История государственного управления в России

ИсторИя 
государственного 
управленИя 
в россИИ

п.в. галкИн

уЧеБнИк

Москва 
ИНФРА-М 
2023

УДК 94(41/99)+35(075.8)
ББК 63.3(2):66.1(2)я73
 
Г16

Галкин П.В.
Г16 
 
История государственного управления в России : учебник / П.В. Галкин. — 
Москва : ИНФРА-М, 2023. — 322 с. — (Высшее образование). — 
DOI 10.12737/1819251.

ISBN 978-5-16-017204-0 (print)
ISBN 978-5-16-109745-8 (online)
Содержание учебника хронологически охватывает период от зарождения 
государственности у восточных славян до современности. Особое 
внимание автором уделено рассмотрению механизмов взаимодействия 
институтов власти на всех уровнях, а также реформам и контрреформам. 
Учебник снабжен пояснительными схемами, наглядно иллюстрирующими 
содержание учебника, и тестовыми заданиями.
Соответствует требованиям федеральных государственных образовательных 
стандартов высшего образования последнего поколения.
Для студентов, обучающихся по направлению подготовки 38.03.04 «Государственное 
и муниципальное управление».

УДК 94(41/99)+35(075.8) 
ББК 63.3(2):66.1(2)я73

Р е ц е н з е н т ы:
Лисейцев Д.В., доктор исторических наук, главный научный сотрудник 
Института российской истории Российской академии наук;
Петровичева Е.М., доктор исторических наук, профессор, директор 
Гуманитарного института Владимирского государственного университета 
имени Александра Григорьевича и Николая Григорьевича Столетовых


ISBN 978-5-16-017204-0 (print)
ISBN 978-5-16-109745-8 (online)
© Галкин П.В., 2023

предисловие

Учебник предназначен для студентов, обучающихся по направлению 
подготовки 38.03.04 «Государственное и муниципальное 
управление». Он охватывает период от зарождения государственности 
у восточных славян до современности.
Цель курса — сформировать у студентов умение анализировать 
закономерности развития системы управления в России на разных 
исторических этапах, а также применять полученные знания и навыки 
для совершенствования государственного управления в Российской 
Федерации.
При изложении учебного материала основное внимание было 
уделено:
• 
трансформации системы государственного управления;
• 
выявлению причинно-следственных связей и тенденций развития 
государственно-политических событий и процессов;
• 
рассмотрению механизмов взаимодействия институтов 
власти на всех уровнях;
• 
реформам и контрреформам.
При написании учебника использовались новейшие научные 
публикации по истории государственного управления России. 
В каждой главе был проведен анализ разноплановых источников, 
который стал возможен благодаря их размещению в электронном 
виде на сайтах библиотек, архивов, исторических обществ и виртуальных 
музеев.
В результате освоения материалов учебника обучающиеся будут:
знать
• 
систему высших, центральных и местных государственных 
органов в исторической ретроспективе;
• 
реформы и контрреформы, проводившиеся на разных этапах 
развития государства;
• 
роль отдельных государственных деятелей в становлении 
российской государственности;
уметь
• 
осуществлять самостоятельный поиск информации с использованием 
интернет-ресурсов;
• 
анализировать основные этапы и закономерности развития 
государства;
• 
обосновывать свою точку зрения по дискуссионным проблемам 
учебной дисциплины;

владеть
• 
современными методами анализа источников по истории 
управления;
• 
навыками независимого исторического мышления и анализа;
• 

навыками применения системы знаний об опыте государственного 
строительства в России в интересах развития системы 
государственного управления в Российской Федерации.

глава 1.  

оБраЗованИе древнерусского 
государства

1.1. проИсхожденИе славян И формИрованИе 
Их этнИЧеской террИторИИ

Первые письменные упоминания о предках славян, именовавшихся 
венедами, относятся к I и II в. н.э. В трудах римского историка 
Плиния Старшего венеды названы в числе племен, заселявших 
территорию восточнее Вислы, а по данным историка Тацита и греческого 
ученого Клавдия Птолемея венедам принадлежали пространства 
от Балтийского побережья до Карпат1. В дальнейшем 
расселение славян продолжилось в юго-восточном направлении. 
На карте мира, составленной в III в., венеды обозначены в верховьях 
Вислы и Днестра, а также между Дунаем и Днестром.
Начиная с VI в. сведения о славянах становятся более подробными. 
В сочинении Иордана «О происхождении и деяниях гетов» 
говорится, что «...начиная от места рождения реки Вистулы, на безмерных 
пространствах расположилось многолюдное племя венетов. 
Хотя их наименования теперь меняются соответственно различным 
родам и местностям, все же преимущественно они называются скла-
венами и антами». Ареал расселения склавен простирался от Вислы 
до Дуная и Днестра; анты проживали на землях к востоку — между 
Днестром и Днепром, где Черное море образует излучину2.
Описание общественного строя склавен и антов содержится 
в трудах византийских авторов Прокопия Кесарийского и Мав-
рикия Стратега. Прокопий отмечал, что «...склавины и анты, 
не управляются одним человеком, но издревле живут в народо-
властии <...> А живут они в жалких хижинах, располагаясь далеко 
друг от друга и каждый меняя насколько можно часто место посе-
ления. Вступая же в битву, большинство идет на врагов пешими, 
имея небольшие щиты и копья в руках, панциря же никогда на себя 
не надевают»3.

1 
Седов В.В. Славяне в древности. М., 1994. С. 5–6.
2 
Иордан. О происхождении и деяниях гетов / пер. Е.Ч. Скржинской. 2-е изд., 
испр. и доп. СПб.: Алетейя, 1997. С. 68.
3 
Свод древнейших письменных известий о славянах / отв. ред. Л.А. Гиндин, 
Г.Г. Литаврин. 2 -е изд., испр. Т. 1. I–VI вв. М.: Восточная литература, 1994. 
С. 183, 185.

Маврикий подчеркивал свободолюбие славян и антов, ко-
торые «никоим образом не склонны ни стать рабами, ни повино-
ваться, особенно в собственной земле». И даже пленных они дер-
жали в рабстве определенный срок, после чего предлагали либо 
уплатить выкуп и вернуться домой, либо остаться на положении 
свободных людей. Боевые качества славян и антов византийский 
автор оценивал не столь высоко: «Пребывая в состоянии анархии 
и взаимной вражды, они ни боевого порядка не знают, ни сражаться 
в правильном бою не стремятся»1. Как следует из описаний визан-
тийцев, славяне и анты находились на начальной стадии «военной 
демократии», когда все мужчины в равной степени участвовали 
в борьбе с внешним врагом. При этом кровнородственную общину 
уже сменила соседская община, в которой не было культа рода 
и племени, поэтому в ее состав легко принимались представители 
других народов. Управление было связано с хозяйственными за-
дачами, поэтому старейшин выбирали всем миром на народном 
собрании — вече, которому также принадлежало верховное право 
в решении вопросов суда, войны и мира. Существование соседской 
общины обусловило мирное освоение новых территорий.
На протяжении VII–VIII вв. славяне заселили восточноевро-
пейскую равнину, частично вытеснив на ее окраины, а частично ассимилировав 
проживавших там финно-угров. О расселении славян 
содержатся сведения в «Повести временных лет». Летописец сообщает, 
что поляне поселились в Поднепровье; к западу от них — 
древляне; в междуречье Припяти и Днепра — дреговичи; по реке 
Полоте, притоку Двины — полочане; около озера Ильмень — сло-
вене ильменские; в верховьях трех рек — Волги, Днепра и Двины — 
кривичи; по Десне, Сейму и Суле — северяне; по Соже и по Оке — 
потомки легендарных братьев радимичи и вятичи. На юго-востоке 
по реке Буг поселились бужане, а по Днестру — тиверцы и уличи2. 
Современные авторы полагают, что в летописи были перечислены 
союзы племен, объединившиеся вокруг городских центров.
Из всех перечисленных союзов племен особое внимание в летописи 
уделено полянам. В частности, сообщается о легендарных 
братьях Кие, Щеке, Хориве и сестре их Лыбеди, основавших 
в землях полян город Киев. Говорится о том, что, хотя несведущие 

1 
Свод древнейших письменных известий о славянах / отв. ред. Л.А. Гиндин, 
Г.Г. Литаврин. 2 -е изд., испр. Т. 1. I–VI вв. М.: Восточная литература, 1994. 
С. 369, 371.
2 
Повесть временных лет / подгот. текста. Д.С. Лихачева; под ред. В.П. Ад-
риановой-Перетц. 2-е изд., испр. и доп. СПб.: Наука, 1996. С. 8–10 (далее — 
ПВЛ).

люди называли Кия перевозчиком через Днепр, но, по мнению 
летописца, это неверно, а Кий «княжил в роде своем» и ходил 
до Константинополя, где был удостоен великих почестей от царя. 
Князь, очевидно, избирался на племенном народном собрании 
из представителей знатного рода. Он возглавлял дружину, состо-
явшую из свободных людей. Их служба вознаграждалась в мирное 
время пирами, конем и оружием, в военное время — частью до-
бычи. Одной из главных задач князя и его дружины являлось 
обеспечение охраны соплеменников от внешних врагов. Князь 
осуществлял функции внутреннего управления и суда, а также 
внешних отношений с другими племенами или государствами. Как 
полагал историк А.Н. Сахаров, появление в славянском обществе 
«родов своих», которые можно отождествить с дружинами времен 
генезиса «военной демократии», выдвижение предводителей, спо-
собных осуществить путешествие в Византию, указывают на тен-
денции предгосударственности1.

1.2. предпосылкИ оБраЗованИя древнерусского 
государства. легенда о прИЗванИИ варягов

Объединяющим фактором для восточнославянских племен яв-
лялся путь «из варяг в греки», начинавшийся в Балтийском (Ва-
ряжском) море и проходивший по реке Неве и Ладожскому озеру, 
затем по реке Волхов, озеру Ильмень и реке Ловать, откуда во-
локом ладьи перетаскивали до Днепра и далее плыли до впадения 
реки в Черное (Понтийское) море, по которому купцы добирались 
до Константинополя.
В жизни племенных союзов торговый путь играл определяющую 
роль: вдоль рек развивались города и возникало множество посе-
лений, занимавшихся обслуживанием пути, поставками продоволь-
ствия и товаров (пушнины, воска, меда) в более крупные центры. 
Обеспечение безопасности в местах, сложных для навигации (по-
рогов и отмелей), организация волоков, равно как и создание ин-
фраструктуры пути, в первую очередь стоянок для ремонта судов 
и пополнения припасов, являлось насущной задачей, без решения 
которой нормальное функционирование пути «из варяг в греки» 
было бы невозможно. Торговля усиливала имущественное рас-
слоение, ускоряла выделение и обособление славянской знати. 
Скандинавские вожди, контролировавшие торговлю в начале 
транзитного пути, очевидно, смогли установить более или менее 

1 
Сахаров А.Н. Кий: легенда и реальность // Вопросы истории. 1975. № 10. 
С. 140.

устойчивые связи с племенными элитами этого региона, взимая 
с местных племен дань1.
Попытка избавиться от выплаты дани, предпринятая в 862 г., при-
вела к противостоянию между племенными союзами: «...и не было 
среди них правды, и встал род на род, и была у них усобица, и стали 
воевать друг с другом». С целью урегулирования проблем пред-
ставители славянских и финно-угорских племенных союзов чудь, 
словене ильменские, кривичи и весь обратились к варягам, име-
новавшимся «русь», со словами: «Земля наша велика и обильна, 
а порядка в ней нет. Приходите княжить и владеть нами»2. Пришли 
трое братьев, старший из них, Рюрик, разместился в Ладоге, а двое 
других — Синеус и Трувор — на Белоозере и в Изборске. Вскоре 
братья умерли, а Рюрик переместил резиденцию в Новгород и рас-
пространил власть на обширную территорию, посадив в крупные 
города своих наместников. Из городов посаженные в них знатные 
мужи осуществляли княжескую власть — административно-су-
дебное управление, что способствовало формированию городских 
волостей, на территорию которых распространялось политическое 
и экономическое влияние укрепленного центра. Рюрик являлся 
главой публичной власти. Ему были подчинены племенные князья 
и знать. Таким образом, при Рюрике образовалось потестарное государство 
как переходная общественно-политическая организация, 
развивающаяся от племенных княжений и межплеменных союзов 
к государству с его основными институтами — княжеской публичной 
властью, податной системой, территориальным делением, 
системой права и войском3.
В 879 г. Рюрик умер, и княжить стал его родственник Олег 
(«от рода его суща»). Спустя три года, в 882 г., Олег собрал войско 
из представителей всех подвластных племен и организовал поход 
на южные земли. Были взяты Смоленск и Любеч, где посажены 
наместники. Затем был захвачен Киев и убиты правившие там 
бояре Рюрика: Аскольд и Дир. Князь Олег провозгласил Киев столицей 
объединенных земель, сказав: «Да будет это мать городам 
русским»4. В последующие несколько лет Олег одержал победы 

1 
Древнейшие государства Восточной Европы [ежегодник]: 2010 г.: Предпосылки 
и пути образования Древнерусского государства / отв. ред. 
Е.А. Мельникова. М.: Русский фонд содействия образованию и науке, 2012. 
С. 260–261.
2 
ПВЛ. С. 149.
3 
Свердлов М.Б. Домонгольская Русь: Князь и княжеская власть на Руси VI — 
первой трети XIII в. СПб., 2003. С. 119–120.
4 
ПВЛ. С. 150.

над древлянами, северянами, радимичами; воевал с уличами и тиверцами. 
Все побежденные племена были обложены данью, взимавшейся 
в форме полюдья — ежегодного объезда князем подвластных 
территорий.
Древнерусское государство времен Олега представляло собой 
объединение различных славянских земель-княжений, общим 
главой которых считался киевский князь, выходец из «рода русского». 
При этом каждая славянская земля-княжение объединяла 
территории нескольких славянских племен, во главе таких земель 
стояли местные князья, избираемые на вече (свои князья были 
у древлян, кривичей, радимичей). Киевский князь имел право собирать 
дань в славянских землях («полюдье»), возглавлял общие воинские 
походы в чужие края и был обязан защищать подвластные 
ему земли. Местные князья, со своей стороны, должны были обеспечить 
сбор дани и участие племенных ополчений в общих воинских 
походах1.
В 907 г. князь Олег осуществил поход на Константинополь, собрав 
в свое войско ополчения почти всех племенных княжений, 
которые входили в состав государства, и даже дружины неподвластных 
ему дулебов, хорватов и тиверцев. Греки потерпели поражение 
и вынуждены были подписать мир на выгодных для Олега 
условиях, предусматривавших выплату дани и возможность беспошлинной 
торговли в Константинополе. В 911 г. был подписан 
договор, регулировавший правовой статус русских купцов во время 
пребывания в Византии. Указывались также взаимные обязательства 
Руси и Византии по отношению к потерпевшим кораблекрушение 
русским и грекам. Таким образом, князю Олегу удалось 
обеспечить выгодные для Руси условия международной торговли. 
В 912 г. Олег умирает, по преданию это произошло от укуса змеи.
Князь Олег предстает перед нами как историческая личность, 
способствовавшая созданию Древнерусского государства. В результате 
его похода объединяются племенные союзы вдоль пути 
«из варяг в греки» и складывается первоначальная территория государства, 
формируется система управления и налогообложения, 
устанавливаются выгодные экономические и политические взаимоотношения 
с Византией.
В отношении призвания варягов в научном сообществе до сих 
пор ведутся дискуссии. Сторонники норманнской теории (или нор-

1 
История России: в 4 т. Т. 1. Генезис и эволюция русской государственности (
до конца XVII в.): монография / отв. ред. С.В. Перевезенцев. М.: 
ИНФРА-М, 2018. С. 38.

манизма) считают варягов норманнами и рассматривают их как 
основателей Древнерусского государства. Родоначальниками норманнской 
теории принято считать немецких историков, членов Российской 
академии наук Г.З. Байера, Г.Ф. Миллера и А.Л. Шлёцера.
Дискуссия по этой проблеме началась в середине XVIII в., 
когда Г.Ф. Миллер представил сочинение «Происхождение народа 
и имени российского», в котором отмечал скандинавское происхождение 
варягов, стоявших у истоков российской государственности. 
Против этого утверждения активно выступил М.В. Ломоносов, 
заявивший, что варяги «происходили от роксалан, народа 
славенского». Научный спор приобрел политический оттенок после 
сомнения, высказанного Ломоносовым: «...ежели положить, что 
Рурик и его потомки, владевшие Россией, были шведского рода, то 
не будут ли из этого выводить какого опасного следствия».
В последующие два века дискуссия продолжалась, но боль-
шинство ученых не отрицали активного участия скандинавов в фор-
мировании Древнерусского государства. Особую остроту эта дилемма 
приобрела в ХХ в., когда в нацистской Германии стали озвучиваться 
идеи о неспособности славян к самостоятельному государственному 
строительству. В противовес этому советские историки стали раз-
вивать тезис об автохтонном (без внешних влияний) развитии вос-
точных славян и нескандинавском происхождении варягов.
Современные антинорманнисты выдвигают версии славянского 
южнобалтийского происхождения варягов, а норманнисты предла-
гают отождествить Рюрика Новгородского и Рерика Ютландского 
(Фрисландского), показывая франкское влияние на создание рос-
сийской государственности.

1.3. формИрованИе основ государства прИ первых 
русскИх княЗьях

Следующим правителем стал сын Рюрика, князь Игорь. При нем 
была продолжена политика по присоединению славянских пле-
менных союзов, и в результате в состав государства вошли земли 
уличей и тиверцев. Были организованы походы на Константино-
поль, но они оказались менее успешными по сравнению с пред-
шествующим периодом. Поэтому в договоре Игоря с Византией 
уже нет права беспошлинной торговли, зато появляются ограни-
чения на пребывание русских купцов в низовьях Днепра в зимнее 
время года и на военные действия русских в Крыму1.

1 
ПВЛ. С. 161.