История государственного управления в России

ИсторИя 

государственного 

управленИя 

в россИИ

п.в. галкИн

уЧеБнИк

Москва 
ИНФРА-М 

202

УДК 94(41/99)+35(075.8)
ББК 63.3(2):66.1(2)я73
 
Г16

Галкин П.В.

Г16 
 
История государственного управления в России : учебник / П.В. Гал-

кин. — Москва : ИНФРА-М, 2024. — 322 с. — (Высшее образование). — 
DOI 10.12737/1819251.

ISBN 978-5-16-017204-0 (print)
ISBN 978-5-16-109745-8 (online)
Содержание учебника хронологически охватывает период от зарож-

дения государственности у восточных славян до современности. Особое 
внимание автором уделено рассмотрению механизмов взаимодействия 
институтов власти на всех уровнях, а также реформам и контрреформам. 
Учебник снабжен пояснительными схемами, наглядно иллюстрирующими 
содержание учебника, и тестовыми заданиями.

Соответствует требованиям федеральных государственных образова-

тельных стандартов высшего образования последнего поколения.

Для студентов, обучающихся по направлению подготовки 38.03.04 «Го-

сударственное и муниципальное управление».

УДК 94(41/99)+35(075.8) 

ББК 63.3(2):66.1(2)я73

Р е ц е н з е н т ы:

Лисейцев Д.В., доктор исторических наук, главный научный сотруд-

ник Института российской истории Российской академии наук;

Петровичева Е.М., доктор исторических наук, профессор, директор 

Гуманитарного института Владимирского государственного университета 
имени Александра Григорьевича и Николая Григорьевича Столетовых


ISBN 978-5-16-017204-0 (print)
ISBN 978-5-16-109745-8 (online)
© Галкин П.В., 2023

предисловие

Учебник предназначен для студентов, обучающихся по направлению 
подготовки 38.03.04 «Государственное и муниципальное 
управление». Он охватывает период от зарождения государственности 
у восточных славян до современности.
Цель курса — сформировать у студентов умение анализировать 
закономерности развития системы управления в России на разных 
исторических этапах, а также применять полученные знания и навыки 
для совершенствования государственного управления в Российской 
Федерации.
При изложении учебного материала основное внимание было 
уделено:
• 
трансформации системы государственного управления;
• 
выявлению причинно-следственных связей и тенденций развития 
государственно-политических событий и процессов;
• 
рассмотрению механизмов взаимодействия институтов 
власти на всех уровнях;
• 
реформам и контрреформам.
При написании учебника использовались новейшие научные 
публикации по истории государственного управления России. 
В каждой главе был проведен анализ разноплановых источников, 
который стал возможен благодаря их размещению в электронном 
виде на сайтах библиотек, архивов, исторических обществ и виртуальных 
музеев.
В результате освоения материалов учебника обучающиеся будут:
знать
• 
систему высших, центральных и местных государственных 
органов в исторической ретроспективе;
• 
реформы и контрреформы, проводившиеся на разных этапах 
развития государства;
• 
роль отдельных государственных деятелей в становлении 
российской государственности;
уметь
• 
осуществлять самостоятельный поиск информации с использованием 
интернет-ресурсов;
• 
анализировать основные этапы и закономерности развития 
государства;
• 
обосновывать свою точку зрения по дискуссионным проблемам 
учебной дисциплины;

владеть
• 
современными методами анализа источников по истории 
управления;
• 
навыками независимого исторического мышления и анализа;
• 

навыками применения системы знаний об опыте государственного 
строительства в России в интересах развития системы 
государственного управления в Российской Федерации.

глава 1.  

оБраЗованИе древнерусского 
государства

1.1. проИсхожденИе славян И формИрованИе 
Их этнИЧеской террИторИИ

Первые письменные упоминания о предках славян, именовавшихся 
венедами, относятся к I и II в. н.э. В трудах римского историка 
Плиния Старшего венеды названы в числе племен, заселявших 
территорию восточнее Вислы, а по данным историка Тацита и греческого 
ученого Клавдия Птолемея венедам принадлежали пространства 
от Балтийского побережья до Карпат1. В дальнейшем 
расселение славян продолжилось в юго-восточном направлении. 
На карте мира, составленной в III в., венеды обозначены в верховьях 
Вислы и Днестра, а также между Дунаем и Днестром.
Начиная с VI в. сведения о славянах становятся более подробными. 
В сочинении Иордана «О происхождении и деяниях гетов» 
говорится, что «...начиная от места рождения реки Вистулы, на безмерных 
пространствах расположилось многолюдное племя венетов. 
Хотя их наименования теперь меняются соответственно различным 
родам и местностям, все же преимущественно они называются скла-
венами и антами». Ареал расселения склавен простирался от Вислы 
до Дуная и Днестра; анты проживали на землях к востоку — между 
Днестром и Днепром, где Черное море образует излучину2.
Описание общественного строя склавен и антов содержится 
в трудах византийских авторов Прокопия Кесарийского и Маврикия 
Стратега. Прокопий отмечал, что «...склавины и анты, 
не управляются одним человеком, но издревле живут в народовластии <...> 
А живут они в жалких хижинах, располагаясь далеко 
друг от друга и каждый меняя насколько можно часто место поселения. 
Вступая же в битву, большинство идет на врагов пешими, 
имея небольшие щиты и копья в руках, панциря же никогда на себя 
не надевают»3.

1 
Седов В.В. Славяне в древности. М., 1994. С. 5–6.
2 
Иордан. О происхождении и деяниях гетов / пер. Е.Ч. Скржинской. 2-е изд., 
испр. и доп. СПб.: Алетейя, 1997. С. 68.
3 
Свод древнейших письменных известий о славянах / отв. ред. Л.А. Гиндин, 
Г.Г. Литаврин. 2 -е изд., испр. Т. 1. I–VI вв. М.: Восточная литература, 1994. 
С. 183, 185.

Маврикий подчеркивал свободолюбие славян и антов, которые «
никоим образом не склонны ни стать рабами, ни повиноваться, 
особенно в собственной земле». И даже пленных они держали 
в рабстве определенный срок, после чего предлагали либо 
уплатить выкуп и вернуться домой, либо остаться на положении 
свободных людей. Боевые качества славян и антов византийский 
автор оценивал не столь высоко: «Пребывая в состоянии анархии 
и взаимной вражды, они ни боевого порядка не знают, ни сражаться 
в правильном бою не стремятся»1. Как следует из описаний византийцев, 
славяне и анты находились на начальной стадии «военной 
демократии», когда все мужчины в равной степени участвовали 
в борьбе с внешним врагом. При этом кровнородственную общину 
уже сменила соседская община, в которой не было культа рода 
и племени, поэтому в ее состав легко принимались представители 
других народов. Управление было связано с хозяйственными задачами, 
поэтому старейшин выбирали всем миром на народном 
собрании — вече, которому также принадлежало верховное право 
в решении вопросов суда, войны и мира. Существование соседской 
общины обусловило мирное освоение новых территорий.
На протяжении VII–VIII вв. славяне заселили восточноевропейскую 
равнину, частично вытеснив на ее окраины, а частично ассимилировав 
проживавших там финно-угров. О расселении славян 
содержатся сведения в «Повести временных лет». Летописец сообщает, 
что поляне поселились в Поднепровье; к западу от них — 
древляне; в междуречье Припяти и Днепра — дреговичи; по реке 
Полоте, притоку Двины — полочане; около озера Ильмень — сло-
вене ильменские; в верховьях трех рек — Волги, Днепра и Двины — 
кривичи; по Десне, Сейму и Суле — северяне; по Соже и по Оке — 
потомки легендарных братьев радимичи и вятичи. На юго-востоке 
по реке Буг поселились бужане, а по Днестру — тиверцы и уличи2. 
Современные авторы полагают, что в летописи были перечислены 
союзы племен, объединившиеся вокруг городских центров.
Из всех перечисленных союзов племен особое внимание в летописи 
уделено полянам. В частности, сообщается о легендарных 
братьях Кие, Щеке, Хориве и сестре их Лыбеди, основавших 
в землях полян город Киев. Говорится о том, что, хотя несведущие 

1 
Свод древнейших письменных известий о славянах / отв. ред. Л.А. Гиндин, 
Г.Г. Литаврин. 2 -е изд., испр. Т. 1. I–VI вв. М.: Восточная литература, 1994. 
С. 369, 371.
2 
Повесть временных лет / подгот. текста. Д.С. Лихачева; под ред. В.П. Адриановой-
Перетц. 2-е изд., испр. и доп. СПб.: Наука, 1996. С. 8–10 (далее — 
ПВЛ).

люди называли Кия перевозчиком через Днепр, но, по мнению 
летописца, это неверно, а Кий «княжил в роде своем» и ходил 
до Константинополя, где был удостоен великих почестей от царя. 
Князь, очевидно, избирался на племенном народном собрании 
из представителей знатного рода. Он возглавлял дружину, состоявшую 
из свободных людей. Их служба вознаграждалась в мирное 
время пирами, конем и оружием, в военное время — частью добычи. 
Одной из главных задач князя и его дружины являлось 
обеспечение охраны соплеменников от внешних врагов. Князь 
осуществлял функции внутреннего управления и суда, а также 
внешних отношений с другими племенами или государствами. Как 
полагал историк А.Н. Сахаров, появление в славянском обществе 
«родов своих», которые можно отождествить с дружинами времен 
генезиса «военной демократии», выдвижение предводителей, способных 
осуществить путешествие в Византию, указывают на тенденции 
предгосударственности1.

1.2. предпосылкИ оБраЗованИя древнерусского 
государства. легенда о прИЗванИИ варягов

Объединяющим фактором для восточнославянских племен являлся 
путь «из варяг в греки», начинавшийся в Балтийском (Варяжском) 
море и проходивший по реке Неве и Ладожскому озеру, 
затем по реке Волхов, озеру Ильмень и реке Ловать, откуда волоком 
ладьи перетаскивали до Днепра и далее плыли до впадения 
реки в Черное (Понтийское) море, по которому купцы добирались 
до Константинополя.
В жизни племенных союзов торговый путь играл определяющую 
роль: вдоль рек развивались города и возникало множество поселений, 
занимавшихся обслуживанием пути, поставками продовольствия 
и товаров (пушнины, воска, меда) в более крупные центры. 
Обеспечение безопасности в местах, сложных для навигации (порогов 
и отмелей), организация волоков, равно как и создание инфраструктуры 
пути, в первую очередь стоянок для ремонта судов 
и пополнения припасов, являлось насущной задачей, без решения 
которой нормальное функционирование пути «из варяг в греки» 
было бы невозможно. Торговля усиливала имущественное расслоение, 
ускоряла выделение и обособление славянской знати. 
Скандинавские вожди, контролировавшие торговлю в начале 
транзитного пути, очевидно, смогли установить более или менее 

1 
Сахаров А.Н. Кий: легенда и реальность // Вопросы истории. 1975. № 10. 
С. 140.

устойчивые связи с племенными элитами этого региона, взимая 
с местных племен дань1.
Попытка избавиться от выплаты дани, предпринятая в 862 г., привела 
к противостоянию между племенными союзами: «...и не было 
среди них правды, и встал род на род, и была у них усобица, и стали 
воевать друг с другом». С целью урегулирования проблем представители 
славянских и финно-угорских племенных союзов чудь, 
словене ильменские, кривичи и весь обратились к варягам, именовавшимся «
русь», со словами: «Земля наша велика и обильна, 
а порядка в ней нет. Приходите княжить и владеть нами»2. Пришли 
трое братьев, старший из них, Рюрик, разместился в Ладоге, а двое 
других — Синеус и Трувор — на Белоозере и в Изборске. Вскоре 
братья умерли, а Рюрик переместил резиденцию в Новгород и распространил 
власть на обширную территорию, посадив в крупные 
города своих наместников. Из городов посаженные в них знатные 
мужи осуществляли княжескую власть — административно-судебное 
управление, что способствовало формированию городских 
волостей, на территорию которых распространялось политическое 
и экономическое влияние укрепленного центра. Рюрик являлся 
главой публичной власти. Ему были подчинены племенные князья 
и знать. Таким образом, при Рюрике образовалось потестарное государство 
как переходная общественно-политическая организация, 
развивающаяся от племенных княжений и межплеменных союзов 
к государству с его основными институтами — княжеской публичной 
властью, податной системой, территориальным делением, 
системой права и войском3.
В 879 г. Рюрик умер, и княжить стал его родственник Олег 
(«от рода его суща»). Спустя три года, в 882 г., Олег собрал войско 
из представителей всех подвластных племен и организовал поход 
на южные земли. Были взяты Смоленск и Любеч, где посажены 
наместники. Затем был захвачен Киев и убиты правившие там 
бояре Рюрика: Аскольд и Дир. Князь Олег провозгласил Киев столицей 
объединенных земель, сказав: «Да будет это мать городам 
русским»4. В последующие несколько лет Олег одержал победы 

1 
Древнейшие государства Восточной Европы [ежегодник]: 2010 г.: Предпосылки 
и пути образования Древнерусского государства / отв. ред. 
Е.А. Мельникова. М.: Русский фонд содействия образованию и науке, 2012. 
С. 260–261.
2 
ПВЛ. С. 149.
3 
Свердлов М.Б. Домонгольская Русь: Князь и княжеская власть на Руси VI — 
первой трети XIII в. СПб., 2003. С. 119–120.
4 
ПВЛ. С. 150.

над древлянами, северянами, радимичами; воевал с уличами и тиверцами. 
Все побежденные племена были обложены данью, взимавшейся 
в форме полюдья — ежегодного объезда князем подвластных 
территорий.
Древнерусское государство времен Олега представляло собой 
объединение различных славянских земель-княжений, общим 
главой которых считался киевский князь, выходец из «рода русского». 
При этом каждая славянская земля-княжение объединяла 
территории нескольких славянских племен, во главе таких земель 
стояли местные князья, избираемые на вече (свои князья были 
у древлян, кривичей, радимичей). Киевский князь имел право собирать 
дань в славянских землях («полюдье»), возглавлял общие воинские 
походы в чужие края и был обязан защищать подвластные 
ему земли. Местные князья, со своей стороны, должны были обеспечить 
сбор дани и участие племенных ополчений в общих воинских 
походах1.
В 907 г. князь Олег осуществил поход на Константинополь, собрав 
в свое войско ополчения почти всех племенных княжений, 
которые входили в состав государства, и даже дружины неподвластных 
ему дулебов, хорватов и тиверцев. Греки потерпели поражение 
и вынуждены были подписать мир на выгодных для Олега 
условиях, предусматривавших выплату дани и возможность беспошлинной 
торговли в Константинополе. В 911 г. был подписан 
договор, регулировавший правовой статус русских купцов во время 
пребывания в Византии. Указывались также взаимные обязательства 
Руси и Византии по отношению к потерпевшим кораблекрушение 
русским и грекам. Таким образом, князю Олегу удалось 
обеспечить выгодные для Руси условия международной торговли. 
В 912 г. Олег умирает, по преданию это произошло от укуса змеи.
Князь Олег предстает перед нами как историческая личность, 
способствовавшая созданию Древнерусского государства. В результате 
его похода объединяются племенные союзы вдоль пути 
«из варяг в греки» и складывается первоначальная территория государства, 
формируется система управления и налогообложения, 
устанавливаются выгодные экономические и политические взаимоотношения 
с Византией.
В отношении призвания варягов в научном сообществе до сих 
пор ведутся дискуссии. Сторонники норманнской теории (или нор-

1 
История России: в 4 т. Т. 1. Генезис и эволюция русской государственности (
до конца XVII в.): монография / отв. ред. С.В. Перевезенцев. М.: 
ИНФРА-М, 2018. С. 38.

манизма) считают варягов норманнами и рассматривают их как 
основателей Древнерусского государства. Родоначальниками норманнской 
теории принято считать немецких историков, членов Российской 
академии наук Г.З. Байера, Г.Ф. Миллера и А.Л. Шлёцера.
Дискуссия по этой проблеме началась в середине XVIII в., 
когда Г.Ф. Миллер представил сочинение «Происхождение народа 
и имени российского», в котором отмечал скандинавское происхождение 
варягов, стоявших у истоков российской государственности. 
Против этого утверждения активно выступил М.В. Ломоносов, 
заявивший, что варяги «происходили от роксалан, народа 
славенского». Научный спор приобрел политический оттенок после 
сомнения, высказанного Ломоносовым: «...ежели положить, что 
Рурик и его потомки, владевшие Россией, были шведского рода, то 
не будут ли из этого выводить какого опасного следствия».
В последующие два века дискуссия продолжалась, но большинство 
ученых не отрицали активного участия скандинавов в формировании 
Древнерусского государства. Особую остроту эта дилемма 
приобрела в ХХ в., когда в нацистской Германии стали озвучиваться 
идеи о неспособности славян к самостоятельному государственному 
строительству. В противовес этому советские историки стали развивать 
тезис об автохтонном (без внешних влияний) развитии восточных 
славян и нескандинавском происхождении варягов.
Современные антинорманнисты выдвигают версии славянского 
южнобалтийского происхождения варягов, а норманнисты предлагают 
отождествить Рюрика Новгородского и Рерика Ютландского 
(Фрисландского), показывая франкское влияние на создание российской 
государственности.

1.3. формИрованИе основ государства прИ первых 
русскИх княЗьях

Следующим правителем стал сын Рюрика, князь Игорь. При нем 
была продолжена политика по присоединению славянских племенных 
союзов, и в результате в состав государства вошли земли 
уличей и тиверцев. Были организованы походы на Константинополь, 
но они оказались менее успешными по сравнению с предшествующим 
периодом. Поэтому в договоре Игоря с Византией 
уже нет права беспошлинной торговли, зато появляются ограничения 
на пребывание русских купцов в низовьях Днепра в зимнее 
время года и на военные действия русских в Крыму1.

1 
ПВЛ. С. 161.