Государственная служба и служебное право

Ю. Н. Старилов

Государственная 
служба 
и служебное право

Учебное пособие

2‑е издание, дополненное

НОРМА
ИНФРА‑М
Москва, 2023

УДК 342.98(470+571) (075.8)
ББК 67.401.02 (2Рос) я73
 
С77
Сведения об авторе
Юрий Николаевич Старилов — доктор юридических наук, профессор, декан, 
заведующий кафедрой административного и административного процессуального 
права юридического факультета ФГБОУ ВО «Воронежский государственный 
университет», заслуженный деятель науки Российской Федерации. 
Проблемы государственной службы Российской Федерации и зарубежных стран, 
а также становления и развития в стране служебного права находятся на протяжении 
многих лет в центре внимания ученого.

Рецензенты:
Ноздрачев Александр Филиппович — доктор юридических наук, профессор, 
заслуженный деятель науки Российской Федерации, главный научный сотрудник 
отдела административного законодательства и процесса Института законодательства 
и сравнительного правоведения при Правительстве Российской 
Федерации (г. Москва);
Чаннов Сергей Евгеньевич — заведующий кафедрой служебного и трудового 
права Поволжского института управления имени П. А. Столыпина — филиала 
Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте 
Российской Федерации (г. Саратов).

Старилов Ю. Н.
Государственная служба и служебное право : учебное пособие / 
Ю. Н. Старилов. — 2-е изд., доп. — Москва : Норма :  ИНФРА-М, 
2023. — 448 с. — DOI 10.12737/1923194.
ISBN 978-5-00156-285-6 (Норма) 
ISBN 978-5-16-018207-0 (ИНФРА-М, print) 
ISBN 978-5-16-111214-4 (ИНФРА-М, online)

В учебном пособии кратко проанализированы основные институты российского 
законодательства о государственной службе и государственных служащих. 
Главные вопросы государственной службы рассмотрены с учетом сложившихся в 
административном праве подынститутов (элементов) права государственной службы (
или служебного права) на основе новейшего законодательства (по состоянию на 
1 января 2023 г.), нормы которого полноценно регулируют отношения, возникающие 
при построении системы и видов государственной службы, а также при реализации 
административно-правового статуса государственных служащих. Описаны 
принципы государственной службы, структура правового статуса государственного 
служащего и процесс прохождения государственной службы. Кратко представлена 
дискуссия о современном состоянии служебного права России.
Для студентов, аспирантов и преподавателей юридических вузов и факультетов, 
научных работников, государственных и муниципальных служащих.

УДК 342.98(470+571)(075.8) 
ББК 67.401.02(2Рос)я73

© Старилов Ю. Н., 2015 
© Старилов Ю. Н., 2023, с изменениями

C77

Оглавление

Список сокращений  ............................................................................... 8

Предисловие  ............................................................................................10

Раздел I 
Государственная служба

Глава 1. История формирования и развития государственной 
службы в России (XVII—XX вв.)  .......................................18
§ 1. Государственная служба в России (XVII—XIX вв.) ............ 18
§ 2. Советская государственная служба (XX в.)  ......................... 55
§ 3. Создание новой российской государственной службы  
(90‑е гг. XX в.)  ......................................................................... 64
§ 4. Административная реформа 2003—2004 гг.  
и формирование служебного законодательства  ................... 71

Глава 2. Государственная должность и должности 
государственной службы  .................................................... 80
§ 1. Государственная должность: понятие,  
основные черты, учреждение и замещение .......................... 80
§ 2. Государственные должности Российской Федерации  
и субъектов Российской Федерации  ..................................... 91
§ 3. Должности государственной службы:  
квалификационные требования для замещения  
должностей, категории и группы  .......................................... 93
§ 4. Реестры должностей государственной службы  ................... 97

Глава 3. Государственная служба  ....................................................102
§ 1. Государственная служба: понятие, признаки, значение  .... 102
§ 2. Правовые источники государственной службы  ................. 108

Глава 4. Виды государственной службы  ........................................120
§ 1. Государственная гражданская служба и ее виды  ............... 120
§ 2. Военная служба: понятие и особенности  ........................... 127

Оглавление

§ 3. Государственная служба иных видов: предназначение, 
понятие, виды, особенности  ................................................137

Глава 5. Муниципальная служба  .....................................................159
§ 1. Муниципальная служба: понятие, признаки,  
принципы  ............................................................................... 159
§ 2. Муниципальные служащие  
и прохождение муниципальной службы  ............................ 167

Глава 6. Управление государственной службой  ...........................180
§ 1. Управление государственной службой: понятие,  
значение, система  ................................................................. 180
§ 2. Кадровый резерв: виды и порядок формирования  ............ 187

Глава 7. Основные принципы построения и функционирования  
системы государственной службы ...................................191
§ 1. Принципы построения и функционирования 
системы государственной службы: понятие  
и юридическое значение  ...................................................... 191
§ 2. Система и виды принципов государственной службы  ..... 193

Раздел II 
Государственные служащие

Глава 8. Государственные служащие  ..............................................222
§ 1. Государственные служащие: понятие, главные черты,  
виды. Реестры государственных служащих  ....................... 222
§ 2. Должностное лицо: понятие и правовой статус  ................ 228

Глава 9. Административно-правовой статус  
государственных служащих ..............................................236
§ 1. Понятие и структура административно-правового  
статуса государственных служащих  ................................... 236
§ 2. Общие условия государственной службы  .......................... 241
§ 3. Денежное содержание государственных служащих .......... 246
§ 4. Права государственных служащих  ...................................... 252
§ 5. Обязанности государственных служащих  .......................... 258
§ 6. Ограничения и запреты 
для государственных служащих  .......................................... 263
§ 7. Поощрение государственных служащих: 
основания и меры  ................................................................. 272
§ 8. Ответственность государственных служащих  ................... 279

Оглавление 
7

Глава 10. Прохождение государственной службы  ........................293
§ 1. Прохождение государственной службы: 
понятие и признаки  .............................................................. 293
§ 2. Поступление на государственную службу  ......................... 297
§ 3. Противодействие коррупции в системе прохождения 
государственной службы  ..................................................... 316
§ 4. Аттестация и квалификационный экзамен  
государственного служащего  ............................................... 340
§ 5. Присвоение классных чинов, классных чинов юстиции, 
дипломатических рангов, специальных званий ................. 352
§ 6. Ротация государственных служащих  .................................. 361
§ 7. Профессиональное развитие 
государственных служащих  ................................................. 366
§ 8. Прекращение государственной службы  ............................. 371

Раздел III 
Служебное право

Глава 11. Служебное право: теория и дискуссия  
о современном понимании и развитии ..........................381
§ 1. Теория государственной службы и служебное право  ....... 381
§ 2. Служебное право — подотрасль  
административного права  .................................................... 389
§ 3. Служебное право и модернизация 
административного права  .................................................... 398
Заключение  .......................................................................................... 406
Нормативные правовые акты  ......................................................... 409
Рекомендуемая литература  ...............................................................426

Список сокращений

АПК РФ  —  Арбитражный процессуальный кодекс Российской 
Федерации
ГК РФ — Гражданский кодекс Российской Федерации
ГПК РФ — Гражданский процессуальный кодекс Российской Фе-
дерации
КАС РФ — Кодекс административного судопроизводства Россий-
ской Федерации
КоАП РФ — Кодекс Российской Федерации об административ-
ных правонарушениях
МВД России — Министерство внутренних дел Российской Феде-
рации
МИД России — Министерство иностранных дел Российской Фе-
дерации
Минобороны России — Министерство обороны Российской Фе-
дерации
Минтруд России — Министерство труда и социальной защиты 
Российской Федерации
Минэкономразвития России — Министерство экономического 
развития Российской Федерации
Минюст России  — Министерство юстиции Российской Федера-
ции
МЧС России — Министерство Российской Федерации по делам 
гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации по-
следствий стихийных бедствий
ОВД — органы внутренних дел
Росгвардия — Федеральная служба войск национальной гвардии 
Российской Федерации
Роспотребнадзор — Федеральная служба по надзору в сфере за-
щиты прав потребителей и благополучия человека
Росрезерв — Федеральное агентство по государственным резер-
вам
Росстат — Федеральная служба государственной статистики
РФ — Российская Федерация

Список сокращений 
9

СК РФ — Следственный комитет Российской Федерации
ТК РФ — Трудовой кодекс Российской Федерации
УК РФ — Уголовный кодекс Российской Федерации
ФНС России — Федеральная налоговая служба
ФСБ России — Федеральная служба безопасности Российской Фе-
дерации
ФСИН России — Федеральная служба исполнения наказаний
ФССП России — Федеральная служба судебных приставов
ФТС России — Федеральная таможенная служба
ЦИК РФ — Центральная избирательная комиссия Российской Фе-
дерации

Предисловие

Государственная служба (публичная служба, кадры, сотрудники, 
работники государственных органов, персонал управления, кадровый 
аппарат и т. д.), следовательно, и служебное право (или право государ-
ственной и муниципальной службы) во все времена находятся в цен-
тре внимания политиков, законодателей, ученых. В сфере государ-
ственной службы в целях улучшения ее организации и функциониро-
вания во всех странах регулярно проводятся реформы, которые либо 
связаны с программами общегосударственного развития, либо выде-
лены в отдельный предмет модернизации. К государственной служ-
бе как наиважнейшей части системы государственного управления и 
особой сфере правового регулирования в современных условиях (ко-
гда разрабатываются планы укрепления системной организации, раз-
вития технологий функционирования, профессиональной подготовки 
персонала и модернизации других параметров исполнительной вла-
сти) предъявляются чрезвычайно высокие требования.
Очевидно, что государственная служба стала неотъемлемой ча-
стью образовательного процесса, причем как в базовом образовании 
(экономическом, юридическом, в сфере публичного управления), так 
и в повышении квалификации, переподготовке государственных слу-
жащих, получении дополнительного образования и их профессио-
нальном развитии. В связи с этим появляется потребность в издании 
учебников, учебных курсов или пособий для обеспечения образова-
тельного процесса по государственной службе (служебному праву).
Предлагаемое читателям учебное пособие представляет собой 
краткое рассмотрение основных правовых институтов, находящихся в 
структуре публичного служебного права России. В нем вопросы ор-
ганизации и функционирования государственной службы, реализации 
правового статуса государственных служащих анализируются с учетом 
последних изменений и дополнений, внесенных в российское законода-
тельство о видах государственной службы. Многочисленные ссылки и 
указания на нормативные правовые акты, действующие в области го-
сударственной и муниципальной службы, сделаны в целях подтверж-
дения наличия в законодательстве соответствующего правового инсти-

Предисловие 
11

тута или термина, ознакомления читателей с ними и с надеждой на то, 
что данные акты будут востребованы, изучены и проанализированы. 
Государственно-служебные институты и элементы правового статуса 
государственных служащих обсуждаются в учебном пособии с учетом 
особенностей организации и функционирования различных видов го-
сударственной службы (гражданской, военной, правоохранительной); 
при этом базовые вопросы и особенности указанных видов государ-
ственной службы изложены в отдельных параграфах.
В завершающей главе настоящего издания дается краткий анализ 
относительно недавно состоявшейся дискуссии о месте, значении и 
степени сформированности (административно-правовой локализации 
и достаточной обособленности) в России служебного права. Проблема 
юридического оформления и логически-систематического соединения 
в целое правовых норм (преимущественно административно-право-
вых), составляющих российское публичное служебное право, для юри-
дической науки не нова. Тема «служебного права» в российской науке 
административного права временами приобретает повышенную акту-
альность и юридическую значимость в системе публичной власти. Вот 
и после состоявшегося в начале XXI в. реформирования законодатель-
ства о государственной и муниципальной службе возникла необходи-
мость взглянуть на этапы становления и реформирования российско-
го законодательства о государственной службе и, соответственно, фор-
мирования в системе административного права той его части, которая 
в различных правовых системах и правопорядках традиционно назы-
вается служебным правом. И здесь на повестку дня встали следующие 
вопросы: существует ли в России служебное право; имеются ли доста-
точные обоснования для его выделения в качестве весьма крупной под-
отрасли российского административного права?
А может быть, служебное право уже и отрасль российского права?
Статья А. А. Гришковца «К вопросу о служебном праве»1 открыла 
дискуссию по указанному вопросу.
Относясь с почтением к своим коллегам и с радостью к появле-
нию научных публикаций, хотелось бы выразить авторам статей, по-
священных, по сути, анализу отдельных моих научных трудов, сер-
дечную благодарность за пристальное внимание к ним, критический 
взгляд и, конечно, за инициирование соответствующей дискуссии. 
Благодаря таким инициативам жизнь научного мира становится бо-
лее транспарентной, привлекательной, увлекательной, настраиваю-

1  Государство и право. 2013. № 4. С. 5—12.

Предисловие

щей на проведение новых исследований и поиск дополнительных ар-
гументов в обоснование выдвинутых предположений.
В настоящее время (как, впрочем, и всегда) критика в адрес самих 
государственных служащих и институтов государственной службы 
приводит к выводам, что пока в России не сложилось служебное пра-
во, позволяющее утверждать существование традиционных для сфе-
ры публичного управления правовых институтов, в полной мере ре-
гламентирующих отношения в процессе организации и функциони-
рования государственной службы. К сожалению, профессиональное 
«чиновничество», соответствующее идеалам государственно-право-
вого развития России и современным стандартам публичного управ-
ления, даже после всех административных реформирований в стра-
не в полной мере не создано. Иначе говоря, государственная служба 
в России (как по сведениям подготовленных экспертов, так и в обще-
ственном сознании) еще далека от идеала, несмотря на все предпри-
нятые политико-административные реформы, заявления и стремле-
ния государственных деятелей, разработанные и уже исполненные на 
практике многочисленными программами реформирования государ-
ственной службы, связанные с улучшением профессионального ими-
джа государственных служащих, а также с политическим и государ-
ственным контролем над российской бюрократией, с агрессивной ан-
тикоррупционной пропагандой в обществе.
Очевидно, здесь уместно вспомнить М. Е. Салтыкова-Щедрина, ко-
торый писал: «Я всегда чувствовал слабость к русской бюрократии, 
и именно за то, что она всегда представляла собой, в моих глазах, 
какую-то неразрушимую психологическую загадку. Несмотря на все 
усилия выработать из нее бюрократию, она ни под каким видом не хо-
чет сделаться ею. Еще на глазах у начальства она и туда и сюда, но как 
только начальство за дверь — она сейчас же язык высунет и сама над 
собою хохочет. Представить себе русского бюрократа, который отно-
сился бы к себе самому, яко к бюрократу, без некоторого глумления, 
не только трудно, но даже почти невозможно. А между тем бюрократ-
ствуют тысячи, сотни тысяч, почти миллионы людей. Миллион ходя-
чих психологических загадок! Миллион людей, которые сами на себя 
без смеха смотреть не могут, — разве это не интересно?»1.
Даже после таких нелестных характеристик русского профессио-
нального чиновничества XIX в., после тотального господства в совет-
ские годы режима политического властвования, принуждающего адми-

1  Салтыков-Щедрин М. Е. Благонамеренные речи // Собр. соч.: в 10 т. Т. 5. М., 1988. 
С. 47.

Предисловие 
13

нистративное поведение и деятельность государственных служащих к 
безусловному повиновению «однопартийной линии», а также в услови-
ях фактического отсутствия публично-правового регулирования слу-
жебных отношений в государственном аппарате, после «растерянно-
сти» и отсутствия ясного правового профиля «чиновничества» в нача-
ле постсоветского периода в конце 90-х гг. XX в. предприняты меры по 
созданию в стране нового «государственного бюрократизма», отвечаю-
щего идеологии правовой государственности и стандартам намеченных 
демократических политико-правовых преобразований. Начиная с это-
го момента нельзя не заметить и глубинные изменения как в системе 
и содержании, организации и функционировании российской государ-
ственной службы, так и в установлении и реализации правового стату-
са государственных служащих. Наряду с традиционными для россий-
ской бюрократии проблемами и недостатками нужно всегда говорить о 
достижениях, об успехах, о функциональной результативности и соци-
альной эффективности публичной службы в нашей стране.
Служебное право — новое явление в российской юридической на-
уке и правовой системе. По результатам своего развития оно стало в 
том числе итогом глобальной рецепции континентального европей-
ского права, устанавливающего систему, модели, назначение и ос-
новные элементы профессионального «чиновничества». В сфере го-
сударственно-правового строительства и особенно государственной 
службы европейские стандарты активно использовались, приспосаб-
ливались к другим условиям, являлись основой для отечественного 
развития этого института.
Российское служебное право превратилось сегодня в юридиче-
скую реальность и нормативный стандарт для формирования пуб-
лично-служебных отношений в государственных органах (или вооб-
ще в органах публичной власти).
Современное служебное право представляет собой как минимум 
подотрасль административного права (т. е. с преимущественным от-
раслевым административно-правовым (публично-правовым) регули-
рованием). Данный вывод обусловлен следующими обстоятельствами:
а) соответствие общетеоретическим стандартам правовых кон-
струкций, устанавливающих главные факторы относимости соответ-
ствующего массива законодательного материала к той или иной под-
отрасли права;
б) преимущественный характер и масштаб административно-пра-
вового регулирования служебных отношений в системе публичной 
службы (хотя со временем укрепились и иные сферы правового регу-
лирования отношений в системе государственной службы);