Территориальная организация государственной власти и местного самоуправления

Территориальная 
организация 
государственной 
власти  
и местного 
самоуправления

НОРМА
ИНФРА-М
Москва, 2024

Учебник для магистратуры

2-е издание, переработанное и дополненное

С. В. Нарутто, Е. С. Шугрина

УДК [342.26:342.55](470+571)(075.8)
ББК 67.400.532(2Рос)я73-1+67.400.7(2Рос)я73-1
 
Н30
Авторы
Светлана Васильевна Нарутто, доктор юридических наук, профессор 

кафедры конституционного и муниципального права Московского государственного 
юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) — 
введение, гл. 1—2, § 1—3 гл. 6, приложение (в соавт. с Е. С. Шугриной).
Екатерина Сергеевна Шугрина, доктор юридических наук, профессор 

кафедры конституционного права Санкт-Петербургского государственного 
университета — гл. 3—5, § 4—5 гл. 6, приложение (в соавт. с С. В. Нарутто).

Рецензенты
И. В. Лексин, доктор юридических наук, доцент, заведующий кафедрой 

правовых основ управления факультета государственного управления МГУ 
имени М. В. Ломоносова.
Л. В. Андриченко, доктор юридических наук, профессор, заслуженный 

юрист РФ, заведующая Центром публично-правовых исследований Института 
законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ.

Нарутто С. В.
Территориальная организация государственной власти и 

местного самоуправления : учебник для магистратуры / С. В. На-
рутто, Е. С. Шугрина. — 2-е изд., перераб. и доп. —  Москва : 
Норма :  ИНФРА-М, 2024. — 400 с. — DOI 10.12737/2104316.
ISBN 978-5-00156-336-5 (Норма)
ISBN 978-5-16-019284-0 (ИНФРА-М, print)
ISBN 978-5-16-111976-1 (ИНФРА-М, online)
Исследуются особенности статуса территории в публичном праве. Приводится 
углубленный анализ состава и правового режима территории Российского 
государства, субъектов РФ, муниципальных образований. При этом раскрывается 
процедура изменения территориальных образований и их границ. 
Материал иллюстрируется судебными решениями по территориальным спорам.
Для студентов, слушателей, аспирантов, преподавателей юридических факультетов. 
Книга представляет интерес для государственных и муниципальных 
служащих, депутатов представительных органов власти и может быть полезна 
в их практической работе.
УДК [342.26:342.55](470+571)(075.8)  
ББК 67.400.532(2Рос)я73-1+67.400.7(2Рос)я73-1

ISBN 978-5-00156-336-5 (Норма)  
© Нарутто С. В., Шугрина Е. С., 2017 
ISBN 978-5-16-019284-0 (ИНФРА-М, print)  
© Нарутто С. В., Шугрина Е. С., 2024, 
ISBN 978-5-16-111976-1 (ИНФРА-М, online)  
    с изменениями

Н30

Содержание

Введение  ...........................................................................................................8
Глава 1. Территория Российской Федерации: понятие, состав, 
правовая характеристика  ...........................................................11
§ 1. Понятие территории государства в географическом  
и юридическом смысле  ..................................................................11
§ 2. Территориальные аспекты государственного суверенитета  .......15
§ 3. Государственная граница Российской Федерации  ......................20
§ 4. Эволюция закрепления территории государства  
в российских конституциях  ...........................................................36
§ 5. Состав и правовой режим территории  
современного Российского государства  .......................................39
§ 6. Особые территориальные единицы в структуре  
Российского государства  ...............................................................55
§ 7. Обеспечение территориальной целостности  
и неприкосновенности территории Российской Федерации  ......84
Глава 2. Территория субъекта Российской Федерации  ........................97
§ 1. Понятие и границы территории  
субъекта Российской Федерации  ..................................................97
§ 2. Состав территории субъекта Российской Федерации  ...............109
§ 3. Административно-территориальное устройство  
субъекта Российской Федерации  ................................................116
§ 4. Особые территориальные единицы  
субъектов Российской Федерации  ..............................................128
§ 5. Территория сложносоставных  
субъектов Российской Федерации  ..............................................145
§ 6. Изменение статуса субъекта Российской Федерации: 
территориальные аспекты  ...........................................................153
Глава 3. Изменение территории субъекта Российской Федерации: 
особенности правового регулирования  
и правоприменительной практики  ........................................159
§ 1. Общая характеристика производств по изменению 
территорий субъектов Российской Федерации  .........................159

Содержание

§ 2. Правовые основы изменения территории субъектов 
Российской Федерации в связи с изменением их границ  .........161
§ 3. Производство по изменению границ между  
субъектами Российской Федерации  ...........................................172
§ 4. Производство по изменению территории  
субъекта Российской Федерации в связи  
с образованием нового субъекта  .................................................182
§ 5. Производство по принятию нового  
субъекта Российской Федерации  ................................................196
Глава 4. Понятие и состав территории муниципального 
образования: особенности правового регулирования  
и правоприменительной практики  ........................................212
§ 1. Территориальные основы местного самоуправления  
как поиск баланса интересов разных уровней  
публичной власти  .........................................................................212
§ 2. Понятие и виды муниципальных образований ..........................222
§ 3. Соотношение понятий «муниципальное образование», 
«административно-территориальная единица»,  
«населенный пункт»  ....................................................................238
§ 4. Особенности установления границ  
муниципальных образований  ......................................................248
§ 5. Особенности организации местного самоуправления  
на отдельных территориях  ..........................................................258
Глава 5. Изменение территории муниципального образования: 
особенности правового регулирования  
и правоприменительной практики  ........................................283
§ 1. Общая характеристика производств по изменению 
территории муниципального образования  ................................283
§ 2. Производство по изменению границ  
муниципального образования  .....................................................306
§ 3. Производство по преобразованию муниципальных  
образований  ..................................................................................309
§ 4. Производство по созданию или упразднению  
сельских поселений  .....................................................................312
Глава 6. Основные тенденции современной  
территориальной организации публичной власти  ..............317
§ 1. Новый вектор пространственного развития  
Российской Федерации  ................................................................317
§ 2. Особенности формирования городских агломераций  ...............325
§ 3. Особенности формирования сельских агломераций  .................337

Содержание 
7

§ 4. Переход на одноуровневое местное самоуправление  
и образование муниципальных округов  ....................................350
§ 5. Первые шаги по формированию местного самоуправления 
на территории новых субъектов РФ  ...........................................366

Приложение. Учебно-методические материалы по преподаванию 
учебной дисциплины «Территориальная организация 
государственной власти и местного самоуправления» 
для магистрантов. Направление подготовки 
«Юриспруденция»  ......................................................................379

Введение

Во многих юридических вузах страны для магистрантов, выбравших 
государственно-правовую специализацию, читается предмет 
«Территориальная организация государственной власти и местного 
самоуправления» или похожая по содержанию, но с другим наименованием 
учебная дисциплина. Целями освоения учебной дисциплины 
являются получение теоретических знаний и формирование практических 
умений и навыков по применению нормативных правовых актов, 
регулирующих вопросы территориальной организации государственной 
власти и местного самоуправления.
Магистрант по направлению подготовки 030900 «Юриспруденция» 
готовится к следующим видам профессиональной деятельности: 
правотворческая, правоприменительная, правоохранительная, 
экспертно-консультационная, организационно-управленческая, научно-
исследовательская, педагогическая.
В результате освоения учебной дисциплины магистрант приобретет 
профессиональные, общекультурные и личностные компетенции 
и должен:
1) знать:
— понятие и признаки территории государства как предела действия 
федеральной государственной власти;
— понятие и признаки территории субъекта РФ как предела действия 
органов государственной власти субъектов РФ;
— понятие и признаки территории муниципального образования 
как предела действия органов местного самоуправления;
— виды и особенности правовых режимов различных территорий;
— особенности организации публичной власти на конкретных 
территориях;
2) уметь:
— выявлять системные связи между правовыми источниками, регулирующими 
территориальную организацию государственной власти 
и местного самоуправления;

Введение 
9

— находить перспективные закономерности развития территориальной 
организации государственной власти и местного самоуправления;
— 
моделировать и описывать в текстах юридических документов 
возможные изменения территориальной организации государственной 
власти и местного самоуправления;
— критически оценивать нормы права, действующие в сфере территориальной 
организации государственной власти и местного самоуправления;
— 
применять полученные теоретические знания к конкретным ситуациям, 
связанным с территориальной организацией государственной 
власти и местного самоуправления;
— правильно применять полученные знания при разрешении коллизий 
нормативных правовых актов;
— составлять юридические документы, в том числе проекты нормативных 
правовых актов, регулирующих территориальную организацию 
государственной власти и местного самоуправления;
3) владеть общекультурными, профессиональными компетенциями (
далее — ПК):
— способностью разрабатывать нормативные правовые акты 
(ПК-1);
— способностью квалифицированно применять нормативные правовые 
акты в конкретных сферах юридической деятельности, реализовывать 
нормы материального и процессуального права в профессиональной 
деятельности (ПК-2);
— способностью выявлять коррупционное поведение, давать ему 
оценку и содействовать его пресечению (ПК-6);
— способностью квалифицированно толковать нормативные правовые 
акты (ПК-7);
— способностью принимать участие в проведении юридической 
экспертизы проектов нормативных правовых актов, в том числе в целях 
выявления в них положений, способствующих созданию условий 
для проявления коррупции, давать квалифицированные юридические 
заключения и консультации в конкретных сферах юридической деятельности (
ПК-8);
— способностью принимать оптимальные управленческие решения (
ПК-9);
— способностью воспринимать, анализировать и реализовывать 
управленческие инновации в профессиональной деятельности ( 
ПК-10).

Введение

С 2022 г. в Московском государственном юридическом университете 
имени О. Е. Кутафина (МГЮА) реализуется Программа стратегического 
академического лидерства «Приоритет-2030», в ходе которой 
по проекту «Геоправо» обучающиеся изучают правовые механизмы 
обеспечения устойчивого пространственного развития России в рамках 
как конституционного и муниципального права, так и специальной 
дисциплины «Инновационная юриспруденция», охватывающей 
вопросы государственно-территориального устройства как способа 
организации единой системы публичной власти в контексте устойчивого 
пространственного развития Российской Федерации. Студенты 
изучают особенности правового режима геостратегических территорий, 
правовые инструменты эффективного управления современным 
городским пространством, агломерациями и территориями, имеющими 
высокий научно-технический потенциал и стратегическое значение 
для государства.

Глава 1

ТЕРРИТОРИя РОССИйСкОй ФЕдЕРАцИИ: 
ПОНяТИЕ, СОСТАВ, ПРАВОВАя хАРАкТЕРИСТИкА

§ 1. Понятие территории государства  
в географическом и юридическом смысле

Под территорией (от лат. territorium) в географическом (физическом) 
смысле обычно понимается земельное пространство с определенными 
границами1. Исследуя этимологию термина «территория», 
Г. Гроций писал, что вряд ли возможно определить его однозначно2.
Территория государства как географическое пространство3 представляет 
собой часть земного шара, принадлежащую какому-либо 
государству. Помимо сухопутной части в территорию государства 
включаются водное и воздушное пространства. Территорию характеризуют 
размеры, географическая протяженность, населенность, особенности 
ландшафта, плодородие почв, наличие полезных ископаемых, 
рек, выходов к морю и др.
Сухопутной территорией России является вся суша, находящаяся 
в пределах ее границ, — это более 17,1 млн кв. км. Водная территория 
включает внутренние воды и территориальное море. Протяженность 
границ составляет более 70 тыс. км, из них примерно 22 тыс. км — сухопутный 
участок и 38,807 тыс. км — морской. Сухопутная граница 
отделяет Россию от Азербайджана, Белоруссии, Грузии, Казахстана, 

1  См.: Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка: 80 000 слов 
и фразеологических выражений. М., 1997. С. 649.
2  Он полагал возможным происхождение слова «территория» от словосочетания 
«устрашение врагов» (terrendis hostibus), по Флакку Сицилийскому, или от термина 
«попрание» (terendo), по Варрону, или от слова «земли» (terra), по Фронтину, или от 
словосочетания «права устрашения» (terendi jure), которым обладают должностные 
лица, по Помплению. См.: Гроций Г. О праве войны и мира (цит. по: Кутафин О. Е. Неприкосновенность 
в конституционном праве Российской Федерации. М., 2004. С. 66).
3  Термин «пространство» часто используется при исследовании таких явлений, как 
физическое пространство, географическое пространство, государственное пространство (
государственная территория), правовое пространство, социально-политическое 
пространство и т. д.

Глава 1. Территория РФ: понятие, состав, правовая характеристика

Китая, Кореи, Латвии, Литвы, Монголии, Норвегии, Украины, Финляндии, 
Эстонии, морская — от Японии и США1.
С даты подписания Договора между Российской Федерацией и Республикой 
Крым о принятии в Российскую Федерацию Республики 
Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов, 
т. е. с 18 марта 2014 г., увеличились территория России и протяженность 
ее границ. Протяженность Государственной границы РФ в 
пределах Крымского полуострова составляет 735 км, в том числе сухопутной — 
8,5 км, озерной — 159,5 км, морской — 567 км2.
После присоединения к России 30 сентября 2022 г. четырех новых 
регионов — Донецкой и Луганской народных республик, Запорожской 
и Херсонской областей территория России увеличилась более 
чем на 108 840 кв. км3.
Территория наряду с населением и публичной властью является 
неотъемлемым признаком государства. Государство суверенно распоряжается 
своей территорией, которая ассоциируется с его могуществом 
и величием либо с его слабостью и уязвимостью. Не случайно 
именно территориальное пространство называют главным ресурсом 
выживания народов, населяющих Россию4.
Прежде территория определялась как объект публично-вещного 
права собственности государства. Факты покупки территории государствами 
были довольно распространенными. Например, благодаря 
покупке земель московскими князьями укрупнилась территория Великого 
княжества Московского5. Вместе с тем способы уступки государством 
части своей территории другому государству напоминают 
гражданско-правовые сделки (продажа, аренда, мена территории) 
и есть не что иное, как способы передачи прав осуществления власти 
над населением известной территории, но никак не вещных прав6.
В международном праве территория рассматривалась как собственность 
государства, которое распоряжается ею не только на своей 
территории, но и на международной арене. Государство вправе захва-

1  См.: URL: https://rosinfostat.ru/ploshhad-rossii.
2  По информации Пограничной службы ФСБ России. URL: http://ria.ru/ interview/ 
20150528/1066804072.html.
3  См.: URL: https://www.vedomosti.ru/politics/articles/2022/10/03/943530-novie-regioni-
prisoedinyatsya-v-granitsah-oblastei.
4  См.: Алисов Н. В., Хорев Б. С. Экономическая и социальная география мира (общий 
обзор). М., 2000. С. 58.
5  См.: Чертков А. Н. Территориальное устройство Российской Федерации. Правовые 
основы. М., 2009. С. 40.
6  См.: Кутафин О. Е. Неприкосновенность в конституционном праве Российской 
Федерации. С. 86.

§ 1. Понятие территории государства 
13

тить никому не принадлежащие (незаселенные или покинутые) земли 
и распоряжаться ими как частный собственник1.
В дальнейшем от подхода к территории как объекту вещного права 
ученые отказались, поскольку происходило смешение понятий «территория» 
и «земля». Можно говорить о собственности на землю, но 
не на территорию2. Получил распространение подход к определению 
территории как пространства, на котором государство осуществляет 
верховную публичную власть в отношении подданных, населяющих 
данную территорию. При этом фактор заселения территории гражданами (
подданными) выступал определяющим в решении вопроса о 
принадлежности территории государству.
Известный русский государствовед И. А. Ильин писал: «Государство 
есть не кочующий, а оседлый союз людей. Эту оседлость следует 
понимать не в том смысле, что граждане фактически сидят неподвижно 
на месте или не имеют права переменять свое местожительство; 〈...〉 
граждане сохраняют свою юридическую оседлость, которая 
определяется припискою к той или другой местной общине, входящей 
в состав государства. Однако оседлость государства как публично-
правовой корпорации не следует сводить только к тому, что все граждане 
обязаны приписаться к какой-нибудь местной общине; государство 
сохранило бы свою территориальность и в том случае, если бы 
граждане не имели такой обязанности»3.
В XX в. в государственном праве стала господствовать точка зрения 
о том, что государство властвует в пределах территории, но не 
над территорией и что территория является не предметом, а пределом 
державной власти государства, «границей властвования над людьми». 
Например, А. И. Елистратов писал: «Государственной территорией 
называется то пространство земной поверхности, которое составляет 
исторически сложившийся предел для государственного верховенства»
4. Г. Еллинек по этому поводу указывал, что публичная власть 
государства есть всегда власть над людьми. Поэтому власть государства 
в отношении территории есть лишь рефлекс его личного господства. 
Территория является составным элементом государствен-

1  См.: Мартенс Ф. Международное право цивилизованных народов. СПб., 1898. 
Т. 1. С. 349.
2  См.: Турубинер А. М. Право государственной собственности на землю в Советском 
Союзе. М., 1958. С. 7.
3  Ильин И. А. Теория права и государства. М., 2003.
4  Елистратов А. И. Очерк государственного права (конституционное право). 2-е изд. 
М., 1915. С. 8.