Правовое обеспечение землеустройства и кадастров

ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ 

ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА 

И КАДАСТРОВ

С.А. ЛИПСКИ

Рекомендовано Межрегиональным учебно-методическим советом  

профессионального образования в качестве учебного пособия для студентов  

высших учебных заведений, обучающихся по направлению подготовки  

21.03.02 «Землеустройство и кадастры» (квалификация (степень) «бакалавр»)  

(протокол № 1 от 12.01.2022)

Москва 
ИНФРА-М 

202УЧЕБНОЕ ПОСОБИЕ

УДК 349.41(075.8)
ББК 67.407.1я73
 
Л61

Липски С.А.

Л61  
Правовое обеспечение землеустройства и кадастров : учебное посо-

бие / С.А. Липски. — Москва : ИНФРА-М, 2023. — 187 с. — (Высшее 
образование). — DOI 10.12737/1831457.

ISBN 978-5-16-018659-7 (print)
ISBN 978-5-16-109755-7 (online)
В учебном пособии охарактеризовано как общее состояние правового 

регулирования земельных отношений, так и современное законодательное 
обеспечение землеустройства, кадастровой деятельности, кадастрового 
учета объектов недвижимости и регистрации прав на них. Раскрыты клю-
чевые положения, связанные с правами на землю, их реализацией и защи-
той, привлечением к ответственности за земельные правонарушения. Осве-
щены правовые аспекты охраны земель, образования земельных участков, 
государственного управления земельным фондом и государственного зе-
мельного надзора. Подробно рассмотрены особенности правового режима 
отдельных категорий земель, а также дан краткий обзор правового регу-
лирования землеустроительной и кадастровой деятельности в зарубежных 
странах.

Соответствует требованиям федеральных государственных образова-

тельных стандартов высшего образования последнего поколения и про-
фессиональных стандартов «Землеустроитель» и «Специалист в сфере 
кадастрового учета».

Для студентов, обучающихся по направлению подготовки 21.03.02 

«Землеустройство и кадастры».

УДК 349.41(075.8)

ББК 67.407.1я73

Р е ц е н з е н т ы:

Зозуля В.В., кандидат юридических наук, доцент, и.о. декана фа-

культета управления территориями Московского государственного 
университета геодезии и картографии;

Румянцев Ф.П., доктор юридических наук, профессор, заведующий 

кафедрой гражданского права и гражданского процесса Нижегород-
ского государственного архитектурно-строительного университета;

Шеломенцев В.Н., доктор юридических наук, профессор, заведу-

ющий кафедрой аграрного и экологического права Государственного 
университета по землеустройству

ISBN 978-5-16-018659-7 (print)
ISBN 978-5-16-109755-7 (online)
© Липски С.А., 2022

Список сокращений

Нормативные правовые акты

Конституция РФ — Конституция Российской Федерации (при-

нята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (Рос. газ. 1993. 
25 дек.) с изменениями, одобренными в ходе общероссийского го-
лосования 1 июля 2020 г.).

ВК РФ — Водный кодекс Российской Федерации от 3 июня 

2006 г. № 74-ФЗ // Рос. газ. 2006. 8 июня.

ГК РФ — Гражданский кодекс Российской Федерации: часть 

первая от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ (Рос. газ. 1994. 8 дек.); часть 
вторая от 26 января 1996 г. № 14-ФЗ (Рос. газ. 1996. 6–8, 10 фев.); 
часть третья от 26 ноября 2001 г. № 146-ФЗ (Рос. газ. 2001. 28 
нояб.); часть четвертая от 18 декабря 2006 г. № 230-ФЗ (Рос. газ. 
2006. 22 дек.).

ГрК РФ — Градостроительный кодекс Российской Федерации 

от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ // Рос. газ. 2004. 30 дек.

ЗК РФ — Земельный кодекс Российской Федерации от 25 ок-

тября 2001 г. № 136-ФЗ // Рос. газ. 2001. 30 окт.

КоАП РФ — Кодекс Российской Федерации об администра-

тивных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ // Рос. 
газ. 2001. 31 дек.

ЛК РФ — Лесной кодекс Российской Федерации от 4 декабря 

2006 г. № 200-ФЗ // Рос. газ. 2006. 8 дек.

НК РФ — Налоговый кодекс Российской Федерации: часть 

первая от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ (Рос. газ. 1998. 6 авг.); часть 
вторая от 5 августа 2000 г. № 117-ФЗ (СЗ РФ. 2000. № 32. Ст. 3340).

УК РФ — Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 

1996 г. № 63-ФЗ // Рос. газ. 1996. 18, 19, 20, 25 июня.

ЗК РСФСР — Земельный кодекс РСФСР от 25 апреля 1991 г. 

№ 1103–1 (утратил силу) // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. 
№ 22. Ст. 768.

Закон об обороте сельхозземель — Федеральный закон 

от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяй-
ственного назначения» // Рос. газ. 2002. 27 июля.

Закон об ипотеке — Федеральный закон от 16 июля 1998 г. 

№ 102-ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)» // Рос. газ. 1998. 
22 июля.

Закон о введении ЗК РФ — Федеральный закон от 25 октября 

2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Рос-
сийской Федерации» // Рос. газ. 2001. 30 окт.

Закон о дальневосточном гектаре — Федеральный закон 

от 1 мая 2016 г. № 119-ФЗ «Об особенностях предоставления 
гражданам земельных участков, находящихся в государственной 
или муниципальной собственности и расположенных в Арктиче-
ской зоне Российской Федерации и на других территориях Севера, 
Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, и о внесении 
изменений в отдельные законодательные акты Российской Феде-
рации» // Рос. газ. 2016. 6 мая.

Закон о землеустройстве — Федеральный закон от 18 июня 

2001 г. № 78-ФЗ «О землеустройстве» // Рос. газ. 2001. 23 июня.

Закон о кадастре — Федеральный закон от 24 июля 2007 г. 

№ 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» // Рос. 
газ. 2007. 1 авг.1

Закон о мелиорации — Федеральный закон от 10 января 1996 г. 

№ 4-ФЗ «О мелиорации земель» // Рос. газ. 1996. 18 янв.

Закон о местном самоуправлении — Федеральный закон 

от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации 
местного самоуправления в Российской Федерации» // Рос. газ. 
2003. 8 окт.

Закон об ООС — Федеральный закон от 10 января 2002 г. 

№ 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» // Рос. газ. 2002. 12 янв.

Закон о переводе земель — Федеральный закон от 21 декабря 

2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков 
из одной категории в другую» // Рос. газ. 2004. 30 дек.

Закон о плате за землю — Закон РФ от 11 октября 1991 г. 

№ 1738-1 «О плате за землю» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1991. 
№ 44. Ст. 1424.

Закон о плодородии — Федеральный закон от 16 июля 1998 г. 

№ 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодо-
родия земель сельскохозяйственного назначения» // СЗ РФ. 1998. 
№ 29. Ст. 3399.

Закон о регистрации недвижимости — Федеральный закон 

от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации не-
движимости» // Рос. газ. 2015. 17 июля.

Закон о садоводстве и огородничестве — Федеральный закон 

от 29 июля 2017 г. № 217-ФЗ «О ведении гражданами садоводства 

1 
С 2017 г. Федеральный закон получил название «О кадастровой деятель-
ности».

и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений 
в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Рос. 
газ. 2017. 2 авг.

Основы госземполитики (2012–2020) — Основы государ-

ственной политики использования земельного фонда Российской 
Федерации на 2012–2020 годы: утв. распоряжением Прави-
тельства РФ от 3 марта 2012 г. № 297-р // СЗ РФ. 2012. № 12. 
Ст. 14251.

Закон о госрегистрации прав — Федеральный закон от 21 июля 

1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недви-
жимое имущество и сделок с ним» (утратил силу) // Рос. газ. 1997. 
30 июля.

Закон о земельном кадастре — Федеральный закон от 2 ян-

варя 2000 г. № 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре» 
(утратил силу) // Рос. газ. 2000. 10 янв.

Закон о разграничении госземсобственности — Федеральный 

закон от 17 июля 2001 г. № 101-ФЗ «О разграничении государственной 
собственности на землю» (утратил силу) // Рос. газ. 2001. 
20 июля.

Органы власти

Госкомзем России — Государственный комитет РСФСР по земельной 
реформе (1990–1991 гг.); Государственный комитет Российской 
Федерации по земельной политике (1999–2000 гг.)

Минприроды России — Министерство природных ресурсов 

и экологии Российской Федерации

Минсельхоз России — Министерство сельского хозяйства Российской 
Федерации

Минстрой России — Министерство строительства и жилищно-

коммунального хозяйства Российской Федерации

Минтранс России — Министерство транспорта Российской Федерации


Минтруд России — Министерство труда и социальной защиты 

Российской Федерации

1 
Для указанных выше нормативных правовых актов (и далее — по тексту 
пособия) приведены данные об их опубликовании. Вместе с тем в случае 
применения таких актов для самостоятельного изучении материала желательно 
использовать электронные справочно-правовые системы, так как 
в них такие акты приводятся с учетом внесенных в них в последующем из-
менений и дополнений. Использованная в пособии нормативная правовая 
база приведена по состоянию на 1 октября 2021 г.

Минэкономразвития России — Министерство экономического 

развития Российской Федерации

Минюст России — Министерство юстиции Российской Феде-

рации

Росземкадастр — Федеральная служба земельного кадастра 

России1

Росимущество — Федеральное агентство по управлению госу-

дарственным имуществом

Роскомзем — Комитет по земельной реформе и земельным ре-

сурсам при Правительстве Российской Федерации (1991–1993 гг.); 
Комитет Российской Федерации по земельным ресурсам и землеу-
стройству (1993–1998 гг.)

Роснедвижимость — Федеральное агентство кадастра объектов 

недвижимости (2004–2009 гг.)

Росприроднадзор — Федеральная служба по надзору в сфере 

природопользования

Росреестр — Федеральная служба государственной регис-

трации, кадастра и картографии

Росрегистрация — Федеральная регистрационная служба 

(2004–2009 гг.)2

Россельхознадзор — Федеральная служба по ветеринарному 

и фитосанитарному надзору

Прочие сокращения

АПК — агропромышленный комплекс
БТИ — бюро технической инвентаризации
Ведомости СНД и ВС РФ (РСФСР) — Ведомости Съезда на-

родных депутатов Российской Федерации (РСФСР) и Верховного 
Совета Российской Федерации (РСФСР)

ВРИ ЗУ — вид разрешенного использования земельного участка
ГЗК — государственный земельный кадастр (его ведение осуще-

ствлялось в 1968–2008 гг.)

ГКН — государственный кадастр недвижимости
ГУП — государственное унитарное предприятие
ЕГРН — единый государственный реестр недвижимости
ЕГРП — Единый государственный реестр прав на недвижимое 

имущество и сделок с ним (велся в 1998–2016 гг.)

1 
К настоящему времени преобразована: сначала в Федеральное агентство ка-
дастра объектов недвижимости (Роснедвижимость), а затем в Федеральную 
службу государственной регистрации, кадастра и картографии.

2 
К настоящему времени путем объединения с Роснедвижимостью преобра-
зована в Росреестр.

земли промышленности и иного специального назначения — 

земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиове-
щания, телевидения, информатики, земель для обеспечения косми-
ческой деятельности, земель обороны, безопасности и земель иного 
специального назначения

ЗАТО — закрытое административно-территориальное образо-

вание

ЗОУИТ — зона с особыми условиями использования терри-

торий

ИЖС — индивидуальное жилищное строительство
КФХ — крестьянское (фермерское) хозяйство
ЛПХ — личное подсобное хозяйство
МФЦ — многофункциональный центр предоставления государ-

ственных и муниципальных услуг

НПА — нормативный правовой акт
ОКС — объект капитального строительства
ОМС — орган местного самоуправления
ООПТ — особо охраняемые природные территории
ОЭЗ — особые экономические зоны
ПЗЗ — правила землепользования и застройки
регион — субъект Российской Федерации (республика, край, 

область; аналогично: региональные органы, т.е. органы государ-
ственной власти этого региона)

САПП РФ — Собрание актов Президента и Правительства Рос-

сийской Федерации

СЗ РФ — Собрание законодательства Российской Федерации
СРО КИ — саморегулируемая организация кадастровых инже-

неров

участок — земельный участок
ФГБУ — федеральное государственное бюджетное учреждение
ФОИВ — федеральный орган (органы) исполнительной власти

Введение

В профессиональной деятельности землеустроителя, кадастро-

вого инженера и специалиста в сфере кадастрового учета очень 
многое зависит от того, насколько хорошо они понимают, каким 
образом осуществляется законодательное регулирование всего ком-
плекса разнохарактерных отношений, которые возникают в ходе 
проведения землеустройства и кадастрового учета, осуществления 
кадастровой деятельности, а также в ходе выполнения ими раз-
личных функций государственного управления земельными ресур-
сами на госслужбе. Для этого они должны не только знать и уметь 
применять нормы земельного законодательства (и смежных с ним 
отраслей законодательства — гражданского, градостроительного, 
налогового и др.), но и иметь четкое представление о правовой 
системе в целом, о том, как она развивается, какие новые законо-
дательные акты вступают в силу и какие утрачивают ее, почему это 
происходит, а также о том, какова соподчиненность (юридическая 
сила) таких актов.

Приобретаемые для этого знания, умения и навыки следует раз-

делить на две группы, которые соответствуют двум группам изу-
чаемых вопросов.

К вопросам, входящим в первую из них, относятся особенности 

формирования и современного состояния системы вещных и обязательственных 
прав на землю, механизмы реализации этих прав 
и их защиты. В эту же группу входят вопросы, которые связаны 
с понятием земельного участка, являющегося ключевым объектом 
не только земельных правоотношений, но и любой недвижимости (
все объекты недвижимости неперемещаемы по отношению 
к участку, на котором расположены). Помимо юридического понятия 
и статуса участков, это также весь комплекс правовых аспектов 
их образования, степень их оборотоспособности, а также 
возможности и ограничения при их использовании и пр. Причем 
эти аспекты регулируются нормами как земельно-правовых актов, 
так и актов, относящихся к иным отраслям законодательства: имущественные — 
гражданским законодательством, охрана земель 
(и в целом — природоохранные аспекты) — экологическим, размещение 
на земельных участках различных объектов — градостроительным 
и др. Это весьма важно для учета земельных участков 
и расположенных на них объектов, а также для получения соответствующих 
сведений о них. Столь же важно знание соответству-

ющего законодательства при выполнении кадастровых работ по межеванию 
земельных участков (ведь при этом фактически возникает 
объект права, т.е. согласование границ — это важное, юридически 
значимое действие) или при установлении границ различных территориальных 
зон либо зон с особыми условиями использования 
территорий (в пределах этих зон будут затем применяться особые 
правовые режимы, ограничивающие возможности правообладателей 
соответствующих участков). При разработке землеустроительных 
решений (в особенности сельскохозяйственных регламен-
 тов, включение которых в состав землеустройства активно обсуждается 
на протяжении последних пяти-шести лет, а к настоящему 
времени по поручению Правительства РФ разработан и соответствующий 
законопроект) также должны учитываться положения 
норм земельного законодательства и смежных с ним отраслей.

Соответственно, выпускники бакалавриата направления «Землеустройство 
и кадастры» должны знать не только современное состояние 
земельного законодательства и тенденции в его развитии, 
но и основные положения гражданского, градостроительного, лесного, 
водного и иного законодательства, без которых невозможно 
полноценное осуществление кадастровой и землеустроительной 
деятельности и проведение кадастрового учета.

Все эти вопросы за два с половиной последних десятилетия 

получили совершенно новое правовое регулирование. В первую 
очередь это обусловлено реформированием в 90-х гг. ХХ в. всей 
системы земельных отношений и свойственным тому периоду непростым 
обновлением земельного законодательства, которое закрепило 
результаты осуществленных реформ. Но значительные 
изменения осуществлялись и в дальнейшем. Так, в 2014–2018 гг. 
был значительно обновлен весь массив земельно-правовых норм, 
что затронуло бо`льшую часть правоотношений, связанных с управлением 
земельным фондом. Это и новые правила предоставления 
земельных участков гражданам и юридическим лицам, и обременения 
их публичными сервитутами, новые процедуры изъятия 
участков; по-новому теперь осуществляются государственный земельный 
надзор и государственный мониторинг земель. С 2018 г. 
существенным образом систематизированы зоны с особыми усло-
виями использования территорий. Кроме того, законодателем про-
ведена унификация налогообложения различных объектов недви-
жимости (с 2015 г. в его основе — кадастровая стоимость объектов).

Ко второй, также принципиально изменившейся в своем содер-

жании группе правовых актов (вторая группа изучаемых вопросов), 
следует отнести те, которыми непосредственно регулируются зем-

леустроительная и кадастровая деятельность, а также кадастровый 
учет объектов недвижимости. Здесь за последние пять лет про-
изошло не меньше принципиальных изменений. Так, с 2016 г. из-
менены правила организации и осуществления кадастровой дея-
тельности (а соответственно — и межевания земельных участков, 
которое выполняют кадастровые инженеры). А с 2017 г. феде-
ральный законодатель объединил в единую систему учет объектов 
недвижимости и регистрацию прав на них. При этом были в корне 
пересмотрены положения сравнительно недавно принятых законо-
дательных актов (осуществление в нашей стране кадастровой дея-
тельности началось только в 2008 г.).

В условиях столь динамично и разнонаправленно развивающе-

гося законодательства будущие землеустроитель и кадастровый ин-
женер должны не только обладать знаниями о том, какие правовые 
нормы и каким именно образом регулируют землеустройство, ка-
дастры и связанные с ними вопросы, но и понимать причины из-
менений в соответствующей нормативной правовой базе, иметь 
четкое представление о ее ближайших перспективах.

На это указывают и сами законодатели. Так, Президиум Совета 

законодателей РФ при Федеральном Собрании РФ по итогам рас-
смотрения вопроса «О мерах по обеспечению плодородия земель 
сельскохозяйственного назначения», которое состоялось 18 де-
кабря 2020 г., указал на необходимость усиления внимания к зе-
мельно-правовым аспектам в обучении бакалавров и магистров 
направления «Землеустройство и кадастры», причем с учетом тре-
бований, как уже вступивших в силу федеральных законов по во-
просам землеустройства, так и положений еще только разрабаты-
ваемых законопроектов.

В учебном пособии последовательно раскрыты общие поло-

жения о правовом регулировании земельных отношений, правовые 
аспекты образования земельных участков, права и обязанности 
участников земельных правоотношений, вопросы охраны земель, 
современные особенности правового обеспечения государственного 
управления земельным фондом. Кроме того, раскрыты специфика 
регулирования земельно-правовых сделок и действующее законодательство 
о землеустройстве и кадастрах, другие правовые аспекты, 
знание которых необходимо выпускнику бакалавриата направления «
Землеустройство и кадастры».

Результатом изучения дисциплины «Правовое обеспечение землеустройства 
и кадастров» должно стать получение обучающимися 
знаний о сущности и правовых методах регулирования отношений, 
возникающих при проведении землеустройства, кадастровых работ