Муниципальное право Российской Федерации

МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО 
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

3-е издание, переработанное и дополненное

Рекомендуется федеральным государственным бюджетным образовательным 
учреждением высшего образования «Московская государственная юридическая 
академия имени О.Е. Кутафина» в качестве учебного пособия к использованию 
в образовательных учреждениях, реализующих образовательные программы 
высшего образования (дополнительного профессионального образования), 
по дисциплине «Муниципальное право» в рамках направления подготовки 
40.03.01 «Юриспруденция»
(квалификация (степень) «бакалавр»)

Москва 
ИНФРА-М 
2020

УЧЕБНОЕ ПОСОБИЕ

УДК 342.55(075.8)
ББК 67.401я73
 
М90

М90 
 
Муниципальное право Российской Федерации : учебное пособие / 
И.А. Алексеев, Б.Б. Адамоков, Д.С. Белявский [и др.]. — 3-е изд., перераб. и доп. — Москва : ИНФРА-М, 2020. — 254 с.  — (Высшее образование: Бакалавриат). — DOI 10.12737/21308.

ISBN 978-5-16-012177-2 (print)
ISBN 978-5-16-105013-2 (online)

Пособие подготовлено на основании действующего законодательства 
Российской Федерации в соответствии с новейшими достижениями правовой науки. Раскрываются основные вопросы истории, теории и практики организации и осуществления местного самоуправления в России 
и за рубежом. 
Содержание соответствует требованиям Федерального государственного образовательного стандарта высшего образования последнего поколения.
Для студентов юридических вузов и факультетов.

УДК 342.55(075.8)
ББК 67.401я73

А в т о р ы:
Алексеев Игорь Александрович, кандидат юридических наук, доцент, 
заведующий кафедрой конституционного и муниципального права 
Юридического института ФГБОУ ВО «Пятигорский государственный 
университет»;
Адамоков Беслан Белялович, кандидат юридических наук, доцент 
кафедры конституционного и муниципального права Юридического 
института ФГБОУ ВО «Пятигорский государственный университет»;
Белявский Дмитрий Сергеевич, кандидат юридических наук, доцент, 
заведующий кафедрой конституционного и муниципального права 
Юридического института, заведующий Юридической клиникой, заведующий магистратурой ФГАОУ ВО «Северо-Кавказский федеральный университет»;
Трофимов Максим Сергеевич, кандидат юридических наук, доцент, 
заместитель директора Юридического института по научной работе 
ФГАОУ ВО «Северо-Кавказский федеральный университет»

Р е ц е н з е н т:
Тхабисимова Л.А., доктор юридических наук, профессор кафедры 
конституционного и муниципального права Юридического института 
ФГБОУ ВО «Пятигорский государственный университет»

ISBN 978-5-16-012177-2 (print)
ISBN 978-5-16-105013-2 (online)
© Коллектив авторов, 2017, с изменениями

Введение

В современной России муниципальный уровень управления 
наиболее приближен к населению и поэтому является наиболее демократичным. Местное самоуправление для большинства граждан, 
проживающих в нашем государстве, стало достаточно обыденной 
и стабильной частью объективной реальности, которая приобретает 
все большее значение, так как непосредственно связано с обеспечением жизнедеятельности граждан.
Согласно Конституции РФ властные полномочия распределены 
между федеральной государственной властью, государственной 
властью субъектов РФ и местным самоуправлением. На каждом 
уровне управления органы публичной власти решают задачи в пределах установленных законодательством компетенций, а конечным 
результатом их деятельности являются уровень социально-экономического развития и качество жизни населения и, соответственно, 
субъекта РФ, муниципального образования, государства в целом. 
Конституция РФ 1993 г. гарантировала местное самоуправление 
на всей территории РФ, определив население основным субъектом 
местного самоуправления, указав на то, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, 
и несколько обособив в правовом и организационном отношениях 
местное самоуправление от государственной власти. Появилось 
как бы два вида деятельности органов публичной власти в Российской Федерации: органы государственной власти и органы 
местного самоуправления.
Правовые аспекты реализации публичной власти в сфере 
местного самоуправления рассматриваются в рамках курса «Муниципальное право Российской Федерации», который тесно связан 
с дисциплинами, относящимися к государственно-правовому 
блоку, такими как «Конституционное право» и «Административное право». Учебный курс «Муниципальное право Российской 
Федерации» является междисциплинарным по своей природе: муниципальное право рассматривается в неразрывной связи с основными отраслями права. С точки зрения содержания курс ориентирован на сопоставление особенностей современного российского 
местного самоуправления с историческими формами местного самоуправления, как российскими, так и зарубежными; на изучение 
современного состояния местного самоуправления в Российской 
Федерации в целом, а также в отдельных субъектах РФ.

Целью учебного курса является формирование у студентов 
системы представлений о сущности и формах местного самоуправления, его роли в современном обществе.
В рамках курса решаются следующие учебные задачи:
— формирование у студентов основ знаний об организации 
местного самоуправления в России и за рубежом;
— развитие навыков самостоятельной работы с нормативными 
документами о местном самоуправлении;
— приобщение студентов к современным научным и политическим дискуссиям о месте местного самоуправления в системе публичного управления и в отношениях «государство — общество —
личность»;
— изучение современного состояния и проблем местного самоуправления в России, перспектив их решения.
Принимая во внимание, что современная наука муниципального права России находится в развитии и постоянно дополняется 
новыми знаниями, учебник построен таким образом, чтобы всесторонне осветить проблемные вопросы муниципального права и дать 
возможность читателю самостоятельно составить мнение о наиболее сложных и дискуссионных проблемах организации и осуществления местного самоуправления в России.
Данный курс соответствует требованиям Федерального государственного образовательного стандарта высшего образования 
и предназначен для студентов, аспирантов и преподавателей юридических вузов и факультетов, а также для тех, кто интересуется 
конституционным, муниципальным и административным правом.
В результате освоения дисциплины «Муниципальное право Российской Федерации» студенты должны усвоить:
— основные понятия курса;
— важнейшие теории возникновения государства и местного 
самоуправления;
— особенности современных систем местного самоуправления;
— основы правовой организации местного самоуправления 
в Российской Федерации, базовые нормативные правовые акты;
— основы территориальной и экономической самостоятельности местного самоуправления в Российской Федерации;
— организационные основы самостоятельности местного самоуправления;
— основные полномочия органов местного самоуправления.
Это позволит обучающимся сформировать ценностный багаж 
знаний и компетенций, обеспечивающий профессиональную 
устойчивость и конкурентоспособность в качестве специалистовправоведов, готовых к активной и содержательной аналитической 
и практической деятельности.

Глава 1. 
ПОНЯТИЕ И СУЩНОСТЬ МЕСТНОГО 
САМОУПРАВЛЕНИЯ

1.1. ПОНЯТИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В НАУКЕ 
И ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Местное самоуправление, несомненно, представляет собой 
чрезвычайно интересное явление объективной реальности организации публичной власти в Российской Федерации. Фактическое 
состояние местного самоуправления в нашей стране обусловлено 
не только действующим в настоящее время законодательством, 
но и истоками местного самоуправления в России, его природой 
и сущностными характеристиками.
Рассматривая вопросы, связанные с природой местного самоуправления, можно говорить о юридической (правовой) природе 
местного самоуправления и эволюционной (исторической) природе местного самоуправления.
Вопрос о правовой природе местного самоуправления является 
дискуссионным в теории муниципального права. Дело в том, что 
среди ученых нет единства по поводу того, что лежит в основе 
местного самоуправления — публичное или частное.
В основном спор касается двойственной природы местного 
самоуправления. Не вдаваясь в тонкости вопроса, отметим, что 
по утверждению одних ученых, в местном самоуправлении сочетается государственное и общественное1. Другие ученые считают, 
что местное самоуправление фактически является частью государственной власти2. По мнению третьих, местное самоуправление 
нельзя считать государственной властью, а необходимо понимать 
как самостоятельный уровень публичной власти в государстве3.

1 
См.: Шеремет К.Ф. Становление правовой базы местного самоуправления 
в Российской Федерации. Местное самоуправление: современный российский опыт. М., 1998. С. 49; Шугрина Е.С. Муниципальное право. М., 1999. 
С. 18.
2 
См.: Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 
1999. С. 136; Безуглов А.А., Солдатов С.А. Конституционное право России. 
В 3 т. М., 2001. Т. 1. С. 351.
3 
См.: Чиркин В.Е. Государствоведение. М., 1999. С. 375; Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. М.: Норма, 2000. С. 38.

В связи с этим местное самоуправление необходимо рассматривать именно как низовой (первый) уровень публичной власти 
в государстве. Местная власть в осуществлении своих полномочий 
не выходит за очерченные законом рамки и своей деятельностью 
не противоречит государственной власти.
Для того чтобы понять, в чем заключается эволюционная природа 
местного самоуправления, следует рассмотреть основные теории 
местного самоуправления.
Прежде всего необходимо осознать, что местное самоуправление невозможно без государства, так как существует в условиях 
государства — особой организации политической власти. Местное 
самоуправление, являясь формой публичной власти на местах, 
непременно вступает во взаимоотношения с органами государственной власти.
Взаимоотношения между местным самоуправлением и государством в определенной степени объясняются известными теориями 
происхождения и сущности местного самоуправления.
Теория свободной общины возникла в начале XIX в. во Франции. 
Ее создателями являются известные французские и бельгийские 
правоведы Ж.Г. Турэ, А. Токвиль, А. Гербер, Д. Аренс и др.
Согласно этой теории, община изначально имеет право на самостоятельность и независимость от центральной власти. Причем 
государство не создает общину, а лишь признает ее. В этом отношении община первична по отношению к государству.
Основу теории свободной общины составляют следующие 
принципы: местное самоуправление — это управление собственными делами общины, отличными по своей природе от дел 
государственных; разделение дел, которыми ведает община, на собственные дела и дела, которые передаются ей государством; органы 
местного самоуправления являются негосударственными органами; 
государственные органы не имеют права вмешиваться в дела, отнесенные к компетенции общины, они лишь следят за тем, чтобы 
община не выходила за пределы своей компетенции1.
Со временем теория свободной общины доказала свою несостоятельность.
Общественная (хозяйственная) теория пришла в середине XIX в. 
на смену теории свободной общины. В числе ее основателей называют О. Ресслера, Р. Моля. В России она разрабатывалась 
В.Н. Лешковым, А.И. Васильчиковым.

1 
Прудников А.С., Еремян В.В., Лимонов А.М. Муниципальное право России. 
2-е изд., перераб. и доп. М.: Книжный мир, 2005. С. 50.

Общественная теория местного самоуправления является определенным продолжением теории свободной общины. Ее суть в том, 
что круг общинных дел отличается от государственных. Данная 
теория обосновывала право местных учреждений заниматься 
местными общественными и хозяйственными делами независимо 
от государства. Поэтому общественную теорию иногда еще называют хозяйственной.
Общины являются субъектами специальных прав, а потому государственное вмешательство в их дела недопустимо; должностные 
лица самоуправления относятся к общинным агентам, а не государственным и представляют не государство, а общество.
Государственная теория местного самоуправления пришла 
на смену общественной теории во второй половине XIX в. Основоположниками этой теории считаются Р. Гнейст и Л. Штейн. 
В России эту теорию активно поддерживали и развивали В.П. Безобразов, А.Д. Градовский, Н.И. Лазаревский.
Согласно государственной теории, местное самоуправление 
представляет собой прежде всего одну из форм организации государственного управления на местах, являясь частью государственной системы управления, поэтому местные учреждения 
должны действовать в соответствии с общественными и государственными интересами. Организация местной власти строится 
на основании закона, а органы местного самоуправления наделяются полномочиями государством.
Юридическая теория местного самоуправления появилась и получила широкое распространение в конце XIX — начале XX в. Ее 
сторонниками были Г. Еллинек, Н.М. Коркунов, Б.Н. Чичерин.
Согласно юридической теории, органы местного самоуправления являются органами государства. Государство передает органам местного самоуправления часть своих полномочий в полном 
объеме, признавая тем самым их самостоятельность и независимость. При этом местные интересы находятся в тесной связи с интересами государственными и местная власть должна в определенном 
смысле согласовывать свои действия с властью государственной.
Таким образом, в юридической теории местного самоуправления отражается понимание природы местного самоуправления 
как сочетания государственного и общественного начал, основанного на нормах права.
Современное развитие местного самоуправления в мире отражает представления о происхождении и сущности местного самоуправления исходя именно из юридической теории местного самоуправления.

Значение теорий местного самоуправления заключается в том, 
что они объясняют появление местного самоуправления в конкретный исторический период. Причем основная их задача состояла и состоит в том, чтобы объяснить место органов самоуправления в государстве и их отношения с органами государственной 
власти.
Понятие местного самоуправления в отечественной науке муниципального права не имеет четкого и однозначно принятого всеми 
учеными определения.
Каждое из предложенных в научной литературе определений 
местного самоуправления позволяет посмотреть на это явление 
с какой-либо одной стороны или нескольких, но не в состоянии 
раскрыть всего многообразия сущности местного самоуправления.
По причине отсутствия единого научного определения, а также 
громоздкости существующих в теории муниципального права определений для понимания его основных характеристик более удобно 
пользоваться легальными определениями, содержащимися в нормативных правовых актах.
В ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления, принятой 
Советом Европы 15 октября 1985 г. и ратифицированной Федеральным Собранием Российской Федерации 11 апреля 1998 г.1, 
«под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках 
закона, под свою ответственность и в интересах местного населения». Согласно ч. 2 той же статьи Хартии, это право должно осуществляться советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего 
голосования.
Несмотря на то что отечественное законодательство не употребляет словосочетание «местное сообщество», тем не менее именно 
признак принадлежности всей полноты власти на местах населению (местному сообществу) стал ключевым при формировании 
законодательства РФ о местном самоуправлении с 1993 г. по настоящее время.
Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. восприняла положения Европейской хартии местного самоуправления 
1985 г. и хотя не содержит определения местного самоуправления, 
на конституционном уровне закрепила право населения на местное 

1 
Европейская хартия местного самоуправления от 15.10.1985 // СЗ РФ. 1998. 
№ 36. Ст. 4466.

самоуправление и признала местное самоуправление одной 
из основ конституционного строя (ст. 3, 12, 18, 130 и др.).
На основе положений Европейской хартии 1985 г. и Конституции РФ в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 
от 28.08.19951 (утратившем силу 01.01.2009) местное самоуправление 
было определено как признаваемая и гарантируемая Конституцией 
Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или 
через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения, его исторических и иных 
местных традиций.
Согласно Федеральному закону от 06.10.2003 № 131-ФЗ 
«Об общих принципах организации местного самоуправления 
в Российской Федерации», местное самоуправление — форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными 
законами, а в случаях, установленных федеральными законами, — 
законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное 
и под свою ответственность решение населением непосредственно 
и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного 
значения исходя из интересов населения с учетом исторических 
и иных местных традиций.
Таким образом, очевидна эволюция формирования понятия 
местного самоуправления в законодательстве России в соответствии с международными правовыми актами, когда понимание 
местного самоуправления трансформировалось следующим 
образом: возможность органов местного самоуправления управлять 
большей частью публичных дел на соответствующей территории 
(официальная русскоязычная редакция Европейской хартии 
местного самоуправления 1985 г.) → право населения на деятельность по самоуправлению (Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28.08.1995) → форма народовластия (Федеральный 
закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации 
местного самоуправления в Российской Федерации»), что наиболее 
отвечает сути местного самоуправления.
Эволюция понятия «местное самоуправление» напрямую отразилась и в формировании подходов к пониманию сущности 
местного самоуправления в отечественной правовой науке.

1 
Федеральный закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. 
№ 35. Ст. 3506.

В.И. Фадеев выделяет три основных подхода:
 
• местное самоуправление как основа конституционного строя;
 
• местное самоуправление как право населения на решение вопросов местного значения;
 
• местное самоуправление как форма народовластия1.
По мнению Е.С. Шугриной, местное самоуправление можно 
рассматривать как:
 
• основу конституционного строя;
 
• право населения на решение вопросов местного значения;
 
• форму народовластия;
 
• деятельность населения по решению вопросов местного значения;
 
• одну из разновидностей социального управления2.
В.И. Васильев придерживается более оригинального подхода 
и указывает, что местное самоуправление может рассматриваться 
как:
 
• одна из основ конституционного строя;
 
• форма народовластия;
 
• элемент правового статуса гражданина;
 
• способ оптимизации социального управления;
 
• институт организации и предоставления услуг гражданам3.
Таким образом, несмотря на множественность подходов, наиболее традиционным в науке муниципального права считается 
рассмотрение понятия местного самоуправления как: а) основы 
конституционного строя; б) права населения на самостоятельное 
решение вопросов местного значения; в) формы народовластия.

Контрольные вопросы
1. 
Какие теории происхождения местного самоуправления вы знаете? 
Чем они отличаются друг от друга?
2. 
В рамках какой теории развивается местное самоуправление в современной России?
3. 
Как местное самоуправление понимается в Европейской хартии 
местного самоуправления 1985 г.?
4. 
Как местное самоуправление понималось в Федеральном законе 
от 28.08.1995 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»?

1 
Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. 
2-е изд. М., 2001. С. 89.
2 
Шугрина Е.С. Указ. соч. С. 12–13.
3 
Васильев В.И. Муниципальное право России. М.: Юстицинформ, 2008. 
С. 35–56.