Правовое обеспечение землеустройства и кадастров

ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ 

ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА 

И КАДАСТРОВ

С.А. ЛИПСКИ

Рекомендовано Межрегиональным учебно-методическим советом  

профессионального образования в качестве учебного пособия для студентов  

высших учебных заведений, обучающихся по направлению подготовки  

21.03.02 «Землеустройство и кадастры» (квалификация (степень) «бакалавр»)  

(протокол № 1 от 12.01.2022)

Москва 
ИНФРА-М 

2022

УЧЕБНОЕ ПОСОБИЕ

УДК 349.41(075.8)
ББК 67.407.1я73
 
Л61

Липски С.А.

Л61  
Правовое обеспечение землеустройства и кадастров : учебное посо
бие / С.А. Липски. — Москва : ИНФРА-М, 2022. — 187 с. — (Высшее 
образование: Бакалавриат). — DOI 10.12737/1831457.

ISBN 978-5-16-017217-0 (print)
ISBN 978-5-16-109755-7 (online)
В учебном пособии охарактеризовано как общее состояние правового 

регулирования земельных отношений, так и современное законодательное 
обеспечение землеустройства, кадастровой деятельности, кадастрового 
учета объектов недвижимости и регистрации прав на них. Раскрыты ключевые положения, связанные с правами на землю, их реализацией и защитой, привлечением к ответственности за земельные правонарушения. Освещены правовые аспекты охраны земель, образования земельных участков, 
государственного управления земельным фондом и государственного земельного надзора. Подробно рассмотрены особенности правового режима 
отдельных категорий земель, а также дан краткий обзор правового регулирования землеустроительной и кадастровой деятельности в зарубежных 
странах.

Соответствует требованиям федеральных государственных образова
тельных стандартов высшего образования последнего поколения и профессиональных стандартов «Землеустроитель» и «Специалист в сфере 
кадастрового учета».

Для студентов, обучающихся по направлению подготовки 21.03.02 

«Землеустройство и кадастры».

УДК 349.41(075.8)

ББК 67.407.1я73

Р е ц е н з е н т ы:

Зозуля В.В., кандидат юридических наук, доцент, и.о. декана фа
культета управления территориями Московского государственного 
университета геодезии и картографии;

Румянцев Ф.П., доктор юридических наук, профессор, заведующий 

кафедрой гражданского права и гражданского процесса Нижегородского государственного архитектурно-строительного университета;

Шеломенцев В.Н., доктор юридических наук, профессор, заведу
ющий кафедрой аграрного и экологического права Государственного 
университета по землеустройству

ISBN 978-5-16-017217-0 (print)
ISBN 978-5-16-109755-7 (online)
© Липски С.А., 2022

Список сокращений

Нормативные правовые акты

Конституция РФ — Конституция Российской Федерации (при
нята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (Рос. газ. 1993. 
25 дек.) с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 1 июля 2020 г.).

ВК РФ — Водный кодекс Российской Федерации от 3 июня 

2006 г. № 74-ФЗ // Рос. газ. 2006. 8 июня.

ГК РФ — Гражданский кодекс Российской Федерации: часть 

первая от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ (Рос. газ. 1994. 8 дек.); часть 
вторая от 26 января 1996 г. № 14-ФЗ (Рос. газ. 1996. 6–8, 10 фев.); 
часть третья от 26 ноября 2001 г. № 146-ФЗ (Рос. газ. 2001. 28 
нояб.); часть четвертая от 18 декабря 2006 г. № 230-ФЗ (Рос. газ. 
2006. 22 дек.).

ГрК РФ — Градостроительный кодекс Российской Федерации 

от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ // Рос. газ. 2004. 30 дек.

ЗК РФ — Земельный кодекс Российской Федерации от 25 ок
тября 2001 г. № 136-ФЗ // Рос. газ. 2001. 30 окт.

КоАП РФ — Кодекс Российской Федерации об администра
тивных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ // Рос. 
газ. 2001. 31 дек.

ЛК РФ — Лесной кодекс Российской Федерации от 4 декабря 

2006 г. № 200-ФЗ // Рос. газ. 2006. 8 дек.

НК РФ — Налоговый кодекс Российской Федерации: часть 

первая от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ (Рос. газ. 1998. 6 авг.); часть 
вторая от 5 августа 2000 г. № 117-ФЗ (СЗ РФ. 2000. № 32. Ст. 3340).

УК РФ — Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 

1996 г. № 63-ФЗ // Рос. газ. 1996. 18, 19, 20, 25 июня.

ЗК РСФСР — Земельный кодекс РСФСР от 25 апреля 1991 г. 

№ 1103–1 (утратил силу) // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. 
№ 22. Ст. 768.

Закон об обороте сельхозземель — Федеральный закон 

от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» // Рос. газ. 2002. 27 июля.

Закон об ипотеке — Федеральный закон от 16 июля 1998 г. 

№ 102-ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)» // Рос. газ. 1998. 
22 июля.

Закон о введении ЗК РФ — Федеральный закон от 25 октября 

2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» // Рос. газ. 2001. 30 окт.

Закон о дальневосточном гектаре — Федеральный закон 

от 1 мая 2016 г. № 119-ФЗ «Об особенностях предоставления 
гражданам земельных участков, находящихся в государственной 
или муниципальной собственности и расположенных в Арктической зоне Российской Федерации и на других территориях Севера, 
Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, и о внесении 
изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Рос. газ. 2016. 6 мая.

Закон о землеустройстве — Федеральный закон от 18 июня 

2001 г. № 78-ФЗ «О землеустройстве» // Рос. газ. 2001. 23 июня.

Закон о кадастре — Федеральный закон от 24 июля 2007 г. 

№ 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» // Рос. 
газ. 2007. 1 авг.1

Закон о мелиорации — Федеральный закон от 10 января 1996 г. 

№ 4-ФЗ «О мелиорации земель» // Рос. газ. 1996. 18 янв.

Закон о местном самоуправлении — Федеральный закон 

от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации 
местного самоуправления в Российской Федерации» // Рос. газ. 
2003. 8 окт.

Закон об ООС — Федеральный закон от 10 января 2002 г. 

№ 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» // Рос. газ. 2002. 12 янв.

Закон о переводе земель — Федеральный закон от 21 декабря 

2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков 
из одной категории в другую» // Рос. газ. 2004. 30 дек.

Закон о плате за землю — Закон РФ от 11 октября 1991 г. 

№ 1738-1 «О плате за землю» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1991. 
№ 44. Ст. 1424.

Закон о плодородии — Федеральный закон от 16 июля 1998 г. 

№ 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» // СЗ РФ. 1998. 
№ 29. Ст. 3399.

Закон о регистрации недвижимости — Федеральный закон 

от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» // Рос. газ. 2015. 17 июля.

Закон о садоводстве и огородничестве — Федеральный закон 

от 29 июля 2017 г. № 217-ФЗ «О ведении гражданами садоводства 

1 
С 2017 г. Федеральный закон получил название «О кадастровой деятельности».

и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений 
в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Рос. 
газ. 2017. 2 авг.

Основы госземполитики (2012–2020) — Основы государ
ственной политики использования земельного фонда Российской 
Федерации на 2012–2020 годы: утв. распоряжением Правительства РФ от 3 марта 2012 г. № 297-р // СЗ РФ. 2012. № 12. 
Ст. 14251.

Закон о госрегистрации прав — Федеральный закон от 21 июля 

1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (утратил силу) // Рос. газ. 1997. 
30 июля.

Закон о земельном кадастре — Федеральный закон от 2 ян
варя 2000 г. № 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре» 
(утратил силу) // Рос. газ. 2000. 10 янв.

Закон о разграничении госземсобственности — Федеральный 

закон от 17 июля 2001 г. № 101-ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю» (утратил силу) // Рос. газ. 2001. 
20 июля.

Органы власти

Госкомзем России — Государственный комитет РСФСР по зе
мельной реформе (1990–1991 гг.); Государственный комитет Российской Федерации по земельной политике (1999–2000 гг.)

Минприроды России — Министерство природных ресурсов 

и экологии Российской Федерации

Минсельхоз России — Министерство сельского хозяйства Рос
сийской Федерации

Минстрой России — Министерство строительства и жилищно
коммунального хозяйства Российской Федерации

Минтранс России — Министерство транспорта Российской Фе
дерации

Минтруд России — Министерство труда и социальной защиты 

Российской Федерации

1 
Для указанных выше нормативных правовых актов (и далее — по тексту 
пособия) приведены данные об их опубликовании. Вместе с тем в случае 
применения таких актов для самостоятельного изучении материала желательно использовать электронные справочно-правовые системы, так как 
в них такие акты приводятся с учетом внесенных в них в последующем изменений и дополнений. Использованная в пособии нормативная правовая 
база приведена по состоянию на 1 октября 2021 г.

Минэкономразвития России — Министерство экономического 

развития Российской Федерации

Минюст России — Министерство юстиции Российской Феде
рации

Росземкадастр — Федеральная служба земельного кадастра 

России1

Росимущество — Федеральное агентство по управлению госу
дарственным имуществом

Роскомзем — Комитет по земельной реформе и земельным ре
сурсам при Правительстве Российской Федерации (1991–1993 гг.); 
Комитет Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству (1993–1998 гг.)

Роснедвижимость — Федеральное агентство кадастра объектов 

недвижимости (2004–2009 гг.)

Росприроднадзор — Федеральная служба по надзору в сфере 

природопользования

Росреестр — Федеральная служба государственной регис
трации, кадастра и картографии

Росрегистрация — Федеральная регистрационная служба 

(2004–2009 гг.)2

Россельхознадзор — Федеральная служба по ветеринарному 

и фитосанитарному надзору

Прочие сокращения

АПК — агропромышленный комплекс
БТИ — бюро технической инвентаризации
Ведомости СНД и ВС РФ (РСФСР) — Ведомости Съезда на
родных депутатов Российской Федерации (РСФСР) и Верховного 
Совета Российской Федерации (РСФСР)

ВРИ ЗУ — вид разрешенного использования земельного участка
ГЗК — государственный земельный кадастр (его ведение осуще
ствлялось в 1968–2008 гг.)

ГКН — государственный кадастр недвижимости
ГУП — государственное унитарное предприятие
ЕГРН — единый государственный реестр недвижимости
ЕГРП — Единый государственный реестр прав на недвижимое 

имущество и сделок с ним (велся в 1998–2016 гг.)

1 
К настоящему времени преобразована: сначала в Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости (Роснедвижимость), а затем в Федеральную 
службу государственной регистрации, кадастра и картографии.

2 
К настоящему времени путем объединения с Роснедвижимостью преобразована в Росреестр.

земли промышленности и иного специального назначения — 

земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности и земель иного 
специального назначения

ЗАТО — закрытое административно-территориальное образо
вание

ЗОУИТ — зона с особыми условиями использования терри
торий

ИЖС — индивидуальное жилищное строительство
КФХ — крестьянское (фермерское) хозяйство
ЛПХ — личное подсобное хозяйство
МФЦ — многофункциональный центр предоставления государ
ственных и муниципальных услуг

НПА — нормативный правовой акт
ОКС — объект капитального строительства
ОМС — орган местного самоуправления
ООПТ — особо охраняемые природные территории
ОЭЗ — особые экономические зоны
ПЗЗ — правила землепользования и застройки
регион — субъект Российской Федерации (республика, край, 

область; аналогично: региональные органы, т.е. органы государственной власти этого региона)

САПП РФ — Собрание актов Президента и Правительства Рос
сийской Федерации

СЗ РФ — Собрание законодательства Российской Федерации
СРО КИ — саморегулируемая организация кадастровых инже
неров

участок — земельный участок
ФГБУ — федеральное государственное бюджетное учреждение
ФОИВ — федеральный орган (органы) исполнительной власти

Введение

В профессиональной деятельности землеустроителя, кадастро
вого инженера и специалиста в сфере кадастрового учета очень 
многое зависит от того, насколько хорошо они понимают, каким 
образом осуществляется законодательное регулирование всего комплекса разнохарактерных отношений, которые возникают в ходе 
проведения землеустройства и кадастрового учета, осуществления 
кадастровой деятельности, а также в ходе выполнения ими различных функций государственного управления земельными ресурсами на госслужбе. Для этого они должны не только знать и уметь 
применять нормы земельного законодательства (и смежных с ним 
отраслей законодательства — гражданского, градостроительного, 
налогового и др.), но и иметь четкое представление о правовой 
системе в целом, о том, как она развивается, какие новые законодательные акты вступают в силу и какие утрачивают ее, почему это 
происходит, а также о том, какова соподчиненность (юридическая 
сила) таких актов.

Приобретаемые для этого знания, умения и навыки следует раз
делить на две группы, которые соответствуют двум группам изучаемых вопросов.

К вопросам, входящим в первую из них, относятся особенности 

формирования и современного состояния системы вещных и обязательственных прав на землю, механизмы реализации этих прав 
и их защиты. В эту же группу входят вопросы, которые связаны 
с понятием земельного участка, являющегося ключевым объектом 
не только земельных правоотношений, но и любой недвижимости (все объекты недвижимости неперемещаемы по отношению 
к участку, на котором расположены). Помимо юридического понятия и статуса участков, это также весь комплекс правовых аспектов их образования, степень их оборотоспособности, а также 
возможности и ограничения при их использовании и пр. Причем 
эти аспекты регулируются нормами как земельно-правовых актов, 
так и актов, относящихся к иным отраслям законодательства: имущественные — гражданским законодательством, охрана земель 
(и в целом — природоохранные аспекты) — экологическим, размещение на земельных участках различных объектов — градостроительным и др. Это весьма важно для учета земельных участков 
и расположенных на них объектов, а также для получения соответствующих сведений о них. Столь же важно знание соответству

ющего законодательства при выполнении кадастровых работ по межеванию земельных участков (ведь при этом фактически возникает 
объект права, т.е. согласование границ — это важное, юридически 
значимое действие) или при установлении границ различных территориальных зон либо зон с особыми условиями использования 
территорий (в пределах этих зон будут затем применяться особые 
правовые режимы, ограничивающие возможности правообладателей соответствующих участков). При разработке землеустроительных решений (в особенности сельскохозяйственных регламен тов, включение которых в состав землеустройства активно обсуждается на протяжении последних пяти-шести лет, а к настоящему 
времени по поручению Правительства РФ разработан и соответствующий законопроект) также должны учитываться положения 
норм земельного законодательства и смежных с ним отраслей.

Соответственно, выпускники бакалавриата направления «Зем
леустройство и кадастры» должны знать не только современное состояние земельного законодательства и тенденции в его развитии, 
но и основные положения гражданского, градостроительного, лесного, водного и иного законодательства, без которых невозможно 
полноценное осуществление кадастровой и землеустроительной 
деятельности и проведение кадастрового учета.

Все эти вопросы за два с половиной последних десятилетия 

получили совершенно новое правовое регулирование. В первую 
очередь это обусловлено реформированием в 90-х гг. ХХ в. всей 
системы земельных отношений и свойственным тому периоду непростым обновлением земельного законодательства, которое закрепило результаты осуществленных реформ. Но значительные 
изменения осуществлялись и в дальнейшем. Так, в 2014–2018 гг. 
был значительно обновлен весь массив земельно-правовых норм, 
что затронуло бо`льшую часть правоотношений, связанных с управлением земельным фондом. Это и новые правила предоставления 
земельных участков гражданам и юридическим лицам, и обременения их публичными сервитутами, новые процедуры изъятия 
участков; по-новому теперь осуществляются государственный земельный надзор и государственный мониторинг земель. С 2018 г. 
существенным образом систематизированы зоны с особыми условиями использования территорий. Кроме того, законодателем проведена унификация налогообложения различных объектов недвижимости (с 2015 г. в его основе — кадастровая стоимость объектов).

Ко второй, также принципиально изменившейся в своем содер
жании группе правовых актов (вторая группа изучаемых вопросов), 
следует отнести те, которыми непосредственно регулируются зем

леустроительная и кадастровая деятельность, а также кадастровый 
учет объектов недвижимости. Здесь за последние пять лет произошло не меньше принципиальных изменений. Так, с 2016 г. изменены правила организации и осуществления кадастровой деятельности (а соответственно — и межевания земельных участков, 
которое выполняют кадастровые инженеры). А с 2017 г. федеральный законодатель объединил в единую систему учет объектов 
недвижимости и регистрацию прав на них. При этом были в корне 
пересмотрены положения сравнительно недавно принятых законодательных актов (осуществление в нашей стране кадастровой деятельности началось только в 2008 г.).

В условиях столь динамично и разнонаправленно развивающе
гося законодательства будущие землеустроитель и кадастровый инженер должны не только обладать знаниями о том, какие правовые 
нормы и каким именно образом регулируют землеустройство, кадастры и связанные с ними вопросы, но и понимать причины изменений в соответствующей нормативной правовой базе, иметь 
четкое представление о ее ближайших перспективах.

На это указывают и сами законодатели. Так, Президиум Совета 

законодателей РФ при Федеральном Собрании РФ по итогам рассмотрения вопроса «О мерах по обеспечению плодородия земель 
сельскохозяйственного назначения», которое состоялось 18 декабря 2020 г., указал на необходимость усиления внимания к земельно-правовым аспектам в обучении бакалавров и магистров 
направления «Землеустройство и кадастры», причем с учетом требований, как уже вступивших в силу федеральных законов по вопросам землеустройства, так и положений еще только разрабатываемых законопроектов.

В учебном пособии последовательно раскрыты общие поло
жения о правовом регулировании земельных отношений, правовые 
аспекты образования земельных участков, права и обязанности 
участников земельных правоотношений, вопросы охраны земель, 
современные особенности правового обеспечения государственного 
управления земельным фондом. Кроме того, раскрыты специфика 
регулирования земельно-правовых сделок и действующее законодательство о землеустройстве и кадастрах, другие правовые аспекты, знание которых необходимо выпускнику бакалавриата направления «Землеустройство и кадастры».

Результатом изучения дисциплины «Правовое обеспечение зем
леустройства и кадастров» должно стать получение обучающимися 
знаний о сущности и правовых методах регулирования отношений, 
возникающих при проведении землеустройства, кадастровых работ