Парламентское право Российской Федерации

Парламентское право 
Российской Федерации

Учебное пособие

Ответственный редактор 
доктор юридических наук, профессор  
А. Н. Кокотов

НОРМА 
ИНФРА-М
Москва, 2024

2-е издание, переработанное и дополненное

УДК 342.53(470+571)(075.8)
ББК 67.400.621(2Рос)я73
 
П18

Коллектив авторов
Т. М. Баженова, кандидат юридических наук, доцент — § 1—3 гл. 3; 

А. Т. Карасев, доктор юридических наук, профессор — гл. 6; А. Н. Коко-
тов, доктор юридических наук, профессор (отв. ред.) — гл. 1, 2, § 4 гл. 3, 
гл. 7—11, § 1 гл. 13, § 1, 2 гл. 14; Д. А. Кокотова, кандидат юридических 
наук, доцент — § 2, 3 гл. 13; М. А. Кокотова, кандидат юридических наук, 
доцент — гл. 4; Е. А. Холодилова, кандидат юридических наук, доцент — 
гл. 5, 12, § 3 гл. 14.

Рецензенты
А. В. Ильин, доктор юридических наук, профессор, декан юридического 
факультета НИУ ВШЭ в Санкт-Петербурге.
А. В. Безруков, доктор юридических наук, профессор кафедры государственно-
правовых дисциплин Сибирского юридического института МВД 
России (г. Красноярск).

Парламентское право Российской Федерации : учебное пособие / 
отв. ред. А. Н. Кокотов. — 2-е изд., перераб. и доп. — Москва : 
Норма : ИНФРА-М, 2024. — 320 с. — DOI 10.12737/2104327.
ISBN 978-5-00156-339-6 (Норма) 
ISBN 978-5-16-019287-1 (ИНФРА-М, print) 
ISBN 978-5-16-111979-2 (ИНФРА-М, online)

В учебном пособии раскрываются основные понятия, институты парламентского 
права России как составной части российского конституционного 
права. Особое внимание уделено изложению истории становления представительного 
правления в стране, месту парламентских органов в системе народного 
представительства, их правовому положению, порядку деятельности, прежде 
всего в части осуществления законодательной деятельности.
Студентам, аспирантам, преподавателям юридических вузов, работникам 

органов власти, а также всем интересующимся вопросами правового регулирования 
парламентской деятельности.

УДК 342.53(470+571)(075.8)
ББК 67.400.621(2Рос)я73

ISBN 978-5-00156-339-6 (Норма) 
© Коллектив авторов, 2020 
ISBN 978-5-16-019287-1 (ИНФРА-М, print) 
© Коллектив авторов, 2024, 
ISBN 978-5-16-111979-2 (ИНФРА-М, online) 
    с изменениями

П18

Оглавление

Раздел I. Общее парламентское право

Глава 1. Парламентское право в российском праве  ......................... 9
§ 1. Парламентское право как подотрасль  
конституционного права  ............................................................ 9
§ 2. Нормы парламентского права  ................................................. 15
§ 3. Система парламентского права  ............................................... 19
§ 4. Источники парламентского права  .......................................... 20
Вопросы и задания для самоконтроля  .......................................... 26

Глава 2. Парламент как орган народного представительства  
и парламентаризм  ................................................................. 27
§ 1. Народ как субъект властеотношений  ..................................... 27
§ 2. Народное представительство  .................................................. 31
§ 3. Парламент в системе народного представительства  ............ 36
§ 4. Система представительных органов власти в России  .......... 41
§ 5. Основные функции парламента  ............................................. 45
§ 6. Парламентаризм как политико-правовой режим  .................. 50
Вопросы и задания для самоконтроля  .......................................... 56

Глава 3. История становления представительного правления  
в России  ................................................................................... 57
§ 1. Истоки представительного правления в России  ................... 57
§ 2. Представительное правление в России  
во время перехода к конституционной монархии  ................. 62
§ 3. Представительное правление в советский период  ............... 74
§ 4. Представительное правление  
на рубеже 80—90-x гг. XX в. ................................................... 81
Вопросы и задания для самоконтроля  .......................................... 86

Оглавление

Раздел II. Правовое положение  
парламентских органов в России

Глава 4. Правовое положение Государственной Думы  
и Совета Федерации Федерального Собрания 
Российской Федерации  ......................................................... 87
§ 1. Структура Федерального Собрания и формирование  
состава его палат  ...................................................................... 87
§ 2. Полномочия палат Федерального Собрания  ......................... 92
§ 3. Структура палат Федерального Собрания  ............................. 95
§ 4. Формы работы палат Федерального Собрания  ................... 108
§ 5. Аппарат палат Федерального Собрания  ...............................119
Вопросы и задания для самоконтроля  ........................................ 120

Глава 5. Правовое положение парламента субъекта  
Российской Федерации  ....................................................... 122
§ 1. Основы статуса и формирования парламента  
субъекта РФ  ............................................................................ 122
§ 2. Функции и полномочия парламента субъекта РФ  .............. 126
§ 3. Структура парламента субъекта РФ  ..................................... 127
§ 4. Организационные формы работы парламента  
субъекта РФ  ............................................................................ 130
Вопросы и задания для самоконтроля  ........................................ 134

Глава 6. Правовое положение парламентария в России .............. 135
§ 1. Нормативные основы деятельности парламентария  .......... 135
§ 2. Конституционно-правовой статус парламентария  ............. 136
§ 3. Возникновение и утрата статуса парламентария  ................ 138
§ 4. Права и обязанности парламентария  ................................... 140
§ 5. Гарантии деятельности парламентария  ............................... 142
§ 6. Ответственность парламентария  .......................................... 146
Вопросы и задания для самоконтроля  ........................................ 148

Раздел III. Парламентские процедуры

Подраздел I. Парламентский законодательный процесс  
в России  ................................................................................................. 150
Глава 7. Общие вопросы парламентского  
законодательного процесса  ............................................... 150
§ 1. Законодательная деятельность в Российской Федерации  .. 150

Оглавление 
7

§ 2. Законодательные действия и законодательная техника  ..... 159
§ 3. Участники законодательной деятельности  .......................... 163
§ 4. Особенности изменения законодательства  .......................... 165
§ 5. Парламентский законодательный процесс  .......................... 177
Вопросы и задания для самоконтроля  ........................................ 186

Глава 8. Федеральный парламентский  
законодательный процесс  .................................................. 188
§ 1. Понятие федерального парламентского  
законодательного процесса  ................................................... 188
§ 2. Структура федерального парламентского  
законодательного процесса (циклы, стадии, этапы)  ........... 195
Вопросы и задания для самоконтроля  ........................................ 197

Глава 9. Законодательная инициатива в федеральном 
парламентском законодательном процессе  .................... 199
§ 1. Понятие законодательной инициативы  ................................ 199
§ 2. Отдельные стадии законодательной инициативы  ............... 207
Вопросы и задания для самоконтроля  ........................................ 215

Глава 10. Рассмотрение законопроекта  
в Государственной Думе Федерального Собрания 
Российской Федерации  ..................................................... 216
§ 1. Принятие решения о первичном движении  
законопроекта в Государственной Думе  .............................. 216
§ 2. Предварительное рассмотрение законопроекта  
в рабочих органах Государственной Думы  ......................... 222
§ 3. Пленарное рассмотрение законопроекта  
Государственной Думой  ........................................................ 226
§ 4. Передача принятого (одобренного) Государственной Думой 
закона на рассмотрение Совета Федерации  ........................ 238
Вопросы и задания для самоконтроля  ........................................ 240

Глава 11. Рассмотрение закона в Совете Федерации 
Федерального Собрания Российской Федерации  
и легализация закона  ........................................................ 241
§ 1. Принятие решения о первичном движении закона  
в Совете Федерации  ............................................................... 241
§ 2. Предварительное рассмотрение закона  
в рабочих органах Совета Федерации  .................................. 243
§ 3. Пленарное рассмотрение закона Советом Федерации  ....... 246

Оглавление

§ 4. Направление одобренного Советом Федерации  
закона Президенту РФ  ........................................................... 250
§ 5. Легализация закона, одобренного Советом Федерации  ..... 251
Вопросы и задания для самоконтроля  ........................................ 257

Глава 12. Парламентский законодательный процесс  
в субъектах Российской Федерации  ............................... 258
§ 1. Основы парламентского законодательного процесса  
в субъектах РФ  ....................................................................... 258
§ 2. Законодательная инициатива  ................................................ 261
§ 3. Принятие закона субъекта РФ ............................................... 264
§ 4. Легализация закона субъекта РФ  .......................................... 270
Вопросы и задания для самоконтроля  ........................................ 272

Подраздел II. Иные парламентские процедуры  ............................ 274
Глава 13. Некоторые процедуры в палатах Федерального 
Собрания Российской Федерации  .................................. 274
§ 1. Утверждение изменения границ между субъектами РФ  .... 274
§ 2. Объявление амнистии  ............................................................ 282
§ 3. Отрешение от должности Президента РФ  
и лишение неприкосновенности Президента РФ, 
прекратившего исполнение полномочий  ............................. 287
Вопросы и задания для самоконтроля  ........................................ 300 

Глава 14. Некоторые процедуры в региональных  
парламентах  ........................................................................ 301
§ 1. Толкование законов субъектов РФ  ........................................ 301
§ 2. Назначение регионального референдума  ............................ 307
§ 3. Назначение судей субъектов РФ  ........................................... 315
Вопросы и задания для самоконтроля  ........................................ 318

Дополнительная литература  ............................................................. 319

Использованные электронные источники   .................................... 319

Раздел I 
ОБЩЕЕ ПАРЛАМЕНТСКОЕ ПРАВО

Глава 1. Парламентское право в российском праве

§ 1. Парламентское право  
как подотрасль конституционного права

Понятие. Парламентское право — подотрасль конституционного 
права России, представляющая собой совокупность конституционных 
и иных норм, регулирующих деятельность парламентских органов 
и учреждений Российской Федерации и субъектов РФ1. По мысли 
И. М. Степанова, парламентское право в большей мере тяготеет к статусу 
подотрасли конституционного права, представляя собой его динамическое «
я», поскольку в механизмах парламентского права преобладают 
процессуальные, организационно-обеспечительные меха-
низмы2.
Выделение парламентского права в составе конституционного права 
имеет предысторию в отечественном правоведении. Так, Ю. И. Скуратов, 
давая в уже далеком 1984 г. свое видение советского народного представительства, 
выделял в нем в качестве подотрасли государственного 
права нормы, определяющие порядок и формы деятельности Советов 
как представительных органов власти3. Подход Ю. И. Скуратова заставляет 
рассматривать парламентское право в качестве составной части более 
крупного нормативного образования — права представительных органов 
публичной власти. Последние включают в свой состав наряду с 

1  О месте парламентского права в российском праве см.: Парламентское право России: 
учеб. пособие / под ред. И. М. Степанова и Т. Я. Хабриевой. М., 1999. С. 12; Парламентское 
право России: учеб. пособие / под ред. А. Н. Кокотова. Екатеринбург, 2008. 
С. 6, 12; Гранкин И. В. Парламентское право Российской Федерации: курс лекций. М., 
2010. С. 11—16.
2  См.: Степанов И. М. Российское парламентское право: сущностные и регулятивно-
целевые ориентиры формирования // Государство и право. 1994. № 11. С. 10.
3  См.: Скуратов Ю. И. Советский народ — субъект отношений народного представительства 
в развитом социалистическом обществе // Советское народное представительство: 
межвуз. сб. науч. тр. Свердловск, 1984. С. 33.

Раздел I. Общее парламентское право

парламентскими органами и учреждениями еще и систему представительных 
органов местного самоуправления. Такой подход подкрепляется 
тем, что согласно ч. 2 ст. 3 Конституции РФ народ осуществляет 
свою власть непосредственно, а также через органы государственной 
власти и органы местного самоуправления.
Вместе с тем положение федерального парламента и парламентов 
субъектов РФ как высших представительных и законодательных органов 
власти позволяет оценить посвященное им регулирование (парламентское 
право) как самостоятельную часть конституционного права, 
входящую в него не только в составе права представительных органов 
публичной власти, но и непосредственно. Кстати, в силу отмеченного 
парламентское право вполне уместно именовать правом высших 
представительных органов власти или правом высшего представительного 
правления.
Парламентские органы включают высшие представительные органы 
власти, осуществляющие законодательные и иные полномочия 
в пределах государства (общенациональные парламенты), а в федерациях — 
еще и в пределах субъектов федерации (региональные парламенты). 
Парламенты могут учреждаться также в территориальных автономиях, 
входящих в состав суверенных государств (Испания, Италия). 
Народы таких автономий не наделены суверенитетом, поэтому 
и представляющие их парламенты, даже осуществляя законодательную 
деятельность, не являются носителями государственного суверенитета. 
В число парламентских органов входят органы специализированного 
парламентского контроля (органы финансового контроля, 
уполномоченные по правам человека)1.
К парламентским учреждениям относятся межпарламентские объединения, 
обеспечивающие сотрудничество парламентских органов 
субъектов РФ (например, Совет Законодателей Тюменской области, 
ХМАО-Югры и ЯНАО), разных государств (например, Межпарламентская 
Ассамблея государств — участников СНГ, Межпарламентская 
Ассамблея Евразийского экономического сообщества2), а также 

1  Об этом см.: Автономов А. С. Правовая онтология политики: к построению системы 
категорий. М., 1999. С. 308; Парламентское право России: учеб. пособие / под 
ред. А. Н. Кокотова. С. 258—271 (авторы главы — С. Э. Несмеянова и В. В. Эмих); Демидов 
М. В. Внешний государственный финансовый контроль как форма реализации 
парламентского финансового контроля в России // Конституционное и муниципальное 
право. 2008. № 2; Скоков А. В. Счетная палата Российской Федерации как орган 
парламентского контроля // Российская юстиция. 2009. № 5.
2  О данном объединении см.: Нарышкин С. Е., Хабриева Т. Я. К новому парламентскому 
измерению евразийской интеграции // Журнал российского права. 2012. № 8. С. 5—15.

Глава 1. Парламентское право в российском праве 
11

«квазипарламентские» формирования (Общественная палата РФ, общественные 
палаты субъектов РФ).
Предмет парламентского права. Системообразующей для предмета 
парламентского права является категория правового положения 
(статуса) парламентских органов и учреждений1. Указанный предмет 
составляют материальные и процессуальные отношения в области 
учреждения, образования, организации названных органов и учреждений, 
их деятельности. Они образуют относительно самостоятельный 
комплекс отношений по осуществлению высшей государственной власти, 
обособляясь от иных отношений, ее опосредующих (территориальное 
устройство государства, гражданство, выборы, референдумы, 
исполнительная и судебная власть). Такое обособление вовсе не исключает 
связь парламентской деятельности с иными властными институтами, 
теми же выборами.
Чем задается относительная самостоятельность предмета парламентского 
права? Главным образом конституционными принципами 
народовластия и осуществления государственной власти на основе ее 
разделения на законодательную, исполнительную и судебную власти. 
Самостоятельность законодательной власти в системе народовластия и 
разделения государственной власти требует относительно обособленного 
правового регулирования ее организации и деятельности, в том 
числе в части осуществления ею представительства запросов населения (
народа).
Нормы парламентского права устанавливают: 1) правовое положение 
парламентских органов и учреждений (организационно-правовая 
форма; компетенция; место в системе органов власти и шире — 
в системе народовластия, политической системе общества; основные 
формы деятельности); 2) состав парламентских органов, учреждений 
и порядок их формирования (если это не выборы на основе избирательного 
права); 3) структуру парламентских органов и учреждений; 
4) порядок деятельности парламентских органов, учреждений и 
их структурных подразделений; 5) статус парламентариев (депутатов, 
сенаторов) и порядок их работы; 6) порядок взаимоотношений парламентских 
органов и учреждений между собой, с другими органами 
власти, иными субъектами. Перечисленные выше материальные и процессуальные 
отношения в совокупности составляют основное содер-

1  Об этом см.: Богданова Н. А. Парламентское право в системе конституционного 
права // Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт / под ред. 
С. А. Авакьяна. М., 2003. С. 31 и др.; Она же. Категория статуса в конституционном 
праве // Вестник Московского ун-та. Сер. 11: Право. 1998. № 3. С. 3—20.

Раздел I. Общее парламентское право

жание организации и деятельности парламентских органов и учреждений.

Исходная часть предмета парламентского права — отношения российского 
парламента и многонационального народа России как носителя 
и единственного источника власти в стране, а также отношения, 
определяющие место данного органа в системе разделения властей1.
Предмет парламентского права отличает то, что значительная часть 
составляющих его властных отношений связывает субъектов, организационно 
не подчиненных друг другу. Таковы отношения между палатами 
Федерального Собрания РФ и иными высшими федеральными органами 
власти, региональными парламентами, а также последними и 
другими органами власти субъектов РФ. Самостоятельное место в системе 
федеральной власти занимают в пределах собственных полномочий 
Счетная палата РФ и Уполномоченный по правам человека в Российской 
Федерации. Наличие подобных отношений отличает парламентское 
право, например, от административного и финансового права.
Конечно, не все стороны деятельности парламентских органов и 
учреждений регулируются нормами собственно парламентского права 
как части конституционного права. Например, права, обязанности служащих 
аппарата названных формирований устанавливаются в значительной 
мере нормами административного (служебного) и трудового 
права. Участие парламентских органов, учреждений в гражданско-
правовых, налоговых отношениях задается нормами гражданского, 
налогового права. Их межпарламентская деятельность, иные направления 
международной активности подпадают под действие норм международного 
права2. Но подобные отношения являются вспомогательной 
частью деятельности парламентских органов, обеспечивая ее основное 
предназначение — осуществление высшей представительной 
и законодательной власти на федеральном и региональном уровнях.
К отношениям по организации и деятельности парламентских органов 
и учреждений (собственный предмет парламентского права) теснейшим 
образом примыкают отношения по формированию путем выборов 
высших представительных органов власти, а также отношения, 

1  Об этом см.: Хабриева Т. Я. К вопросу о месте российского парламентского права 
в системе права // Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт / 
под ред. С. А. Авакьяна. С. 23.
2  О названной деятельности см.: Парламентское право России: учеб. пособие / под 
ред. И. М. Степанова и Т. Я. Хабриевой. С. 206—223; Современный парламент: теория, 
мировой опыт, российская практика / под общ. ред. О. Н. Булакова. М., 2005. С. 289—
319. Представлена она и на сайтах палат Федерального Собрания РФ, региональных 
парламентов.

Глава 1. Парламентское право в российском праве 
13

связанные с функционированием политической системы и такого ее 
звена, как партийная система. Без них невозможно обеспечить деятельность 
представительных органов как органов подлинного народовластия. 
Указанные отношения являются предметом регулирования 
избирательного законодательства, законодательства об общественных 
объединениях, средствах массовой информации, законодательства, 
конкретизирующего иные политические права граждан.
Метод парламентского права. Под ним обычно понимают совокупность 
приемов, способов регулирования общественных отношений. 
Парламентское право использует те же приемы, способы регулирования, 
что и иные подотрасли конституционного права, другие 
отрасли публичного права, то же административное право. Скажем, 
процедуры разработки, принятия законов, иных нормативных актов 
законодательных органов имеют общие черты с процедурами разработки, 
принятия нормативных актов органов исполнительной власти. 
Статус законодательных органов, работающих в них депутатов, должностных 
лиц отличается от статуса органов иных ветвей власти, работающих 
в них лиц, но закрепляется с помощью тех же средств, что и 
статус последних (правовая формализация условий обретения и прекращения 
статуса, полномочий, ответственности, гарантий, порядка 
деятельности и др.). В правовом закреплении деятельности парламентских 
органов и учреждений используются в разных сочетаниях обязы-
вания, дозволения, запреты, императивные и диспозитивные начала, 
исчерпывающее и рамочное, стимулирующее и ограничительное, материальное 
и процессуальное регулирование1.
Таким образом, главным отличительным признаком парламентского 
права выступает предмет правового регулирования, организующая 
и выражающая его система особых юридических понятий (конструкций).

Парламентское право в конституционном праве. Парламентское 
право с учетом обширности, важности регулируемых им отношений, 
обособленности последних от иных групп общественных связей, 
объемности и сложности своего нормативного массива, разнообразия 
правовых источников, пусть пока слабо систематизированных, 
вполне может оцениваться как сложившаяся отрасль права, к тому же 
динамично развивающаяся. Эта оценка не противоречит характеристике 
парламентского права как подотрасли конституционного права, 
данной  выше.

1  Примеры нормативных предписаний, воплощающих указанные способы правового 
регулирования, приведены ниже — в § 2 настоящей главы.

Раздел I. Общее парламентское право

Дело в том, что конституционное право как фундамент правовой 
системы страны есть метаотрасль (надотрасль), вбирающая в себя целый 
ряд нормативных образований, сравнимых по своим параметрам с 
самостоятельными отраслями российского права. Это — наряду с парламентским 
правом — избирательное право, право референдумов, конституционно-
судебное право и тому подобные образования. Что же заставляет 
такие крупные нормативные образования рассматривать как 
составные части конституционного права, его подотрасли? То обстоятельство, 
что они непосредственно воплощают конституционную модель 
народовластия, политического устройства общества, обеспечивая 
значение конституционного права как права политического. Важно видеть, 
что перечисленные образования при всей их масштабности связаны 
между собой как дополняющие друг друга звенья единой нормативной 
системы, обеспечивающей режим народовластия в его непосредственно-
гражданском и представительном выражении.
Определение места парламентского права в конституционном 
праве требует предварительной обрисовки внутреннего устройства 
конституционного права. Названное устройство, как представляется, 
вбирает в себя общую и особенную части. Общая часть — совокупность 
конституционных положений, имеющих статус общеправовых 
регуляторов. К ним, в частности, относятся положения гл. 1, 2 Конституции 
РФ, закрепляющие основы конституционного строя, правового 
статуса граждан, их объединений, народов России, государственных 
органов, устанавливающие исходные начала отношений этих субъектов 
между собой, определяющие назначение конституционного законодательства, 
его иерархию. Указанные положения, интегрируя общество, 
государство, национальное право, объединяют в единое целое и 
само конституционное право. В рамках особенной части обособляются 
две группы конституционных и обычных норм. Одна из них — 
государственное право, закрепляющее устройство Российского государства. 
Вторая группа норм с определенной долей условности может 
быть названа гражданско-публичным правом, опосредующим формы 
публичной деятельности институтов гражданского общества (статус 
политических партий, иных некоммерческих объединений, режим обращения 
массовой информации, организацию и проведение собраний, 
митингов, шествий, пикетов и т. д.)1.

1  Подробнее о нашем видении системы конституционного права см.: Конституционное 
право России: учебник / под ред. А. Н. Кокотова и М. И. Кукушкина. М., 2007. 
С. 15—25, 37—40.