Государственное регулирование деятельности социально ориентированных некоммерческих организаций

ГОСУДАРСТВЕННОЕ

РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
СОЦИАЛЬНО ОРИЕНТИРОВАННЫХ
НЕКОММЕРЧЕСКИХ ОРГАНИЗАЦИЙ

Москва

ИНФРА-М

202МОНОГРАФИЯ

УДК 36(075.4)
ББК 65.27
 
Г72

Г72

 
 
Государственное регулирование деятельности социально ориентирован-

ных некоммерческих организаций : монография / А.В. Барков, Г.Ф. Руч-
кина, М.В. Демченко [и др.]. — Москва : ИНФРА-М, 2023. — 181 с. —
DOI 10.12737/monography_5b7a6e4f1ce829.99193826.

ISBN 978-5-16-016706-0 (print)
ISBN 978-5-16-107114-4 (online)

В монографии рассмотрены вопросы функционирования социаль-

но ориентированных некоммерческих организаций в современных 
экономических условиях. Обоснованы предложения по государствен-
ному обеспечению привлечения внебюджетных средств поддержки 
СОНО с помощью механизмов стимулирования государственно-част-
ного партнерства, волонтерства, благотворительности. Проведен ана-
лиз и сформулированы конкретные предложения развития института 
социально ориентированных НКО в сфере здравоохранения, образо-
вания и культуры. В работе подготовлен ряд предложений и практиче-
ских рекомендаций для органов исполнительной власти.

Представляет интерес для всех интересующихся государственным 

регулированием сферы социального обслуживания.

УДК 36(075.4)

ББК 65.27

Р е ц е н з е н т ы:

Морозов Сергей Юрьевич, доктор юридических наук, профессор, 

заведующий кафедрой гражданского права и процесса Ульяновского 
государственного университета, заслуженный юрист Ульяновской об-
ласти;

Серова Ольга Александровна, доктор юридических наук, профессор, 

заведующий кафедрой гражданского права и процесса Балтийского 
федерального университета имени И. Канта

Р е д а к ц и о н н а я  к о л л е г и я :

Г.Ф. Ручкина, доктор юридических наук, профессор, руководитель 

Департамента правового регулирования экономической деятельности 
Финансового университета при Правительстве РФ; 

М.В. Демченко, кандидат юридических наук, доцент, доцент Депар-

тамента правового регулирования экономической деятельности Фи-
нансового университета при Правительстве РФ

Монография подготовлена по результатам исследований, выполненных 
за счет бюджетных средств по государственному заданию Финансового 
университета РФ 2017 года, и выполнена в рамках исследований научной 

школы Финансового университета при Правительстве Российской Федера-
ции «Государственное регулирование предпринимательской деятельности»

ISBN 978-5-16-016706-0 (print)
ISBN 978-5-16-107114-4 (online)
© Коллектив авторов, 2019

Коллектив авторов

Барков А.В., доктор юридических наук, профессор, профессор 
Департамента правового регулирования экономической деятель-
ности Финансового университета при Правительстве РФ;
Ручкина Г.Ф., доктор юридических наук, профессор, руководи-
тель Департамента правового регулирования экономической дея-
тельности Финансового университета при Правительстве РФ;
Демченко М.В., кандидат юридических наук, доцент, доцент Де-
партамента правового регулирования экономической деятельности 
Финансового университета при Правительстве РФ;
Ромашкова И.И., кандидат юридических наук, доцент, доцент 
Департамента правового регулирования экономической деятель-
ности Финансового университета при Правительстве РФ;
Зворыкина Т.И., доктор экономических наук, доцент, руководи-
тель Центра научных исследований и технического регулирования 
в сфере услуг Института региональных экономических исследо-
ваний;
Рыльская М.А., доктор юридических наук, доцент, директор 
Института проблем эффективного государства и гражданского общества;

Сигалов К.Е., доктор юридических наук, доцент, заместитель 
директора Института проблем эффективного государства и гражданского 
общества;
Белик В.Н., кандидат юридических наук, доцент, ведущий научный 
сотрудник Института проблем эффективного государства 
и гражданского общества;
Венгеровский Е.Л., преподаватель Департамента правового регулирования 
экономической деятельности Финансового университета 
при Правительстве РФ.

Введение

Эффективное функционирование системы социального обслуживания 
в Российской Федерации является важной составляющей 
экономически развитого государства, обеспечивающей качество 
жизни и социальной защищенности российских граждан. В России 
начиная с 1990-х годов произошло множество социально-экономических 
преобразований, однако по ряду аспектов, в частности 
касающихся социального обслуживания, Россия отстает от экономически 
развитых стран, что порой используется несистемной оппозицией 
для организации протестных выступлений [1]. Именно 
поэтому проблемы совершенствования государственного регулиро-
вания в этой сфере особенно актуальны. Они могут быть решены 
посредством развития института социально ориентированных некоммерческих 
организаций (СОНО).
Ключевое значение СОНО для обеспечения развития социальной 
сферы в августе этого года вновь подчеркнуто Президентом 
Российской Федерации. Как отмечает информационное 
агентство России «ТАСС», Президент России Владимир Путин 
по итогам встречи с представителями некоммерческих организаций 
в Петрозаводске, прошедшей 26 июля 2017 года, распорядился 
рассмотреть вопрос о внесении изменений в законодательство 
Российской Федерации в целях расширения практики использования 
негосударственных организаций в качестве поставщиков 
социальных услуг за счет бюджетных ассигнований [2]. Соответствующий 
перечень поручений опубликован на официальном сайте 
Президента РФ (www.kremlin.ru).
Актуальность совершенствования механизмов социального обслуживания 
с участием СОНО продиктована общемировой тенденцией 
старения населения. В частности, на основании данных Рос-
стата, можно сделать вывод о том, что в социальном обслуживании 
будет нуждаться все большее число граждан.
Таким образом, актуальность темы исследования обусловлена 
необходимостью совершенствования правового регулирования 
деятельности социально ориентированных некоммерческих организаций 
с целью обеспечения должного уровня социального обслуживания 
в Российской Федерации.

Глава 1
АНАЛИЗ СОВРЕМЕННОГО КАЧЕСТВЕННОГО 
СОСТАВА СОНО, ФАКТОРОВ, 
ПРЕПЯТСТВУЮЩИХ ИХ РАЗВИТИЮ, 
ОБОСНОВАНИЕ ОСНОВНЫХ НАПРАВЛЕНИЙ 
РЕШЕНИЯ ПРОБЛЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО 
(РЕГИОНАЛЬНОГО, МУНИЦИПАЛЬНОГО) 
ОБЕСПЕЧЕНИЯ КОНКУРЕНТОСПОСОБНОСТИ 
НА РЫНКАХ УСЛУГ В ПРИОРИТЕТНЫХ 
СОЦИАЛЬНЫХ СФЕРАХ

Посланием Президента Российской Федерации Федеральному 
Собранию Российской Федерации 12 ноября 2009 г. было предусмотрено 
введение в нашей стране института СОНО: «Будет введен 
институт СОНО. Те, кто получит соответствующий статус, смогут 
рассчитывать на прямую поддержку государства. Органы власти 
смогут оказывать таким некоммерческим организациям финансовую, 
информационную и консультационную помощь. Предоставлять 
им, что не менее важно, налоговые льготы, размещать 
у них государственные и муниципальные заказы. Будут вправе передавать 
таким некоммерческим организациям (НКО) имущество 
для использования в их деятельности» [5].
Во исполнение Послания был принят Федеральный закон 
от 5 апреля 2010 г. № 40-ФЗ «О внесении изменений в отдельные 
законодательные акты Российской Федерации по вопросу поддержки 
СОНО», определивший СОНО как «…осуществляющие 
деятельность, направленную на решение социальных проблем, 
развитие гражданского общества в Российской Федерации, содействие 
благотворительности и добровольчеству, которым органами 
государственной власти может оказываться финансовая, 
имущественная, информационная, консультационная поддержка» [
6].
Это такие виды деятельности, как:
«1) социальное обслуживание, социальная поддержка и защита 
граждан;
2) подготовка населения к преодолению последствий стихийных 
бедствий, экологических, техногенных или иных катастроф, 
к предотвращению несчастных случаев;

3) оказание помощи пострадавшим в результате стихийных 
бедствий, экологических, техногенных или иных катастроф, социальных, 
национальных, религиозных конфликтов, беженцам 
и вынужденным переселенцам;
4) охрана окружающей среды и защита животных;
5) охрана и в соответствии с установленными требованиями 
содержание объектов (в том числе зданий, сооружений) и территорий, 
имеющих историческое, культовое, культурное или природоохранное 
значение, и мест захоронений;
6) оказание юридической помощи на безвозмездной или 
на льготной основе гражданам и некоммерческим организациям 
и правовое просвещение населения, деятельность по защите прав 
и свобод человека и гражданина;
7) профилактика социально опасных форм поведения граждан;
8) благотворительная деятельность, а также деятельность в области 
содействия благотворительности и добровольчеству;
9) деятельность в области образования, просвещения, науки, 
культуры, искусства, здравоохранения, профилактики и охраны 
здоровья граждан, пропаганды здорового образа жизни, улучшения 
морально-психологического состояния граждан, физической культуры 
и спорта и содействие указанной деятельности, а также содействие 
духовному развитию личности;
10) формирование в обществе нетерпимости к коррупционному 
поведению;
11) развитие межнационального сотрудничества, сохранение 
и защита самобытности, культуры, языков и традиций народов 
Российской Федерации;
12) деятельность в сфере патриотического, в том числе военно-
патриотического, воспитания граждан Российской Федерации;
13) проведение поисковой работы, направленной на выявление 
неизвестных воинских захоронений и непогребенных останков за-
щитников Отечества, установление имен погибших и пропавших 
без вести при защите Отечества;
14) участие в профилактике и (или) тушении пожаров и прове-
дении аварийно-спасательных работ;
15) социальная и культурная адаптация и интеграция мигрантов;
16) мероприятия по медицинской и социальной реабилитации, 
социальной и трудовой реинтеграции лиц, осуществляющих неза-
конное потребление наркотических средств или психотропных ве-
ществ;
17) содействие повышению мобильности трудовых ресурсов;
18) увековечение памяти жертв политических репрессий» [29]. 
Как видим, пополнение перечня видов деятельности продолжа-
ется до настоящего времени.

В целях реализации Федерального закона от 5 апреля 2010 г. 
№ 40-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные 
акты Российской Федерации по вопросу поддержки СОНО» [6] 
распоряжением Правительства Российской Федерации от 27 ян-
варя 2011 г. № 87-р был утвержден план мероприятий по реали-
зации названного закона [7].
Пунктом 1 плана было предусмотрено внесение изменений в по-
ложения о федеральных органах исполнительной власти в части 
наделения их полномочиями по поддержке СОНО, в соответствии 
с чем Минэкономразвития России было наделено полномочиями 
по разработке государственной политики и нормативно-правовому 
регулированию в сфере поддержки СОНО; Минспорттуризм России 
был наделен полномочиями по оказанию поддержки СОНО, осуще-
ствляющих деятельность в области физической культуры и спорта; 
Минкультуры России было наделено полномочиями по поддержке 
СОНО, осуществляющих деятельность в области культуры, искус-
ства, образования; Минздравсоцразвития России было наделено 
полномочиями по оказанию поддержки СОНО, осуществляющих 
в соответствии с учредительными документами социальную под-
держку и защиту граждан, а также деятельность в области здраво-
охранения, профилактики и охраны здоровья граждан, пропаганды 
здорового образа жизни; Минобрнауки России было наделено полномочиями 
по оказанию поддержки СОНО, осуществляющих в соответствии 
с учредительными документами деятельность в области 
образования и науки, формированию и ведению федерального реестра 
СОНО — получателей такой поддержки; МЧС России было 
наделено полномочиями по оказанию поддержки СОНО.
Во исполнение пункта 4 плана постановлением Правительства 
Российской Федерации от 23 августа 2011 г. № 713 «О предоставлении 
поддержки СОНО» [8] были утверждены Правила предоставления 
субсидий из федерального бюджета субъектам Российской 
Федерации на реализацию программ поддержки СОНО и Правила 
предоставления субсидий из федерального бюджета на поддержку 
СОНО. Во исполнение пункта 6 плана постановлением Правительства 
Российской Федерации от 25 июня 2012 г. № 633 «Об организации 
официального статистического учета СОНО» [9] были 
утверждены Правила проведения выборочных статистических наблюдений 
за деятельностью СОНО.
По данным Минэкономразвития России и Росстата [10], 
в 2011 году в Российской Федерации действовало 96 тыс. СОНО 
(44% зарегистрированных некоммерческих организаций), в 2015 
году — 140 тыс. (62%). По количеству СОНО лидируют следующие 
регионы: Краснодарский край (свыше 6 тыс. организаций), Свердловская 
область (свыше 5 тыс.), Республика Татарстан (свыше 

5 тыс.), Республика Башкортостан (свыше 5 тыс.), Московская область (
около 5 тыс.), г. Москва (около 5 тыс.), Новосибирская область (
свыше 4 тыс.), Самарская область (свыше 4 тыс.), г. Санкт-
Петербург (около 4 тыс.).
По состоянию на 01.04.2017 в Российской Федерации зарегистрировано 
222 930 некоммерческих организаций (по состоянию 
на 01.01.2017 — 223 861)», из которых: 101 473 общественных объединения (
45,5%), в том числе 75 политических партий и 4002 их 
структурных подразделения; 30 075 религиозных организаций 
(13,5%); 91 382 иные некоммерческие организации (41%), в том 
числе 10 отделений международных организаций, иностранных 
некоммерческих неправительственных организаций. В настоящее 
время зарегистрированы 74 политические партии, из которых 
71 политическая партия имеет право участвовать в выборах (по состоянию 
на 31.05.2017).
В I квартале 2017 г. государственную регистрацию прошли 
4745 новых некоммерческих организаций (за аналогичный период 
прошлого года (далее — АППГ) — 4154), Общее количество 
некоммерческих организаций в Российской Федераций является 
стабильным, его колебания незначительны — в пределах 1% 
(так, в целом за 2016 год государственную регистрацию прошли 
15 719 новых некоммерческих организаций, за 2015 год — 16 315, 
за 2014 год — 15 376). По формальным признакам Министерство 
юстиции РФ относит к социально ориентированным некоммерческим 
организациям около 120 000 организаций, то есть чуть более 
половины от всех зарегистрированных.
Одновременно происходил рост численности работников сектора 
СОНО: в 2011 году в нем было задействовано более 445 тыс. 
работников, в 2015 году — свыше 1 млн чел., что составило 1,3% 
экономически активного населения страны. Также происходил 
рост численности добровольцев, принимающих участие в работе 
СОНО: в 2011 г. их было 990 тыс. человек, в 2015 году — 2444 тыс. 
На одну СОНО в среднем приходится 7 работников и 18 волонтеров.

В 2011–2015 годах устойчивый рост количества организаций 
происходил по большинству видов деятельности СОНО. Традиционно 
высока доля СОНО, работающих в сферах культуры 
и искусства, профилактики социального сиротства, поддержки материнства 
и детства, здравоохранения, повышения качества жизни 
людей пожилого возраста, социальной адаптации инвалидов и их 
семей, социальной поддержки и защиты граждан, подготовки населения 
в области защиты от чрезвычайных ситуаций, оказания 
помощи пострадавшим в экологических, техногенных и иных 
катастрофах, а также в результате стихийных бедствий. Заметно 

увеличилось количество СОНО, которые осуществляют деятельность 
в области развития межнационального сотрудничества, сохранения 
и защиты самобытности, культуры, языка и традиций 
народов Российской Федерации (на 480%), физической культуры 
и спорта (на 178%), улучшения морально-психологического состояния 
граждан и духовного развития личности (на 99%); культуры 
и искусства (на 100%); здравоохранения, профилактики и охраны 
здоровья граждан, пропаганды здорового образа жизни (на 88%); 
образования, просвещения, науки (68%); патриотического, в том 
числе военно-патриотического, духовно-нравственного воспитания 
граждан Российской Федерации (на 66%). Также возросло 
количество СОНО, занимающихся оказанием юридической помощи 
гражданам на безвозмездной или льготной основе, правовым 
просвещением населения, деятельностью по защите прав и свобод 
человека и гражданина. В то же время по ряду видов деятельности 
можно наблюдать незначительное сокращение количества СОНО, 
их осуществляющих. В их числе — охрана окружающей среды и за-
щита животных, охрана и содержание территорий и объектов, ко-
торые имеют культовое, историческое, культурное или природоох-
ранное значение, а также содержание и охрана мест захоронений.
К настоящему времени возросло количество участников меро-
приятий, проводимых СОНО, а также количество лиц, которым 
СОНО оказали социальные услуги, улучшились такие показатели 
деятельности, как количество получивших благотворительную 
помощь в денежной форме, количество получивших благотвори-
тельную помощь в натуральной форме, за исключением оказания 
социальных услуг и юридической помощи; количество получивших 
юридическую помощь на безвозмездной или льготной основе. 
В 2015 году более 26 млн человек получили от СОНО социальные 
услуги, около 8 млн человек — благотворительную помощь. 
По данным экспертов, услугами НКО при решении социальных 
проблем пользуется около 15% населения страны.
Сведения информационно-аналитического бюллетеня о раз-
витии гражданского и некоммерческого сектора в РФ НИУ-ВШЭ 
свидетельствуют, что россияне предпочитают участвовать в до-
бровольческой активности или индивидуально, или через нефор-
мальные инициативные группы и значительно меньше участвуют 
в добровольчестве в рамках НКО. Сотрудники СОНО отмечают 
сложности поддержания постоянного устойчивого бюджета ор-
ганизации и привлечения дополнительного финансирования. 
Это накладывает объективные ограничения на реализацию дол-
госрочных программ или оказание продолжительной адресной 
помощи. Отказ от регистрации НКО приводит к невозможности 
претендовать на гранты или субсидии, основными источниками 

финансирования являются собственные средства, пожертвования 
физических лиц, членские взносы, реже используются краудфан-
динговые платформы.
Данные комплексного аналитического отчета по результатам 
исследования «Анализ третьего сектора: субъекты и взаимодей-
ствия» подтверждает, что около половины СОНО не имеют поме-
щения для работы (в ЦФО — 42%, Тульской, Воронежской, Ива-
новской, Рязанской областях — около 65%, Брянской области — 
11%). Также росту сектора СОНО препятствует изолированность 
и разрозненность организаций, отсутствие координации. При этом 
наблюдается развитие различных объединяющих СОНО сервисов 
(коворкинги, шеринги, соседские центры). К сожалению, СМИ 
пока не уделяют достаточного внимания освещению позитивного 
опыта деятельности СОНО.
Согласно подпункту «л» пункта 1 Указа Президента Российской 
Федерации от 7 мая 2012 г. № 597 «О мероприятиях по реали-
зации государственной социальной политики» [11] Правительству 
Российской Федерации было поручено предусмотреть начиная 
с 2013 года меры, направленные на увеличение поддержки СОНО.
Правительством Российской Федерации 10 апреля 2013 г. был 
утвержден Комплекс мер, направленных на увеличение поддержки 
СОНО, на период до 2018 года (№ 1938п-П44) (далее — комплекс 
мер) [12]. Пунктами 1 и 2 комплекса мер на реализацию программ 
поддержки СОНО и непосредственно СОНО для осуществления 
мероприятий, направленных на оказание информационной, кон-
сультационной, методической поддержки деятельности других 
СОНО предусмотрено предоставление бюджетам субъектов Рос-
сийской Федерации субсидий из федерального бюджета на кон-
курсной основе.
Введение в 2011 году указанных стимулирующих механизмов 
позволило увеличить число субъектов Российской Федерации, 
реализующих программы поддержки СОНО с 7 в 2010 году до 71 
в 2014 году. В 2013 году Минэкономразвития России предоста-
вило субсидии из федерального бюджета бюджетам 49 субъектов 
Российской Федерации на сумму 630 млн рублей, в 2014 году — 
бюджетам 45 субъектов Российской Федерации на сумму 660 млн 
рублей, в 2015 году — бюджетам 55 субъектам Российской Феде-
рации на сумму 621 млн рублей.
В 2012–2013 годах программы поддержки осуществлялись 83 
СОНО, прошедшими конкурсный отбор и получившими суб-
сидии из федерального бюджета на общую сумму 294 млн рублей 
в 2011 и 2012 годах. В 2013 году Минэкономразвития России пре-
доставило субсидии из федерального бюджета 42 СОНО на сумму 
266,5 млн рублей, в 2014 году — 49 СОНО на сумму 266 млн рублей,