Территориальная организация государственной власти и местного самоуправления

НОРМА
ИНФРАМ

Москва, 2019

С. В. Нарутто, Е. С. Шугрина
Территориальная
организация
государственной
власти
и местного
самоуправления

Учебник для магистратуры

Московский государственный юридический университет
имени О. Е. Кутафина (МГЮА)

УДК [342.26:342.55](470+571)(075.8)
ББК 67.400.532(2Рос)я731+67.400.7(2Рос)я731
Н30

Коллектив авторов

Светлана Васильевна Нарутто, доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного и муниципального права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) —
гл. 1—2, приложение (в соавт. с Е. С. Шугриной).
Екатерина Сергеевна Шугрина, доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного и муниципального права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) — введение, гл. 3—5, приложение (в соавт. с С. В. Нарутто).

Рецензент

И. В. Лексин, доктор юридических наук, доцент, доцент кафедры правовых основ управления факультета государственного управления МГУ имени
М. В. Ломоносова.

Нарутто С. В.
Н30
Территориальная организация государственной власти и
местного самоуправления : учебник для магистратуры / С. В. Нарутто, Е. С. Шугрина. — М. : Норма : ИНФРАМ, 2019. — 272 с.

ISBN 9785917687841 (Норма)
ISBN 9785160124049 (ИНФРАМ, print)
ISBN 9785161054307 (ИНФРАМ, online)

Исследуются особенности статуса территории в публичном праве.
Приводится углубленный анализ состава и правового режима территории Российского государства, субъектов РФ, муниципальных образований. При этом раскрывается процедура изменения территориальных
образований и их границ. Материал иллюстрируется судебными решениями по территориальным спорам.
Для студентов, слушателей, аспирантов, преподавателей юридических факультетов. Представляет интерес и может быть полезна в практической работе государственным и муниципальным служащим, депутатам представительных органов власти.

УДК [342.26:342.55](470+571)(075.8)
ББК 67.400.532(2Рос)я731+67.400.7(2Рос)я731

ISBN 9785917687841 (Норма)
ISBN 9785160124049 (ИНФРАМ, print)
ISBN 9785161054307 (ИНФРАМ, online)
© Нарутто С. В., Шугрина Е. С., 2017

Содержание

Введение ...............................................................................................................7

Глава 1. Территория Российской Федерации: понятие, состав,
правовая характеристика ......................................................................10

§ 1. Понятие территории государства
в географическом и юридическом смысле ..................................10
§ 2. Территориальные аспекты государственного суверенитета .......14
§ 3. Государственная граница Российской Федерации .....................18
§ 4. Эволюция закрепления территории государства
в российских конституциях .........................................................34
§ 5. Состав и правовой режим территории
современного Российского государства ......................................37
§ 6. Особые территориальные единицы
в структуре Российского государства ..........................................51
§ 7. Обеспечение территориальной целостности
и неприкосновенности территории Российской Федерации .....69

Глава 2. Территория субъекта Российской Федерации ......................................80

§ 1. Понятие и границы территории
субъекта Российской Федерации .................................................80
§ 2. Состав территории субъекта Российской Федерации ................91
§ 3. Административнотерриториальное устройство
субъекта Российской Федерации .................................................98
§ 4. Особые территориальные единицы
субъектов Российской Федерации .............................................110
§ 5. Территория «сложносоставных»
субъектов Российской Федерации .............................................126
§ 6. Изменение статуса субъекта Российской Федерации:
территориальные аспекты ..........................................................133

Глава 3. Изменение территории субъекта Российской Федерации:
особенности правового регулирования
и правоприменительной практики .......................................................139

§ 1. Общая характеристика производств
по изменению территорий субъектов Российской Федерации 139
§ 2. Правовые основы изменения территории субъектов
Российской Федерации в связи с изменением их границ ........141
§ 3. Производство по изменению границ между субъектами
Российской Федерации ..............................................................151

§ 4. Производство по изменению территории
субъекта Российской Федерации
в связи с образованием нового субъекта ...................................161
§ 5. Производство по принятию нового субъекта
Российской Федерации ..............................................................174

Глава 4. Понятие и состав территории муниципального образования:
особенности правового регулирования
и правоприменительной практики .......................................................184
§ 1. Понятие и виды муниципальных образований .........................184
§ 2. Соотношение понятий «муниципальное образование»,
«административнотерриториальная единица»,
«населенный пункт» ...................................................................202
§ 3. Особенности установления границ
муниципальных образований ....................................................214
§ 4. Особенности организации местного самоуправления
на отдельных территориях ..........................................................223

Глава 5. Изменение территории муниципального образования:
особенности правового регулирования
и правоприменительной практики .......................................................239
§ 1. Общая характеристика производств
по изменению территорий муниципального образования .......239
§ 2. Производство по изменению границ
муниципального образования ....................................................247
§ 3. Производство по преобразованию
муниципальных образований ....................................................250
§ 4. Производство по созданию или упразднению
сельских поселений ....................................................................252

Приложение. Учебнометодические материалы по преподаванию учебной
дисциплины «Территориальная организация публичной власти»
для магистрантов. Направление подготовки «Юриспруденция» ........257

6
Содержание

Введение

В настоящее время заинтересованный читатель сможет найти публикации, касающиеся системы органов публичной власти в России и
зарубежных странах. В различных работах исследуются вопросы организации государственной и муниципальной власти с точки зрения
особенностей формирования органов, их организации и деятельности. Однако вопросы территориальной юрисдикции, оптимизации
системы управления с точки зрения территориальной организации
публичной власти изучены мало.
В современной юридической науке недостаточно исследовались
проблемы эволюции территориальной организации публичной власти в России. Вместе с тем эффективность управления в государстве
во многом зависит от того, как территориально организована власть.
Все территориальные реформы в истории России преследовали одну
цель — укрепить власть или усилить ее эффективность. Территория и
власть — понятия, связанные неразрывно. Этим аспектам, требующим углубленного изучения, непосредственно посвящена данная работа.
В 2012 г. в рамках Программы стратегического развития МГЮА
имени О. Е. Кутафина была выполнена НИР «Территориальная организация публичной власти». Целью работы было проведение комплексного историкотеоретического и конституционноправового
исследования эволюции территориального устройства власти в Российском государстве, а также в зарубежных странах. По результатам
исследования была издана монография1.
Предлагаемый вниманию читателей учебник подготовлен на основе результатов вышеназванного исследования, а также с учетом апробации, проведенной при преподавании одноименного курса магистрантам.
В Московском государственном юридическом университете имени О. Е. Кутафина (МГЮА) в течение почти пяти лет для магистрантов, выбравших государственноправовую специализацию, читается
дисциплина «Территориальная организация государственной власти
и местного самоуправления». Целями освоения учебной дисциплины

1 См.: Нарутто С. В., Шугрина Е. С., Исаев И. А., Алебастрова И. А. Территория в
публичном праве. М., 2013.

(модуля) являются получение теоретических знаний и формирование
практических умений и навыков по применению нормативных правовых актов, регулирующих вопросы территориальной организации
государственной власти и местного самоуправления.
Магистрант по направлению подготовки 030900 «Юриспруденция» готовится к следующим видам профессиональной деятельности:
правотворческая;
правоприменительная;
правоохранительная;
экспертноконсультационная;
организационноуправленческая;
научноисследовательская;
педагогическая.
В результате освоения учебной дисциплины магистрант приобретет профессиональные, общекультурные и личностные компетенции
и должен:
1) знать:
— понятие и признаки территории государства как предела действия федеральной государственной власти;
— понятие и признаки территории субъекта РФ как предела действия органов государственной власти субъектов РФ;
— понятие и признаки территории муниципального образования
как предела действия органов местного самоуправления;
— виды и особенности правовых режимов различных территорий;
— особенности организации публичной власти на конкретных территориях;
2) уметь:
— выявлять системные связи между правовыми источниками, регулирующими территориальную организацию государственной власти и местного самоуправления;
— находить перспективные закономерности развития территориальной организации государственной власти и местного самоуправления;
— моделировать и описывать в текстах юридических документов
возможные изменения территориальной организации государственной власти и местного самоуправления;
— критически оценивать нормы права, действующие в сфере территориальной организации государственной власти и местного самоуправления;
— применять полученные теоретические знания к конкретным ситуациям, связанным с территориальной организацией государственной власти и местного самоуправления;

8
Введение

— правильно применять полученные знания при разрешении коллизий нормативных правовых актов;
— составлять юридические документы, в том числе проекты нормативных правовых актов, регулирующих территориальную организацию государственной власти и местного самоуправления;
3) владеть общекультурными, профессиональными компетенциями:
— способностью разрабатывать нормативные правовые акты (ПК1);
— способностью квалифицированно применять нормативные правовые акты в конкретных сферах юридической деятельности, реализовывать нормы материального и процессуального права в профессиональной деятельности (ПК2);
— способностью выявлять, давать оценку и содействовать пресечению коррупционного поведения (ПК6);
— способностью квалифицированно толковать нормативные правовые акты (ПК7);
— способностью принимать участие в проведении юридической
экспертизы проектов нормативных правовых актов, в том числе в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий
для проявления коррупции, давать квалифицированные юридические
заключения и консультации в конкретных сферах юридической деятельности (ПК8);
— способностью принимать оптимальные управленческие решения (ПК9);
— способностью воспринимать, анализировать и реализовывать управленческие инновации в профессиональной деятельности
(ПК10).
В предлагаемом учебнике представлено понимание территории,
территориальной организации власти, большое внимание уделено
понятию и составу территории Российского государства, понятию
и составу территорий субъектов РФ и муниципальных образований. Отдельные главы посвящены процессуальным аспектам:
в них рассматриваются имеющиеся процедуры изменения границ,
преобразования территорий субъектов РФ, муниципальных образований.
Надеемся, что данная книга может быть интересна и полезна также ученым, практикам, представителям органов государственной власти и местного самоуправления. В приложении приведены учебные
материалы, разработанные в целях преподавания дисциплины «Территориальная организация публичной власти». Уверены, что и эти
материалы будут востребованы.

Введение
9

Глава 1
ТЕРРИТОРИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ:
ПОНЯТИЕ, СОСТАВ, ПРАВОВАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА

§ 1. Понятие территории государства
в географическом и юридическом смысле

Под территорией (от лат. territorium) в географическом (физическом) смысле обычно понимается земельное пространство с определенными границами1. Исследуя этимологию категории «территория»,
Г. Гроций писал, что вряд ли возможно определить его однозначно2.
Территория государства как географическое пространство3 представляет собой часть земного шара, принадлежащую какомулибо государству. Помимо сухопутной части в территорию государства включаются водное и воздушное пространство. Территорию характеризуют
размеры, географическая протяженность, населенность, особенности
ландшафта, плодородие почв, наличие полезных ископаемых, рек,
выходов к морю и др.
Сухопутной территорией России является вся суша, находящаяся
в пределах ее границ, — это 17,1 млн кв. км. Водная территория включает внутренние воды и территориальное море. Протяженность границ составляет более 58 тыс. км, из них примерно 20 тыс. км — сухопутный участок и 38 тыс. км — морской. Сухопутная граница отделяет Россию от Азербайджана, Белоруссии, Грузии, Казахстана, Китая,
Кореи, Латвии, Литвы, Монголии, Норвегии, Украины, Финляндии,
Эстонии, морская — от Японии и США4.

1 См.: Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка: 80 000 слов и
фразеологических выражений. М., 1997. С. 649.
2 Он полагал возможным происхождение слова «территория» от словосочетания
«устрашение врагов» (terrendis hostibus), по Флакку Сицилийскому, или от термина «попрание» (terendo), по Варрону, или от слова «земли» (terra), по Фронтину, или от словосочетания «права устрашения» (terendi jure), которым обладают должностные лица, по
Помплению. См.: Гроций Г. О праве войны и мира (цит. по: Кутафин О. Е. Неприкосновенность в конституционном праве Российской Федерации. М., 2004. С. 66).
3 Термин «пространство» часто используется при исследовании таких явлений, как
физическое пространство, географическое пространство, государственное пространство (государственная территория), правовое пространство, социальнополитическое
пространство и т. д.
4 См: Конституция Российской Федерации. Постатейный научнопрактический
комментарий коллектива ученых Московской государственной юридической академии
им. О. Е. Кутафина / под ред. Е. И. Козловой. М., 2009. С. 172.

С даты подписания Договора между Российской Федерацией и
Республикой Крым о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых
субъектов, т. е. с 18 марта 2014 г., увеличились территория России и
протяженность ее границ. Протяженность Государственной границы РФ в пределах Крымского полуострова составляет 735 км, в том
числе сухопутной — 8,5 км, озерной — 159,5 км, морской — 567 км1.
Территория наряду с населением и публичной властью является
неотъемлемым признаком государства. Государство суверенно распоряжается своей территорией, которая ассоциируется с его могуществом и величием либо с его слабостью и уязвимостью. Не случайно
именно территориальное пространство называют главным ресурсом
выживания народов, населяющих Россию2.
Прежде территория определялась как объект публичновещного
права собственности государства. Факты покупки территории государствами были довольно распространенными. Например, благодаря
покупке земель московскими князьями укрупнилась территория Великого княжества Московского3. Вместе с тем способы уступки государством части своей территории другому государству напоминают
гражданскоправовые сделки (продажа, аренда, мена территории) и
есть не что иное, как способы передачи прав осуществления власти
над населением известной территории, но никак не вещных прав4.
В международном праве территория рассматривалась как собственность государства, которое распоряжается ею не только на своей
территории, но и на международной арене. Государство вправе захватить никому не принадлежащие (незаселенные или покинутые) земли
и распоряжаться ими как частный собственник5.
В дальнейшем от подхода к территории как объекту вещного права
ученые отказались, поскольку происходило смешение понятий «территория» и «земля». Можно говорить о собственности на землю, но
не на территорию6. Получил распространение подход к определению

§ 1. Понятие территории государства
11

1 По информации Пограничной службы ФСБ России. URL: http://ria.ru/ interview/
20150528/1066804072.html.
2 См.: Алисов Н. В., Хорев Б. С. Экономическая и социальная география мира (общий обзор). М., 2000. С. 58.
3 См.: Чертков А. Н. Территориальное устройство Российской Федерации. Правовые основы. М., 2009. С. 40.
4 См.: Кутафин О. Е. Неприкосновенность в конституционном праве Российской
Федерации. С. 86.
5 См.: Мартенс Ф. Международное право цивилизованных народов. СПб., 1898.
Т. 1. С. 349.
6 См.: Турубинер А. М. Право государственной собственности на землю в Советском
Союзе. М., 1958. С. 7.

территории как пространству, на котором государство осуществляет
верховную публичную власть в отношении подданных, населяющих
данную территорию. При этом фактор заселения территории гражданами (подданными) выступал определяющим в решении вопроса о
принадлежности территории государству.
Известный русский государствовед И. А. Ильин писал: «Государство есть не кочующий, а оседлый союз людей. Эту оседлость следует
понимать не в том смысле, что граждане фактически сидят неподвижно на месте или не имеют права переменять свое местожительство;
...граждане сохраняют свою юридическую оседлость, которая определяется припискою к той или другой местной общине, входящей в состав государства. Однако оседлость государства как публичноправовой корпорации не следует сводить только к тому, что все граждане
обязаны приписаться к какойнибудь местной общине; государство
сохранило бы свою территориальность и в том случае, если бы граждане не имели такой обязанности»1.
В XX в. в государственном праве стала господствовать точка зрения о том, что государство властвует в пределах территории, но не над
территорией и что территория является не предметом, а пределом
державной власти государства, «границей властвования над людьми».
Например, А. И. Елистратов писал: «Государственной территорией
называется то пространство земной поверхности, которое составляет
исторически сложившийся предел для государственного верховенства»2. Г. Еллинек по этому поводу указывал, что публичная власть государства есть всегда власть над людьми. Поэтому власть государства
в отношении территории есть лишь рефлекс его личного господства.
Территория является составным элементом государственной личности посредством ее населения, субъективным элементом государств,
поэтому, например, нападение на территорию государства надо считать посягательством на саму личность государства, а не на объект его
господства. Представление о территории как объекте власти вполне
допускало раздробление и отчуждение территории, которая в Средние века дарилась, продавалась, отдавалась в приданое, что, конечно,
совершенно несовместимо с взглядом на территорию как элемент
личности государства3. Приверженцами этой теории в России были
А. А. Жилин, Н. М. Коркунов, Ф. Ф. Кокошкин, Л. А. Шалланд и
другие выдающиеся государствоведы, взгляды которых проанализированы в монографии академика О. Е. Кутафина «Неприкосновен12
Глава 1. Территория РФ: понятие, состав, правовая характеристика

1 Ильин И. А. Теория права и государства. М., 2003.
2 Елистратов А. И. Очерк государственного права (конституционное право). 2е изд.
М., 1915. С. 8.
3 См.: Еллинек Г. Общее учение о государстве. СПб., 1903. С. 256—264.