Муниципальное право Российской Федерации

УДК 342.55(075.8)
ББК 67.401
А47

Р е ц е н з е н т ы:
доктора юридических наук, профессора И.В. Мухачев (СевероКавказский
федеральный университет), Л.А. Тхабифомова (СевероКавказский филиал
Академии народного хозяйства и госслужбы при Президенте РФ)

Алексеев, И.А.
Муниципальное право Российской Федерации : учебное пособие / И.А. Алексеев, Д.С. Белявский, М.С. Трофимов. – 2е изд., перераб. и доп. – М. : АльфаМ : ИНФРАМ,
2014. – 256 с. – (Бакалавриат).

ISBN 9785982813602 («АльфаМ»)
ISBN 9785160090085 («ИНФРАМ»)

Пособие подготовлено на основании действующего законодательства
Российской Федерации в соответствии с новейшими достижениями правовой науки. Раскрываются основные вопросы истории, теории и практики организации и осуществления местного самоуправления в России и за
рубежом. Содержание соответствует требованиям регионального компонента (вариативная часть) федерального государственного образовательного стандарта 030900 «Юриспруденция».
Для студентов юридических вузов и факультетов.

УДК 342.55(075.8)
ББК 67.401

© Алексеев И.А., Белявский Д.С.,
Трофимов М.С., 2014
© «АльфаМ» : «ИНФРАМ», 2014

А47

ISBN 9785982813602 («АльфаМ»)
ISBN 9785160090085 («ИНФРАМ»)

ПОНЯТИЕ И СУЩНОСТЬ МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ

1.1. Понятие местного самоуправления в науке
и законодательстве Российской Федерации

Местное самоуправление, несомненно, представляет собой чрезвычайно интересное явление объективной реальности организации публичной власти в Российской Федерации.
Фактическое состояние местного самоуправления в нашей стране
обусловлено не только действующим в настоящее время законодательством, но и истоками местного самоуправления в России,
его природой и сущностными характеристиками.
Рассматривая вопросы, связанные с природой местного самоуправления, можно говорить о юридической (правовой) природе
местного самоуправления и эволюционной (исторической) природе местного самоуправления.
Вопрос о правовой природе местного самоуправления является
дискуссионным в теории муниципального права. Дело в том, что
среди ученых нет единства по поводу того, что лежит в основе
местного самоуправления – публичное или частное.
В основном спор касается двойственной природы местного
самоуправления. Не вдаваясь в тонкости вопроса, отметим, что по
утверждению одних ученых, в местном самоуправлении сочетается государственное и общественное1. Другие ученые считают,
что местное самоуправление фактически является частью государственной власти2. По мнению третьих, местное самоуправление нельзя считать государственной властью, а необходимо по1 См.: Шеремет К.Ф. Становление правовой базы местного самоуправления в
Российской Федерации. Местное самоуправление: современный российский
опыт. М., 1998. С. 49; Шугрина Е.С. Муниципальное право. М., 1999. С. 18.
2 См.: Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 1999.
С. 136; Безуглов А.А., Солдатов С.А. Конституционное право России. В 3 т. М.,
2001. Т. 1. С. 351.

нимать как самостоятельный уровень публичной власти в государстве1.
В связи с этим местное самоуправление необходимо рассматривать именно как низовой (первый) уровень публичной власти в
государстве. Местная власть в осуществлении своих полномочий
не выходит за очерченные законом рамки и своей деятельностью
не противоречит государственной власти.
Для того чтобы понять, в чем заключается эволюционная природа местного самоуправления, следует рассмотреть основные теории
местного самоуправления.
Прежде всего необходимо осознать, что местное самоуправление невозможно без государства, так как существует в условиях
государства – особой организации политической власти. Местное
самоуправление, являясь формой публичной власти на местах,
непременно вступает во взаимоотношения с органами государственной власти.
Взаимоотношения между местным самоуправлением и государством в определенной степени объясняются известными теориями происхождения и сущности местного самоуправления.
Теория свободной общины возникла в начале XIX в. во Франции.
Ее создателями являются известные французские и бельгийские
правоведы Ж.Г. Турэ, А. Токвиль, А. Гербер, Д. Аренс и др.
Согласно этой теории, община изначально имеет право на самостоятельность и независимость от центральной власти. Причем
государство не создает общину, а лишь признает ее. В этом отношении община первична по отношению к государству.
Основу теории свободной общины составляют следующие
принципы: местное самоуправление – это управление собственными делами общины, отличными по своей природе от дел государственных; разделение дел, которыми ведает община, на собственные дела и дела, которые передаются ей государством; органы
местного самоуправления являются негосударственными органами; государственные органы не имеют права вмешиваться в дела,
отнесенные к компетенции общины, они лишь следят за тем, чтобы община не выходила за пределы своей компетенции2.

6
Глава 1. Понятие и сущность местного самоуправления

1 См.:ЧиркинВ.Е.Государствоведение.М.,1999.С.375;ВыдринИ.В.,КокотовА.Н.
Муниципальное право России. М. : Норма, 2000. С. 38.
2 Прудников А.С., Еремян В.В., Лимонов А.М. Муниципальное право России.
2е изд., перераб. и доп. М. : Книжный мир, 2005. С. 50.

Со временем теория свободной общины доказала свою несостоятельность.
Общественная (хозяйственная) теория пришла в середине
XIX в. на смену теории свободной общины. В числе ее основателей называют О. Ресслера, Р. Моля. В России она разрабатывалась
В.Н. Лешковым, А.И. Васильчиковым.
Общественная теория местного самоуправления является определенным продолжением теории свободной общины. Ее суть в
том, что круг общинных дел отличается от государственных. Данная теория обосновывала право местных учреждений заниматься
местными общественными и хозяйственными делами независимо
от государства. Поэтому общественную теорию иногда еще называют хозяйственной.
Общины являются субъектами специальных прав, а потому
государственное вмешательство в их дела недопустимо; должностные лица самоуправления относятся к общинным агентам, а не
государственным и представляют не государство, а общество.
Государственная теория местного самоуправления пришла на
смену общественной теории во второй половине XIX в. Основоположниками этой теории считаются Р. Гнейст и Л. Штейн.
В России эту теорию активно поддерживали и развивали В.Ч. Безобразов, А.Д. Градовский, Н.И. Лазаревский.
Согласно государственной теории, местное самоуправление
представляет собой прежде всего одну из форм организации государственного управления на местах, являясь частью государственной системы управления, поэтому местные учреждения должны
действовать в соответствии с общественными и государственными интересами. Организация местной власти строится на основании закона, а органы местного самоуправления наделяются полномочиями государством.
Юридическая теория местного самоуправления появилась и получила широкое распространение в конце XIX – начале XX в. Ее
сторонниками были Г. Еллинек, Н.М. Коркунов, Б.Н. Чичерин.
Согласно юридической теории, органы местного самоуправления являются органами государства. Государство передает органам местного самоуправления часть своих полномочий в полном
объеме, признавая тем самым их самостоятельность и независимость. При этом местные интересы находятся в тесной связи с интересами государственными и местная власть должна в опреде1.1. Понятие местного самоуправления в науке и законодательстве РФ
7

ленном смысле согласовывать свои действия с властью государственной.
Таким образом, в юридической теории местного самоуправления отражается понимание природы местного самоуправления
как сочетания государственного и общественного начал, основанного на нормах права.
Современное развитие местного самоуправления в мире отражает представления о происхождении и сущности местного самоуправления исходя именно из юридической теории местного самоуправления.
Значение теорий местного самоуправления заключается в том,
что они объясняют появление местного самоуправления в конкретный исторический период. Причем основная их задача состояла и состоит в том, чтобы объяснить место органов самоуправления в государстве и их отношения с органами государственной власти.
Понятие местного самоуправления в отечественной науке муниципального права не имеет четкого и однозначно принятого
всеми учеными определения.
Каждое из предложенных в научной литературе определений
местного самоуправления позволяет посмотреть на это явление с
какойлибо одной стороны или нескольких, но не в состоянии раскрыть всего многообразия сущности местного самоуправления.
По причине отсутствия единого научного определения, а также громоздкости существующих в теории муниципального права
определений для понимания его основных характеристик более
удобно пользоваться легальными определениями, содержащимися в нормативных правовых актах.
В ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления, приня
той Советом Европы 15 октября 1985 г. и ратифицированной Федеральным Собранием Российской Федерации 11 апреля 1998 г.1,
«под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать
значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в
рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного
населения». Согласно ч. 2 той же статьи Хартии, это право должно

8
Глава 1. Понятие и сущность местного самоуправления

1 Европейская хартия местного самоуправления от 15.10.1985 // СЗ РФ. 1998.
№ 36. Ст. 4466.

осуществляться советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и
всеобщего голосования.
Несмотря на то что отечественное законодательство не употребляет словосочетание «местное сообщество», тем не менее
именно признак принадлежности всей полноты власти на местах
населению (местному сообществу) стал ключевым при формировании законодательства РФ о местном самоуправлении с 1993 г.
по настоящее время.
Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. восприняла положения Европейской хартии местного самоуправления 1985 г. и хотя не содержит определения местного самоуправления, на конституционном уровне закрепила право населения на
местное самоуправление и признала местное самоуправление одной из основ конституционного строя (ст. 3, 12, 18, 130 и др.).
На основе положений Европейской хартии 1985 г. и Конституции РФ в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от
28.08.19951 (утратившем силу 01.01.2009), местное самоуправление
было определено как признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно
или через органы местного самоуправления вопросов местного
значения исходя из интересов населения, его исторических и
иных местных традиций.
Согласно Федеральному закону от 06.10.2003 № 131ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», местное самоуправление – форма осуществления
народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных
Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а
в случаях, установленных федеральными законами, – законами
субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через
органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

1.1. Понятие местного самоуправления в науке и законодательстве РФ
9

1 Федеральный закон от 28.08.1995 № 154ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.

Таким образом, очевидна эволюция формирования понятия
местного самоуправления в законодательстве России в соответствии с международными правовыми актами, когда понимание
местного самоуправления трансформировалось следующим образом: возможность органов местного самоуправления управлять
большей частью публичных дел на соответствующей территории
(официальная русскоязычная редакция Европейской хартии местного самоуправления 1985 г.) право населения на деятельность по
самоуправлению (Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
от 28.08.1995) форма народовластия (Федеральный закон от
06.10.2003 № 131ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»), что наиболее отвечает сути местного самоуправления.
Эволюция понятия «местное самоуправление» напрямую отразилась и в формировании подходов к пониманию сущности
местного самоуправления в отечественной правовой науке.
В.И. Фадеев выделяет три основных подхода:
местное самоуправление как основа конституционного строя;
местное самоуправление как право населения на решение вопросов местного значения;
местное самоуправление как форма народовластия1.
По мнению Е.С. Шугриной, местное самоуправление можно
рассматривать как:
основу конституционного строя;
право населения на решение вопросов местного значения;
форму народовластия;
деятельность населения по решению вопросов местного значения;
одну из разновидностей социального управления2.
В.И. Васильев придерживается более оригинального подхода и
указывает,чтоместноесамоуправлениеможетрассматриватьсякак:
одна из основ конституционного строя;
форма народовластия;
элемент правового статуса гражданина;

10
Глава 1. Понятие и сущность местного самоуправления

1 Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации.
2е изд. М., 2001. С. 89.
2 Шугрина Е.С. Указ. соч. С. 12–13.