Муниципальное право Российской Федерации

МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО 
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

3-е издание, переработанное и дополненное

Рекомендуется федеральным государственным бюджетным образовательным 

учреждением высшего образования «Московская государственная юридическая 

академия имени О.Е. Кутафина» в качестве учебного пособия к использованию 

в образовательных учреждениях, реализующих образовательные программы 

высшего образования (дополнительного профессионального образования), 

по дисциплине «Муниципальное право» в рамках направления подготовки 

40.03.01 «Юриспруденция»

(квалификация (степень) «бакалавр»)

Москва 

ИНФРА-М 

202УЧЕБНОЕ ПОСОБИЕ

УДК 342.55(075.8)
ББК 67.401я73
 
М90

М90 

 
Муниципальное право Российской Федерации : учебное пособие / 

И.А. Алексеев, Б.Б. Адамоков, Д.С. Белявский [и др.]. — 3-е изд., пере-
раб. и доп. — Москва : ИНФРА-М, 2023. — 254 с.  — (Высшее образова-
ние: Бакалавриат). — DOI 10.12737/21308.

ISBN 978-5-16-012177-2 (print)
ISBN 978-5-16-105013-2 (online)

Пособие подготовлено на основании действующего законодательства 

Российской Федерации в соответствии с новейшими достижениями пра-
вовой науки. Раскрываются основные вопросы истории, теории и прак-
тики организации и осуществления местного самоуправления в России 
и за рубежом. 

Содержание соответствует требованиям Федерального государствен-

ного образовательного стандарта высшего образования последнего поко-
ления.

Для студентов юридических вузов и факультетов.

УДК 342.55(075.8)

ББК 67.401я73

А в т о р ы:

Алексеев Игорь Александрович, кандидат юридических наук, доцент, 

заведующий кафедрой конституционного и муниципального права 
Юридического института ФГБОУ ВО «Пятигорский государственный 
университет»;

Адамоков Беслан Белялович, кандидат юридических наук, доцент 

кафедры конституционного и муниципального права Юридического 
института ФГБОУ ВО «Пятигорский государственный университет»;

Белявский Дмитрий Сергеевич, кандидат юридических наук, доцент, 

заведующий кафедрой конституционного и муниципального права 
Юридического института, заведующий Юридической клиникой, за-
ведующий магистратурой ФГАОУ ВО «Северо-Кавказский федераль-
ный университет»;

Трофимов Максим Сергеевич, кандидат юридических наук, доцент, 

заместитель директора Юридического института по научной работе 
ФГАОУ ВО «Северо-Кавказский федеральный университет»

Р е ц е н з е н т:

Тхабисимова Л.А., доктор юридических наук, профессор кафедры 

конституционного и муниципального права Юридического института 
ФГБОУ ВО «Пятигорский государственный университет»

ISBN 978-5-16-012177-2 (print)
ISBN 978-5-16-105013-2 (online)

© Коллектив авторов, 2017, с изме-

нениями

Введение

В современной России муниципальный уровень управления 
наиболее приближен к населению и поэтому является наиболее де-
мократичным. Местное самоуправление для большинства граждан, 
проживающих в нашем государстве, стало достаточно обыденной 
и стабильной частью объективной реальности, которая приобретает 
все большее значение, так как непосредственно связано с обеспе-
чением жизнедеятельности граждан.
Согласно Конституции РФ властные полномочия распределены 
между федеральной государственной властью, государственной 
властью субъектов РФ и местным самоуправлением. На каждом 
уровне управления органы публичной власти решают задачи в пре-
делах установленных законодательством компетенций, а конечным 
результатом их деятельности являются уровень социально-эконо-
мического развития и качество жизни населения и, соответственно, 
субъекта РФ, муниципального образования, государства в целом. 
Конституция РФ 1993 г. гарантировала местное самоуправление 
на всей территории РФ, определив население основным субъектом 
местного самоуправления, указав на то, что органы местного само-
управления не входят в систему органов государственной власти, 
и несколько обособив в правовом и организационном отношениях 
местное самоуправление от государственной власти. Появилось 
как бы два вида деятельности органов публичной власти в Рос-
сийской Федерации: органы государственной власти и органы 
местного самоуправления.
Правовые аспекты реализации публичной власти в сфере 
местного самоуправления рассматриваются в рамках курса «Муни-
ципальное право Российской Федерации», который тесно связан 
с дисциплинами, относящимися к государственно-правовому 
блоку, такими как «Конституционное право» и «Администра-
тивное право». Учебный курс «Муниципальное право Российской 
Федерации» является междисциплинарным по своей природе: му-
ниципальное право рассматривается в неразрывной связи с основ-
ными отраслями права. С точки зрения содержания курс ориенти-
рован на сопоставление особенностей современного российского 
местного самоуправления с историческими формами местного са-
моуправления, как российскими, так и зарубежными; на изучение 
современного состояния местного самоуправления в Российской 
Федерации в целом, а также в отдельных субъектах РФ.

Целью учебного курса является формирование у студентов 
системы представлений о сущности и формах местного самоуправ-
ления, его роли в современном обществе.
В рамках курса решаются следующие учебные задачи:
— формирование у студентов основ знаний об организации 
местного самоуправления в России и за рубежом;
— развитие навыков самостоятельной работы с нормативными 
документами о местном самоуправлении;
— приобщение студентов к современным научным и полити-
ческим дискуссиям о месте местного самоуправления в системе пу-
бличного управления и в отношениях «государство — общество —
личность»;
— изучение современного состояния и проблем местного само-
управления в России, перспектив их решения.
Принимая во внимание, что современная наука муниципаль-
ного права России находится в развитии и постоянно дополняется 
новыми знаниями, учебник построен таким образом, чтобы всесто-
ронне осветить проблемные вопросы муниципального права и дать 
возможность читателю самостоятельно составить мнение о наи-
более сложных и дискуссионных проблемах организации и осуще-
ствления местного самоуправления в России.
Данный курс соответствует требованиям Федерального госу-
дарственного образовательного стандарта высшего образования 
и предназначен для студентов, аспирантов и преподавателей юри-
дических вузов и факультетов, а также для тех, кто интересуется 
конституционным, муниципальным и административным правом.
В результате освоения дисциплины «Муниципальное право Рос-
сийской Федерации» студенты должны усвоить:
— основные понятия курса;
— важнейшие теории возникновения государства и местного 
самоуправления;
— особенности современных систем местного самоуправления;
— основы правовой организации местного самоуправления 
в Российской Федерации, базовые нормативные правовые акты;
— основы территориальной и экономической самостоятель-
ности местного самоуправления в Российской Федерации;
— организационные основы самостоятельности местного са-
моуправления;
— основные полномочия органов местного самоуправления.
Это позволит обучающимся сформировать ценностный багаж 
знаний и компетенций, обеспечивающий профессиональную 
устойчивость и конкурентоспособность в качестве специалистов-
правоведов, готовых к активной и содержательной аналитической 
и практической деятельности.

Глава 1. 
ПОНЯТИЕ И СУЩНОСТЬ МЕСТНОГО 
САМОУПРАВЛЕНИЯ

1.1. ПОНЯТИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В НАУКЕ 
И ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Местное самоуправление, несомненно, представляет собой 
чрезвычайно интересное явление объективной реальности орга-
низации публичной власти в Российской Федерации. Фактическое 
состояние местного самоуправления в нашей стране обусловлено 
не только действующим в настоящее время законодательством, 
но и истоками местного самоуправления в России, его природой 
и сущностными характеристиками.
Рассматривая вопросы, связанные с природой местного само-
управления, можно говорить о юридической (правовой) природе 
местного самоуправления и эволюционной (исторической) при-
роде местного самоуправления.
Вопрос о правовой природе местного самоуправления является 
дискуссионным в теории муниципального права. Дело в том, что 
среди ученых нет единства по поводу того, что лежит в основе 
местного самоуправления — публичное или частное.
В основном спор касается двойственной природы местного 
самоуправления. Не вдаваясь в тонкости вопроса, отметим, что 
по утверждению одних ученых, в местном самоуправлении соче-
тается государственное и общественное1. Другие ученые считают, 
что местное самоуправление фактически является частью государ-
ственной власти2. По мнению третьих, местное самоуправление 
нельзя считать государственной властью, а необходимо понимать 
как самостоятельный уровень публичной власти в государстве3.

1 
См.: Шеремет К.Ф. Становление правовой базы местного самоуправления 
в Российской Федерации. Местное самоуправление: современный россий-
ский опыт. М., 1998. С. 49; Шугрина Е.С. Муниципальное право. М., 1999. 
С. 18.
2 
См.: Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 
1999. С. 136; Безуглов А.А., Солдатов С.А. Конституционное право России. 
В 3 т. М., 2001. Т. 1. С. 351.
3 
См.: Чиркин В.Е. Государствоведение. М., 1999. С. 375; Выдрин И.В., Ко-
котов А.Н. Муниципальное право России. М.: Норма, 2000. С. 38.

В связи с этим местное самоуправление необходимо рассматривать 
именно как низовой (первый) уровень публичной власти 
в государстве. Местная власть в осуществлении своих полномочий 
не выходит за очерченные законом рамки и своей деятельностью 
не противоречит государственной власти.
Для того чтобы понять, в чем заключается эволюционная природа 
местного самоуправления, следует рассмотреть основные теории 
местного самоуправления.
Прежде всего необходимо осознать, что местное самоуправление 
невозможно без государства, так как существует в условиях 
государства — особой организации политической власти. Местное 
самоуправление, являясь формой публичной власти на местах, 
непременно вступает во взаимоотношения с органами государственной 
власти.
Взаимоотношения между местным самоуправлением и государством 
в определенной степени объясняются известными теориями 
происхождения и сущности местного самоуправления.
Теория свободной общины возникла в начале XIX в. во Франции. 
Ее создателями являются известные французские и бельгийские 
правоведы Ж.Г. Турэ, А. Токвиль, А. Гербер, Д. Аренс и др.
Согласно этой теории, община изначально имеет право на самостоятельность 
и независимость от центральной власти. Причем 
государство не создает общину, а лишь признает ее. В этом отношении 
община первична по отношению к государству.
Основу теории свободной общины составляют следующие 
принципы: местное самоуправление — это управление собственными 
делами общины, отличными по своей природе от дел 
государственных; разделение дел, которыми ведает община, на собственные 
дела и дела, которые передаются ей государством; органы 
местного самоуправления являются негосударственными органами; 
государственные органы не имеют права вмешиваться в дела, отнесенные 
к компетенции общины, они лишь следят за тем, чтобы 
община не выходила за пределы своей компетенции1.
Со временем теория свободной общины доказала свою несостоятельность.

Общественная (хозяйственная) теория пришла в середине XIX в. 
на смену теории свободной общины. В числе ее основателей называют 
О. Ресслера, Р. Моля. В России она разрабатывалась 
В.Н. Лешковым, А.И. Васильчиковым.

1 
Прудников А.С., Еремян В.В., Лимонов А.М. Муниципальное право России. 
2-е изд., перераб. и доп. М.: Книжный мир, 2005. С. 50.

Общественная теория местного самоуправления является определенным 
продолжением теории свободной общины. Ее суть в том, 
что круг общинных дел отличается от государственных. Данная 
теория обосновывала право местных учреждений заниматься 
местными общественными и хозяйственными делами независимо 
от государства. Поэтому общественную теорию иногда еще называют 
хозяйственной.
Общины являются субъектами специальных прав, а потому государственное 
вмешательство в их дела недопустимо; должностные 
лица самоуправления относятся к общинным агентам, а не государственным 
и представляют не государство, а общество.
Государственная теория местного самоуправления пришла 
на смену общественной теории во второй половине XIX в. Основоположниками 
этой теории считаются Р. Гнейст и Л. Штейн. 
В России эту теорию активно поддерживали и развивали В.П. Бе-
зобразов, А.Д. Градовский, Н.И. Лазаревский.
Согласно государственной теории, местное самоуправление 
представляет собой прежде всего одну из форм организации го-
сударственного управления на местах, являясь частью государ-
ственной системы управления, поэтому местные учреждения 
должны действовать в соответствии с общественными и государ-
ственными интересами. Организация местной власти строится 
на основании закона, а органы местного самоуправления наделя-
ются полномочиями государством.
Юридическая теория местного самоуправления появилась и по-
лучила широкое распространение в конце XIX — начале XX в. Ее 
сторонниками были Г. Еллинек, Н.М. Коркунов, Б.Н. Чичерин.
Согласно юридической теории, органы местного самоуправ-
ления являются органами государства. Государство передает ор-
ганам местного самоуправления часть своих полномочий в полном 
объеме, признавая тем самым их самостоятельность и независи-
мость. При этом местные интересы находятся в тесной связи с инте-
ресами государственными и местная власть должна в определенном 
смысле согласовывать свои действия с властью государственной.
Таким образом, в юридической теории местного самоуправ-
ления отражается понимание природы местного самоуправления 
как сочетания государственного и общественного начал, основан-
ного на нормах права.
Современное развитие местного самоуправления в мире отра-
жает представления о происхождении и сущности местного само-
управления исходя именно из юридической теории местного само-
управления.

Значение теорий местного самоуправления заключается в том, 
что они объясняют появление местного самоуправления в кон-
кретный исторический период. Причем основная их задача со-
стояла и состоит в том, чтобы объяснить место органов самоуправ-
ления в государстве и их отношения с органами государственной 
власти.
Понятие местного самоуправления в отечественной науке муни-
ципального права не имеет четкого и однозначно принятого всеми 
учеными определения.
Каждое из предложенных в научной литературе определений 
местного самоуправления позволяет посмотреть на это явление 
с какой-либо одной стороны или нескольких, но не в состоянии 
раскрыть всего многообразия сущности местного самоуправления.
По причине отсутствия единого научного определения, а также 
громоздкости существующих в теории муниципального права опре-
делений для понимания его основных характеристик более удобно 
пользоваться легальными определениями, содержащимися в нор-
мативных правовых актах.
В ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления, принятой 
Советом Европы 15 октября 1985 г. и ратифицированной Феде-
ральным Собранием Российской Федерации 11 апреля 1998 г.1, 
«под местным самоуправлением понимается право и реальная спо-
собность органов местного самоуправления регламентировать зна-
чительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках 
закона, под свою ответственность и в интересах местного насе-
ления». Согласно ч. 2 той же статьи Хартии, это право должно осу-
ществляться советами или собраниями, состоящими из членов, из-
бранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего 
голосования.
Несмотря на то что отечественное законодательство не употре-
бляет словосочетание «местное сообщество», тем не менее именно 
признак принадлежности всей полноты власти на местах насе-
лению (местному сообществу) стал ключевым при формировании 
законодательства РФ о местном самоуправлении с 1993 г. по на-
стоящее время.
Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. вос-
приняла положения Европейской хартии местного самоуправления 
1985 г. и хотя не содержит определения местного самоуправления, 
на конституционном уровне закрепила право населения на местное 

1 
Европейская хартия местного самоуправления от 15.10.1985 // СЗ РФ. 1998. 
№ 36. Ст. 4466.

самоуправление и признала местное самоуправление одной 
из основ конституционного строя (ст. 3, 12, 18, 130 и др.).
На основе положений Европейской хартии 1985 г. и Кон-
ституции РФ в Федеральном законе «Об общих принципах ор-
ганизации местного самоуправления в Российской Федерации» 
от 28.08.19951 (утратившем силу 01.01.2009) местное самоуправление 
было определено как признаваемая и гарантируемая Конституцией 
Российской Федерации самостоятельная и под свою ответствен-
ность деятельность населения по решению непосредственно или 
через органы местного самоуправления вопросов местного зна-
чения исходя из интересов населения, его исторических и иных 
местных традиций.
Согласно Федеральному закону от 06.10.2003 № 131-ФЗ 
«Об общих принципах организации местного самоуправления 
в Российской Федерации», местное самоуправление — форма осуще-
ствления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, уста-
новленных Конституцией Российской Федерации, федеральными 
законами, а в случаях, установленных федеральными законами, — 
законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное 
и под свою ответственность решение населением непосредственно 
и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного 
значения исходя из интересов населения с учетом исторических 
и иных местных традиций.
Таким образом, очевидна эволюция формирования понятия 
местного самоуправления в законодательстве России в соответ-
ствии с международными правовыми актами, когда понимание 
местного самоуправления трансформировалось следующим 
образом: возможность органов местного самоуправления управлять 
большей частью публичных дел на соответствующей территории 
(официальная русскоязычная редакция Европейской хартии 
местного самоуправления 1985 г.) → право населения на деятель-
ность по самоуправлению (Федеральный закон «Об общих прин-
ципах организации местного самоуправления в Российской Фе-
дерации» от 28.08.1995) → форма народовластия (Федеральный 
закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации 
местного самоуправления в Российской Федерации»), что наиболее 
отвечает сути местного самоуправления.
Эволюция понятия «местное самоуправление» напрямую от-
разилась и в формировании подходов к пониманию сущности 
местного самоуправления в отечественной правовой науке.

1 
Федеральный закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах органи-
зации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. 
№ 35. Ст. 3506.

В.И. Фадеев выделяет три основных подхода:
 
• местное самоуправление как основа конституционного строя;
 
• местное самоуправление как право населения на решение во-
просов местного значения;
 
• местное самоуправление как форма народовластия1.
По мнению Е.С. Шугриной, местное самоуправление можно 
рассматривать как:
 
• основу конституционного строя;
 
• право населения на решение вопросов местного значения;
 
• форму народовластия;
 
• деятельность населения по решению вопросов местного зна-
чения;
 
• одну из разновидностей социального управления2.
В.И. Васильев придерживается более оригинального подхода 
и указывает, что местное самоуправление может рассматриваться 
как:
 
• одна из основ конституционного строя;
 
• форма народовластия;
 
• элемент правового статуса гражданина;
 
• способ оптимизации социального управления;
 
• институт организации и предоставления услуг гражданам3.
Таким образом, несмотря на множественность подходов, наи-
более традиционным в науке муниципального права считается 
рассмотрение понятия местного самоуправления как: а) основы 
конституционного строя; б) права населения на самостоятельное 
решение вопросов местного значения; в) формы народовластия.

Контрольные вопросы
1. 
Какие теории происхождения местного самоуправления вы знаете? 
Чем они отличаются друг от друга?
2. 
В рамках какой теории развивается местное самоуправление в совре-
менной России?
3. 
Как местное самоуправление понимается в Европейской хартии 
местного самоуправления 1985 г.?
4. 
Как местное самоуправление понималось в Федеральном законе 
от 28.08.1995 «Об общих принципах организации местного самоуправ-
ления в Российской Федерации»?

1 
Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. 
2-е изд. М., 2001. С. 89.
2 
Шугрина Е.С. Указ. соч. С. 12–13.
3 
Васильев В.И. Муниципальное право России. М.: Юстицинформ, 2008. 
С. 35–56.