Книжная полка Сохранить
Размер шрифта:
А
А
А
|  Шрифт:
Arial
Times
|  Интервал:
Стандартный
Средний
Большой
|  Цвет сайта:
Ц
Ц
Ц
Ц
Ц

Парламентское право Российской Федерации

Покупка
Основная коллекция
Артикул: 729523.01.95
К покупке доступен более свежий выпуск Перейти
В учебном пособии раскрываются основные понятия, институты парламентского права России как составной части российского конституционного права. Особое внимание уделено изложению истории становления представительного правления в стране, месту парламентских органов в системе народного представительства, их правовому положению, порядку деятельности, прежде всего в части осуществления законодательной деятельности. Студентам, аспирантам, преподавателям юридических вузов, работникам органов власти, а также всем интересующимся вопросами правового регулирования парламентской деятельности.
Кокотов, А. Н. Парламентское право Российской Федерации : учебное пособие для бакалавриата / отв. ред. А. Н. Кокотов. — Москва : Норма, 2020. — 320 с. - ISBN 978-5-00156-048-7. - Текст : электронный. - URL: https://znanium.com/catalog/product/1068654 (дата обращения: 28.03.2024). – Режим доступа: по подписке.
Фрагмент текстового слоя документа размещен для индексирующих роботов. Для полноценной работы с документом, пожалуйста, перейдите в ридер.
Парламентское право 
Российской Федерации

Учебное пособие для бакалавриата

Ответственный редактор 
доктор юридических наук, профессор А. Н. Кокотов

НОРМА
Москва, 2020

УДК 342.53(470+571)(075.8)
ББК 67.400.621(2Рос)я73
 
П18

Коллектив авторов
Т. М. Баженова, кандидат юридических наук, доцент — § 1—3 гл. 3; 
А. Т. Карасев, доктор юридических наук, профессор — гл. 6; А. Н. Кокотов, доктор юридических наук, профессор (отв. ред.) — гл. 1, 2, § 4 гл. 3, 
гл. 7—11, § 1 гл. 13, § 1, 2 гл. 14; Д. А. Кокотова, кандидат юридических 
наук, преподаватель — § 2, 3 гл. 13; М. А. Кокотова, кандидат юридических наук, доцент — гл. 4; Е. А. Холодилова, кандидат юридических наук, доцент — гл. 5, 12, § 3 гл. 14.

Рецензенты
А. В. Ильин, доктор юридических наук, профессор, декан юридического факультета НИУ ВШЭ в Санкт-Петербурге.
А. В. Безруков, доктор юридических наук, профессор кафедры государственно-правовых дисциплин Сибирского юридического института 
МВД России (г. Красноярск).

Парламентское право Российской Федерации : учебное 
пособие для бакалавриата / отв. ред. А. Н. Кокотов. — Москва : 
Норма, 2020. — 320 с.
В учебном пособии раскрываются основные понятия, институты парламентского права России как составной части российского конституционного 
права. Особое внимание уделено изложению истории становления представительного правления в стране, месту парламентских органов в системе народного представительства, их правовому положению, порядку деятельности, 
прежде всего в части осуществления законодательной деятельности.
Студентам, аспирантам, преподавателям юридических вузов, работникам 
органов власти, а также всем интересующимся вопросами правового регулирования парламентской деятельности.

УДК 342.53(470+571)(075.8)
ББК 67.400.621(2Рос)я73
ISBN 978-5-00156-048-7 (Норма) 
ISBN 978-5-16-108309-3 (ИНФРА-М, online) 
© Коллектив авторов, 2020

П18

Оглавление

Раздел I. Общее парламентское право

Глава 1. Парламентское право в российском праве  ........................ 9
§ 1. Парламентское право как подотрасль  
конституционного права  ............................................................... 9
§ 2. Нормы парламентского права  .................................................... 15
§ 3. Система парламентского права  .................................................. 19
§ 4. Источники парламентского права  .............................................. 20
Вопросы и задания для самоконтроля  ............................................. 26

Глава 2. Парламент как орган народного представительства  
и парламентаризм  ................................................................................. 27
§ 1. Народ как субъект властеотношений  ........................................ 27
§ 2. Народное представительство  ..................................................... 31
§ 3. Парламент в системе народного представительства  ............... 36
§ 4. Система представительных органов власти в России  ............. 41
§ 5. Основные функции парламента  ................................................. 44
§ 6. Парламентаризм как политико-правовой режим  ..................... 50
Вопросы и задания для самоконтроля  ............................................. 56

Глава 3. История становления представительного  
правления в России  .............................................................................. 58
§ 1. Истоки представительного правления в России  ...................... 58
§ 2. Представительное правление в России во время перехода  
к конституционной монархии  .................................................... 62
§ 3. Представительное правление в советский период ................... 75
§ 4. Представительное правление на рубеже 80—90-x гг.  
XX в.  ............................................................................................. 83
Вопросы и задания для самоконтроля  ............................................. 88

Оглавление

Раздел II. Правовое положение  
парламентских органов в России

Глава 4. Правовое положение Государственной Думы  
и Совета Федерации Федерального Собрания Российской 
Федерации .............................................................................................. 90
§ 1. Структура Федерального Собрания и формирование  
состава его палат ......................................................................... 90
§ 2. Полномочия палат Федерального Собрания ............................ 95
§ 3. Структура палат Федерального Собрания ................................ 98
§ 4. Формы работы палат Федерального Собрания ...................... 109
§ 5. Аппарат палат Федерального Собрания ..................................119
Вопросы и задания для самоконтроля ........................................... 121
Глава 5. Правовое положение парламента субъекта  
Российской Федерации ........................................................... 122
§ 1. Основы статуса и формирования парламента субъекта РФ 122
§ 2. Функции и полномочия парламента субъекта РФ ................. 127
§ 3. Структура парламента субъекта РФ ........................................ 129
§ 4. Организационные формы работы парламента субъекта РФ 131
Вопросы и задания для самоконтроля ........................................... 135

Глава 6. Правовое положение парламентария в России ............. 136
§ 1. Нормативные основы деятельности парламентария ............. 136
§ 2. Конституционно-правовой статус парламентария.................. 137
§ 3. Возникновение и утрата статуса парламентария.................... 139
§ 4. Права и обязанности парламентария ....................................... 142
§ 5. Гарантии деятельности парламентария ................................... 144
§ 6. Ответственность парламентария .............................................. 147
Вопросы и задания для самоконтроля ........................................... 149

Раздел III. Парламентские процедуры

Подраздел I. Парламентский законодательный процесс  
в России.................................................................................................. 152

Глава 7. Общие вопросы парламентского законодательного 
процесса ................................................................................................ 152
§ 1. Законодательная деятельность в Российской Федерации ..... 152

Оглавление 
7

§ 2. Законодательные действия и законодательная техника  ........ 161
§ 3. Участники законодательной деятельности  ............................. 165
§ 4. Особенности изменения законодательства  ............................. 168
§ 5. Парламентский законодательный процесс  ............................. 176
Вопросы и задания для самоконтроля  ........................................... 185

Глава 8. Федеральный парламентский законодательный  
процесс  .................................................................................................. 188
§ 1. Понятие федерального парламентского  
законодательного процесса  ...................................................... 188
§ 2. Структура федерального парламентского  
законодательного процесса (циклы, стадии, этапы)  ............. 195
Вопросы и задания для самоконтроля  ........................................... 197

Глава 9. Законодательная инициатива в федеральном 
парламентском законодательном процессе  ................................... 198
§ 1. Понятие законодательной инициативы  ................................... 198
§ 2. Отдельные стадии законодательной инициативы  .................. 207
Вопросы и задания для самоконтроля  ........................................... 214

Глава 10. Рассмотрение законопроекта  
в Государственной Думе Федерального Собрания  
Российской Федерации  ...................................................................... 215
§ 1. Принятие решения о первичном движении  
законопроекта в Государственной Думе  ................................. 215
§ 2. Предварительное рассмотрение законопроекта  
в рабочих органах Государственной Думы  ............................ 219
§ 3. Пленарное рассмотрение законопроекта  
Государственной Думой  ........................................................... 223
§ 4. Передача принятого (одобренного) Государственной  
Думой закона на рассмотрение Совета Федерации  ............... 236
Вопросы и задания для самоконтроля  ........................................... 237

Глава 11. Рассмотрение закона в Совете Федерации  
Федерального Собрания Российской Федерации  
и легализация закона  ......................................................................... 239
§ 1. Принятие решения о первичном движении закона  
в Совете Федерации  .................................................................. 239

Оглавление

§ 2. Предварительное рассмотрение закона в рабочих  
органах Совета Федерации  ...................................................... 241
§ 3. Пленарное рассмотрение закона Советом Федерации  .......... 243
§ 4. Направление одобренного Советом Федерации закона 
Президенту РФ  .......................................................................... 248
§ 5. Легализация закона, одобренного Советом Федерации  ........ 249
Вопросы и задания для самоконтроля  ........................................... 255

Глава 12. Парламентский законодательный процесс 
в субъектах Российской Федерации ................................................. 256
§ 1. Основы парламентского законодательного процесса 
в субъектах РФ ........................................................................... 256
§ 2. Законодательная инициатива  .................................................... 259
§ 3. Принятие закона субъекта РФ  .................................................. 262
§ 4. Легализация закона субъекта РФ  ............................................. 269
Вопросы и задания для самоконтроля  ........................................... 270

Подраздел II. Иные парламентские процедуры ............................ 272

Глава 13. Некоторые процедуры в палатах  
Федерального Собрания Российской Федерации .......................... 272
§ 1. Утверждение изменения границ между субъектами РФ  ....... 272
§ 2. Объявление амнистии  ............................................................... 283
§ 3. Отрешение от должности Президента РФ .............................. 287
Вопросы и задания для самоконтроля  ........................................... 297

Глава 14. Некоторые процедуры в региональных  
парламентах .......................................................................................... 299
§ 1. Толкование законов субъектов РФ  ........................................... 299
§ 2. Назначение регионального референдума  ............................... 305
§ 3. Назначение судей субъектов РФ  .............................................. 314
Вопросы и задания для самоконтроля  ........................................... 318

Литература ко всем темам ................................................................. 319

Использованные электронные источники ...................................... 319

Раздел I 
ОБЩЕЕ ПАРЛАМЕНТСКОЕ ПРАВО

Глава 1. Парламентское право  
в российском праве

§ 1. Парламентское право  
как подотрасль конституционного права

Понятие. Парламентское право — подотрасль конституционного 
права России, представляющая собой совокупность конституционных и иных норм, регулирующих деятельность парламентских органов и учреждений Российской Федерации и субъектов РФ1. По мысли 
И. М. Степанова, парламентское право в большей мере тяготеет к статусу подотрасли конституционного права, представляя собой его динамическое «я», поскольку в механизмах парламентского права преобладают процессуальные, организационно-обеспечительные механизмы2.
Выделение парламентского права в составе конституционного права имеет предысторию в отечественном правоведении. Так, 
Ю. И. Скуратов, давая в уже далеком 1984 г. свое видение советского 
народного представительства, выделял в нем в качестве подотрасли 
государственного права нормы, определяющие порядок и формы деятельности Советов как представительных органов власти3.
Парламентские органы включают высшие представительные органы власти, осуществляющие законодательные и иные полномочия в 
пределах государства (общенациональные парламенты), а в федерациях — еще и в пределах субъектов федерации (региональные парламенты). Парламенты могут учреждаться также в территориальных ав
1  О месте парламентского права в российском праве см.: Парламентское право России: учеб. пособие / под ред. И. М. Степанова и Т. Я. Хабриевой. М., 1999. С. 12; Парламентское право России: учеб. пособие / под ред. А. Н. Кокотова. Екатеринбург, 2008. 
С. 6, 12; Гранкин И. В. Парламентское право Российской Федерации: курс лекций. М., 
2010. С. 11—16.
2  См.: Степанов И. М. Российское парламентское право: сущностные и регулятивно-целевые ориентиры формирования // Государство и право. 1994. № 11. С. 10.
3  См.: Скуратов Ю. И. Советский народ — субъект отношений народного представительства в развитом социалистическом обществе // Советское народное представительство: межвуз. сб. науч. тр. Свердловск, 1984. С. 33.

Раздел I. Общее парламентское право

тономиях, входящих в состав суверенных государств (Испания, Италия). Народы таких автономий не наделены суверенитетом, поэтому 
и представляющие их парламенты, даже осуществляя законодательную деятельность, не являются носителями государственного суверенитета. В число парламентских органов входят органы специализированного парламентского контроля (органы финансового контроля, уполномоченные по правам человека)1.
К парламентским учреждениям относятся межпарламентские объединения, обеспечивающие сотрудничество парламентских органов 
разных субъектов РФ (например, Совет трех дум Тюменской области), разных государств (например, Межпарламентская Ассамблея государств — участников СНГ, Межпарламентская Ассамблея Евразийского экономического сообщества2), а также «квазипарламентские» 
формирования (Общественная палата РФ, общественные палаты субъектов РФ).
Предмет парламентского права. Системообразующей для предмета парламентского права является категория правового положения 
(статуса) парламентских органов и учреждений3. Указанный предмет составляют материальные и процессуальные отношения в области учреждения, образования, организации названных органов и 
учреждений, их деятельности. Они образуют относительно самостоятельный комплекс отношений по осуществлению высшей государственной власти, обособляясь от иных отношений, ее опосредующих (территориальное устройство государства, гражданство, выборы, 
референдумы, исполнительная и судебная власть). Такое обособление вовсе не исключает связь парламентской деятельности с иными 
властными институтами, теми же выборами.
Чем задается относительная самостоятельность предмета парламентского права? Главным образом конституционными принципами 

1  Об этом см.: Автономов А. С. Правовая онтология политики: к построению системы категорий. М., 1999. С. 308; Парламентское право России: учеб. пособие / под 
ред. А. Н. Кокотова. С. 258—271 (авторы главы — С. Э. Несмеянова и В. В. Эмих); Демидов М. В. Внешний государственный финансовый контроль как форма реализации 
парламентского финансового контроля в России // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 2; Скоков А. В. Счетная палата Российской Федерации как орган 
парламентского контроля // Российская юстиция. 2009. № 5.
2  О данном объединении см.: Нарышкин С. Е.,  Хабриева Т. Я. К новому парламентскому измерению евразийской интеграции // Журнал российского права. 2012. № 8. С. 5—15.
3  Об этом см.: Богданова Н. А. Парламентское право в системе конституционного 
права // Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт / под ред. 
С. А. Авакьяна. М., 2003. С. 31 и др.; Она же. Категория статуса в конституционном 
праве // Вестник Московского ун-та. Сер. 11: Право. 1998. № 3. С. 3—20.

Глава 1. Парламентское право в российском праве 
11

народовластия и осуществления государственной власти на основе 
ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную власти. Самостоятельность законодательной власти в системе народовластия и разделения государственной власти требует относительно 
обособленного правового регулирования ее организации и деятельности, в том числе в части осуществления ею представительства запросов населения (народа).
Нормы парламентского права устанавливают: 1) правовое положение парламентских органов и учреждений (организационно-правовая форма; компетенция; место в системе органов власти и шире — 
в системе народовластия, политической системе общества; основные 
формы деятельности); 2) состав парламентских органов, учреждений 
и порядок их формирования (если это не выборы на основе избирательного права); 3) структуру парламентских органов и учреждений; 
4) порядок деятельности парламентских органов, учреждений и их 
структурных подразделений; 5) статус парламентариев (депутатов, 
сенаторов) и порядок их работы; 6) порядок взаимоотношений парламентских органов и учреждений между собой, с другими органами власти, иными субъектами. Перечисленные выше материальные 
и процессуальные отношения в совокупности составляют основное 
содержание организации и деятельности парламентских органов и 
учреждений.
Исходная часть предмета парламентского права — отношения российского парламента и многонационального народа России как носителя и единственного источника власти в стране, а также отношения, 
определяющие место данного органа в системе разделения властей1.
Предмет парламентского права отличает то, что значительная 
часть составляющих его властных отношений связывает субъектов, 
организационно не подчиненных друг другу. Таковы отношения между палатами Федерального Собрания РФ и иными высшими федеральными органами власти, региональными парламентами, а также 
последними и другими органами власти субъектов РФ. Самостоятельное место в системе федеральной власти занимают в пределах 
собственных полномочий Счетная палата РФ и Уполномоченный по 
правам человека в Российской Федерации. Наличие подобных отношений отличает парламентское право, например, от административного и финансового права.

1  Об этом см.: Хабриева Т. Я. К вопросу о месте российского парламентского права 
в системе права // Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт / 
под ред. С. А. Авакьяна. С. 23.

Раздел I. Общее парламентское право

Конечно, не все стороны деятельности парламентских органов и 
учреждений регулируются нормами собственно парламентского права как части конституционного права. Например, права, обязанности служащих аппарата названных формирований устанавливаются в 
значительной мере нормами административного (служебного) и трудового права. Участие парламентских органов, учреждений в гражданско-правовых, налоговых отношениях задается нормами гражданского, налогового права. Их межпарламентская деятельность, 
иные направления международной активности подпадают под действие норм международного права1. Но подобные отношения являются вспомогательной частью деятельности парламентских органов, 
обеспечивая ее основное предназначение — осуществление высшей 
представительной и законодательной власти на федеральном и региональном уровнях.
К отношениям по организации и деятельности парламентских органов и учреждений (собственный предмет парламентского права) теснейшим образом примыкают отношения по формированию путем выборов высших представительных органов власти, а также отношения, 
связанные с функционированием политической системы и такого ее 
звена, как партийная система. Без них невозможно обеспечить деятельность представительных органов как органов подлинного народовластия. Указанные отношения являются предметом регулирования избирательного законодательства, законодательства об общественных 
объединениях, средствах массовой информации, иных политических 
правах граждан.
Метод парламентского права. Под ним обычно понимают совокупность приемов, способов регулирования общественных отношений. Парламентское право использует те же приемы, способы регулирования, что и иные подотрасли конституционного права, другие 
отрасли публичного права, то же административное право. Скажем, 
процедуры разработки, принятия законов, иных нормативных актов законодательных органов имеют общие черты с процедурами 
разработки, принятия нормативных актов органов исполнительной 
власти. Статус законодательных органов, работающих в них депутатов, должностных лиц отличается от статуса органов иных вет
1  О названной деятельности см.: Парламентское право России: учеб. пособие / под 
ред. И. М. Степанова и Т. Я. Хабриевой. С. 206—223; Современный парламент: теория, 
мировой опыт, российская практика / под общ. ред. О. Н. Булакова. М., 2005. С. 289—
319. Представлена она и на сайтах палат Федерального Собрания РФ, региональных 
парламентов.

Глава 1. Парламентское право в российском праве 
13

вей власти, работающих в них лиц, но закрепляется с помощью тех 
же средств, что и статус последних (правовая формализация условий обретения и прекращения статуса, полномочий, ответственности, гарантий, порядка деятельности и др.). В правовом закреплении 
деятельности парламентских органов и учреждений используются 
в разных сочетаниях обязывания, дозволения, запреты, императивные и диспозитивные начала, исчерпывающее и рамочное, стимулирующее и ограничительное, материальное и процессуальное регулирование1.
Таким образом, главным отличительным признаком парламентского права выступает не метод, а предмет правового регулирования.
Парламентское право в конституционном праве. Парламентское право с учетом обширности, важности регулируемых им отношений, обособленности последних от иных групп общественных связей, 
объемности и сложности своего нормативного массива, разнообразия 
правовых источников, пусть пока слабо систематизированных, вполне может оцениваться как сложившаяся отрасль права, к тому же динамично развивающаяся. Эта оценка не противоречит характеристике 
парламентского права как подотрасли конституционного права, данной  выше.
Дело в том, что конституционное право как фундамент правовой 
системы страны есть метаотрасль (надотрасль), вбирающая в себя 
целый ряд нормативных образований, сравнимых по своим параметрам с самостоятельными отраслями российского права. Это — наряду с парламентским правом — избирательное право, право референдумов, конституционно-судебное право и тому подобные образования. Что же заставляет такие крупные нормативные образования 
рассматривать как составные части конституционного права, его 
подотрасли? То обстоятельство, что они непосредственно воплощают конституционную модель народовластия, политического устройства общества, обеспечивая значение конституционного права как 
права политического. Важно видеть, что перечисленные образования при всей их масштабности связаны между собой как дополняющие друг друга звенья единой нормативной системы, обеспечивающей режим народовластия в его непосредственно-гражданском 
и представительном выражении.
Определение места парламентского права в конституционном 
праве требует предварительной обрисовки внутреннего устройства 

1  Примеры нормативных предписаний, воплощающих указанные способы правового регулирования, приведены ниже — в § 2 настоящей главы.

Раздел I. Общее парламентское право

конституционного права. Названное устройство, как представляется, вбирает в себя общую и особенную части. Общая часть — совокупность конституционных положений, имеющих статус общеправовых регуляторов. К ним, в частности, относятся положения 
гл. 1, 2 Конституции РФ, закрепляющие основы конституционного строя, правового статуса граждан, их объединений, народов России, государственных органов, устанавливающие исходные начала 
отношений этих субъектов между собой, определяющие назначение 
конституционного законодательства, его иерархию. Указанные положения, интегрируя общество, государство, национальное право, 
объединяют в единое целое и само конституционное право. В рамках особенной части обособляются две группы конституционных 
и обычных норм. Одна из них — государственное право, закрепляющее устройство Российского государства. Вторая группа норм 
с определенной долей условности может быть названа гражданскопубличным правом, опосредующим формы публичной деятельности институтов гражданского общества (статус политических партий, иных некоммерческих объединений, режим обращения массовой информации, организацию и проведение собраний, митингов, 
шествий, пикетов и т. д.)1.
Исходные для парламентского права положения, в частности принципы народовластия, представительного правления, разделения властей, входят в общую часть конституционного права. Иные материальные и процессуальные нормы, определяющие организацию и 
деятельность парламентских органов, образуют подотрасль государственного права России. Материальные и процессуальные нормы, определяющие организацию и деятельность общественных палат, других невластных субъектов парламентской деятельности, входят в состав гражданско-публичного права.
Таким образом, парламентское право в рамках конституционного права оказывается комплексным образованием, объединяющим 
посвященные парламенту и парламентским процедурам нормы общей части, а также нормы государственного и гражданско-публичного права как относительно обособленных элементов особенной части 
конституционного права. Однако основная часть норм парламентского права относится все же к государственному праву.

1  Подробнее о нашем ви дении системы конституционного права см.: Конституционное право России: учебник / под ред. А. Н. Кокотова и М. И. Кукушкина. М., 2007. 
С. 15—25, 37—40.

К покупке доступен более свежий выпуск Перейти