Государственная служба и служебное право

НОРМА
ИНФРАМ

Москва, 2018

Ю. Н. Старилов
Государственная
служба
и служебное право

Учебное пособие

УДК 342.98(470+571)(075.8)
ББК 67.401.02(2Рос)я73
С77

Сведения об авторе:

Юрий Николаевич Старилов — доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой административного и муниципального права ФГБОУ ВПО «Воронежский государственный университет», заслуженный деятель науки РФ. Проблемы государственной службы Российской Федерации и зарубежных стран находятся на протяжении многих лет в центре внимания ученого.

Рецензенты:

Юрий Ефремович Аврутин — доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ, заслуженный юрист РФ, профессор СанктПетербургского университета МВД России;
Василий Михайлович Манохин — доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РСФСР, профессор кафедры административного и муниципального права Саратовской государственной юридической академии.

С77
Государственная служба и служебное право : учебное пособие / Ю. Н. Старилов. — М. : Норма : ИНФРАМ, 2018. — 240 с.

ISBN 9785917687018 (Норма)
ISBN 9785160090139 (ИНФРАМ, print)
ISBN 9785161039632 (ИНФРАМ, online)

В учебном пособии кратко проанализированы основные институты
российского законодательства о государственной службе и государственных служащих. Главные вопросы государственной службы рассмотрены с
учетом как сложившихся в административном праве подынститутов (элементов) права государственной службы (или служебного права), так и новейшего законодательства, нормы которого весьма полноценно регулируют отношения, возникающие при построении системы и видов государственной службы, а также при реализации административноправового
статуса государственных служащих. Описаны принципы государственной
службы, структура правового статуса государственного служащего и процесс прохождения государственной службы. Кратко представлена дискуссия о современном состоянии служебного права России.
Для студентов, аспирантов и преподавателей юридических вузов и факультетов, научных работников, государственных и муниципальных служащих.

УДК 342.98(470+571)(075.8)
ББК 67.401.02(2Рос)я73

ISBN 9785917687018 (Норма)
ISBN 9785160090139 (ИНФРАМ, print)
ISBN 9785161039632 (ИНФРАМ, online)
© Старилов Ю. Н., 2015

Содержание

Предисловие ............................................................................................8

Раздел I
Государственная служба

Глава 1. Государственная должность
и должности государственной службы .....................................17

§ 1. Государственная должность: понятие,
основные черты, учреждение и замещение ....................17
§ 2. Государственные должности Российской Федерации
и субъектов Российской Федерации ...............................24
§ 3. Должности государственной службы:
квалификационные требования, категории и группы ...26
§ 4. Реестры должностей государственной службы ..............28

Глава 2. Государственная служба ..........................................................33

§ 1. Государственная служба: понятие, признаки, значение 33
§ 2. Правовые источники государственной службы .............36

Глава 3. Виды государственной службы ................................................42

§ 1. Государственная гражданская служба и ее виды ............42
§ 2. Военная служба: понятие и особенности .......................46
§ 3. Правоохранительная служба: понятие и особенности ...54

Глава 4. Муниципальная служба ...........................................................69

§ 1. Муниципальная служба: понятие, признаки,
принципы .........................................................................69
§ 2. Муниципальные служащие
и прохождение муниципальной службы ........................76

Глава 5. Управление государственной службой .....................................85

§ 1. Управление государственной службой: понятие,
значение, система ............................................................85
§ 2. Кадровый резерв: виды и порядок формирования ........88

Глава 6. Основные принципы построения и функционирования
системы государственной службы ............................................90

§ 1. Принципы построения и функционирования
системы государственной службы: понятие
и юридическое значение .................................................90
§ 2. Система и виды принципов государственной службы ...92

Раздел II
Государственные служащие

Глава 7. Государственные служащие ...................................................107

§ 1. Государственные служащие: понятие, главные черты,
виды. Реестры государственных служащих ..................107
§ 2. Должностное лицо: понятие и правовой статус ...........112

Глава 8. Административноправовой статус
государственных служащих ...................................................117

§ 1. Понятие и структура административноправового
статуса государственных служащих ..............................117
§ 2. Общие условия государственной службы .....................120
§ 3. Денежное содержание государственных служащих .....123
§ 4. Права государственных служащих ................................127
§ 5. Обязанности государственных служащих .....................130
§ 6. Ограничения и запреты
для государственных служащих ....................................132
§ 7. Поощрение государственных служащих:
основания и меры ..........................................................137
§ 8. Ответственность государственных служащих ...............143

Глава 9. Прохождение государственной службы .................................152

§ 1. Прохождение государственной службы:
понятие и признаки .......................................................152
§ 2. Поступление на государственную службу ....................155
§ 3. Противодействие коррупции в системе прохождения
государственной службы ...............................................165
§ 4. Аттестация и квалификационный экзамен
государственного служащего .........................................180
§ 5. Присвоение классных чинов, дипломатических рангов,
специальных званий ......................................................186
§ 6. Ротация государственных служащих .............................190

6
Содержание

§ 7. Профессиональное развитие
государственных служащих ...........................................192
§ 8. Прекращение государственной службы ........................195

Глава 10. Служебное право: дискуссия
о современном понимании и развитии ....................................201

§ 1. Теория государственной службы и служебное право ...201
§ 2. Служебное право — подотрасль
административного права ..............................................207
§ 3. Служебное право и модернизация
административного права ..............................................215

Заключение ..........................................................................................219

Нормативные правовые акты ..............................................................222

Рекомендуемая литература ..................................................................232

Содержание
7

Предисловие

Государственная служба1 (кадры, сотрудники, работники государственных органов, персонал управления, кадровый аппарат и т. д.),
следовательно, и служебное право2 (или право государственной и муниципальной службы3) во все времена находятся в центре внимания
политиков, законодателей, ученых. В сфере государственной службы
в целях улучшения ее организации и функционирования во всех странах регулярно проводятся реформы, которые либо связаны с программами общегосударственного развития, либо выделены в отдельный предмет модернизации4. К государственной службе как наиважнейшей части системы государственного управления и особой сфере
правового регулирования в современных условиях (когда разрабатываются планы укрепления системной организации, развития технологий функционирования, профессиональной подготовки персонала и
модернизации других параметров исполнительной власти) предъявляются чрезвычайно высокие требования5.
Очевидно, что государственная служба стала неотъемлемой частью
образовательного процесса, причем как в базовом образовании (экономическом, юридическом, в сфере публичного управления), так и в
повышении квалификации, переподготовке государственных служащих, получении дополнительного образования и их профессиональном развитии. В связи с этим появляется потребность в издании учебников, учебных курсов или пособий для обеспечения образовательного процесса по государственной службе (служебному праву).
Предлагаемое читателям учебное пособие представляет собой
краткое рассмотрение основных правовых институтов, находящихся в
структуре публичного служебного права России. В нем вопросы орга1 См.: Гришковец А. А., Ростовцева Ю. В., Фомина С. В. Государственная гражданская служба: учеб. курс / отв. ред. Н. Ю. Хаманева. М., 2014.
2 См.: Пресняков М. В., Чаннов С. Е. Служебное право Российской Федерации: учеб.
пособие. М., 2011.
3 См.: Право государственной и муниципальной службы: учеб. пособие / под ред.
В. Ш. Шайхатдинова, А. Н. Митина. М.; Екатеринбург, 2013.
4 См., например, Указ Президента РФ от 10 марта 2009 г. № 261 «О федеральной
программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской
Федерации (2009—2013 годы)».
5 См.: Медведев Д. А. 20 лет: путь к осознанию права // Российская газета. 2013.
11 дек.

низации и функционирования государственной службы, реализации
правового статуса государственных служащих анализируются с учетом последних изменений и дополнений, внесенных в российское законодательство о видах государственной службы. Многочисленные
ссылки и указания на нормативные правовые акты, действующие в
области государственной и муниципальной службы, сделаны в целях
подтверждения наличия в законодательстве соответствующего правового института или термина, ознакомления читателей с ними и с надеждой на то, что данные акты будут востребованы, изучены и проанализированы. Государственнослужебные институты и элементы
правового статуса государственных служащих обсуждаются в учебном
пособии с учетом особенностей организации и функционирования
различных видов государственной службы (гражданской, военной,
правоохранительной); при этом базовые вопросы и особенности указанных видов государственной службы изложены в отдельных параграфах.
В завершающей главе настоящего издания дается краткий анализ
современной дискуссии о месте, значении и степени сформированности (административноправовой локализации и достаточной обособленности) в России служебного права1. Проблема юридического
оформления и логическисистематического соединения в целое правовых норм (преимущественно административноправовых), составляющих российское публичное служебное право, для юридической
науки не нова. Вот и сегодня возникла необходимость взглянуть на
этапы становления и реформирования российского законодательства
о государственной службе и, соответственно, формирования в системе административного права той его части, которая в различных правовых системах и правопорядках традиционно называется служебным
правом. И здесь на повестке дня следующие вопросы: существует ли в
России служебное право? Является ли служебное право отраслью российского права или подотраслью административного права?
Недавно началась дискуссия по данному вопросу. Сначала была
опубликована статья на эту тему2. Немного позднее появилась книга
о государственной гражданской службе3, где весьма развернуто и профессионально показаны результаты становления в Российской ФедеПредисловие
9

1 См., например: Гришковец А. А. К вопросу о служебном праве // Государство и
право. 2013. № 4. С. 5—12; Старилов Ю. Н. Профессиональное «чиновничество» и служебное право в России: была ли реформа государственной службы и основательны ли
сомнения в существовании служебного права // Административное право и процесс.
2014. № 7. С. 8—25.
2 См.: Гришковец А. А. К вопросу о служебном праве. С. 12.
3 См.: Гришковец А. А., Ростовцева Ю. В., Фомина С. В. Указ. соч. С. 566.

рации служебного права и законодательства о государственной службе.
Статья А. А. Гришковца «К вопросу о служебном праве» открыла дискуссию по указанному вопросу1. Относясь с почтением к своим коллегам и с радостью к появлению указанных научных обзоров, хотелось бы выразить авторам опубликованных статей, посвященных, по
сути, анализу отдельных моих научных трудов, сердечную благодарность за пристальное внимание к ним, критический взгляд и, конечно, за инициирование соответствующей дискуссии. Благодаря таким
инициативам жизнь научного мира становится более транспарентной, привлекательной, увлекательной, настраивающей на проведение
новых исследований и поиск дополнительных аргументов в обоснование выдвинутых предположений.
В настоящее время (как, впрочем, и всегда) критика в адрес самих
государственных служащих и институтов государственной службы
приводит к выводам, что пока в России не сложилось служебное право, позволяющее утверждать существование традиционных для сферы публичного управления правовых институтов, в полной мере регламентирующих отношения в процессе организации и функционирования государственной службы. К сожалению, профессиональное
«чиновничество», соответствующее идеалам государственноправового развития России и современным стандартам публичного управления, даже после всех административных реформирований в стране
не создано. Иначе говоря, государственная служба в России еще далека от идеала, несмотря на все предпринятые административные реформы, заявления и стремления политических деятелей, связанные с
улучшением профессионального имиджа государственных служащих,
разработанные и уже исполненные на практике многочисленными
программами реформирования государственной службы, а также
с политическим и государственным контролем над российской бюрократией, с агрессивной антикоррупционной пропагандой в обществе.
Очевидно, здесь уместно вспомнить М. Е. СалтыковаЩедрина,
который писал: «Я всегда чувствовал слабость к русской бюрократии,
и именно за то, что она всегда представляла собой, в моих глазах, какуюто неразрушимую психологическую загадку. Несмотря на все
усилия выработать из нее бюрократию, она ни под каким видом не
хочет сделаться ею. Еще на глазах у начальства она и туда и сюда, но
как только начальство за дверь — она сейчас же язык высунет и сама
над собою хохочет. Представить себе русского бюрократа, который

10
Предисловие

1 См., например: Акопов Л. В. Проблемы становления российского служебного
права (по поводу статьи А. А. Гришковца) // Государство и право. 2013. № 11. С. 5—9.

относился бы к себе самому, яко к бюрократу, без некоторого глумления, не только трудно, но даже почти невозможно. А между тем бюрократствуют тысячи, сотни тысяч, почти миллионы людей. Миллион ходячих психологических загадок! Миллион людей, которые сами
на себя без смеха смотреть не могут, — разве это не интересно?»1.
Даже после таких нелестных характеристик русского профессионального чиновничества XIX в., после тотального господства в советские годы режима политического властвования, принуждающего административное поведение и деятельность государственных служащих к безусловному повиновению партийной линии, а также в
условиях фактического отсутствия публичноправового регулирования служебных отношений в государственном аппарате, после «растерянности» и отсутствия ясного правового профиля «чиновничества» в
начале постсоветского периода в конце 90х гг. XX в. предприняты меры по созданию в стране нового «государственного бюрократизма»,
отвечающего идеологии правовой государственности и стандартам намеченных демократических политикоправовых преобразований. Начиная с этого момента, нельзя не заметить и глубинные изменения как
в системе и содержании, организации и функционировании российской государственной службы, так и в установлении и реализации правового статуса государственных служащих. Наряду с традиционными
для российской бюрократии проблемами и недостатками нужно всегда говорить о достижениях, об успехах, о функциональной результативности и социальной эффективности публичной службы в нашей
стране.
Служебное право — новое явление в российской юридической
науке и правовой системе. Если честно подводить итоги становления
в России нового законодательства о государственной службе, то нужно сказать, что по результатам своего развития оно стало в том числе
итогом глобальной рецепции континентального европейского права,
устанавливающего систему, модели, назначение и основные элементы профессионального «чиновничества». В сфере государственноправового строительства и особенно государственной службы европейские стандарты активно использовались, приспосабливались к
другим условиям, являлись основой для отечественного развития этого института.
Российское служебное право превратилось сегодня в юридическую реальность и нормативный стандарт для формирования публичнослужебных отношений в государственных органах.

Предисловие
11

1 СалтыковЩедрин М. Е. Благонамеренные речи // Собр. соч.: в 10 т. Т. 5. М.,
1988. С. 47.

Современное служебное право в настоящее время представляет
собой как минимум подотрасль административного права (т. е. с преимущественным отраслевым административноправовым регулированием). Данный вывод обусловлен следующими обстоятельствами:
а) соответствие общетеоретическим стандартам правовых конструкций, устанавливающих главные факторы относимости соответствующего массива законодательного материала к той или иной подотрасли права;
б) преимущественный характер и масштаб административноправового регулирования служебных отношений в системе публичной
службы (хотя со временем укрепились и иные сферы правового регулирования отношений в системе государственной службы);
в) неразделимая взаимосвязь, переплетение и взаимодействие
норм служебного права со многими административноправовыми институтами (органы исполнительной власти, правовые акты управления, формы и методы управленческих действий, административноделиктное право, административная юстиция);
г) очевидное обособление и ясная систематизация административноправовых норм, устанавливающих порядок правовой регламентации государственнослужебных отношений;
д) признаваемая и очевидная логика механизма административноправового регулирования служебных отношений в сфере публичной
службы;
е) государственная служба как сфера постоянного внимания политиков и законодателей в целях не только имитации политической активности в этой важнейшей части государственной деятельности, но
и разработки реальных государственных концепций и программ как
по модернизации самого законодательства о государственной службе,
так и по мониторингу его применения.
Вряд ли можно отнести к упрощенному и неаргументированному
утверждение, что только установленные принципы государственной
службы (основные принципы организации и функционирования системы государственной службы) позволяют задуматься над вопросом о
сформированности в России своей (отечественной) модели системы
государственной службы и о необходимости соответствующего отраслевого правового регулирования глобальных по своим масштабам и
распространенности в сфере публичного управления отношений в
области государственной службы.
Современное служебное право России обсуждается в большей мере с точки зрения развития законодательства о государственной службе. В крупных научных трудах, посвященных развитию администра12
Предисловие

тивного законодательства и административного права, юридическое
состояние и проблемы государственной службы рассматриваются в
аспекте развития административноправового регулирования государственнослужебных отношений, начало которому положили федеральные законы от 27 мая 2003 г. № 58ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» и от 27 июля 2004 г. № 79ФЗ
«О государственной гражданской службе Российской Федерации».
Эти законы стали основой для дальнейшего правового оформления
отношений в области государственной службы, для структуризации
законодательства о государственной службе, для формирования механизма применения отдельных институтов и норм служебного права.
Федеральные законы, принятые в результате проведения в стране
многочисленных государственноправовых реформ, незамедлительно
оказывали влияние и на уточнение (дополнение) законодательства о
государственной службе. Например, Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273ФЗ «О противодействии коррупции» обусловил формирование соответствующих новелл и в законодательстве о государственной службе. Аналогичные процессы в данной сфере правотворчества осуществлялись в субъектах РФ. Нельзя не отметить, что на
протяжении последнего 10летия реформа государственной службы
проводилась на основе утвержденных указами Президента РФ федеральных программ по реформированию и развитию системы государственной службы. По общему мнению специалистов в области законодательства о государственной службе, в России была разработана и
реализована административноправовая концепция правового регулирования отношений на государственной службе, которая подчеркивала специфику государственной службы как специального вида
профессиональной служебной деятельности и включала традиционные для профессионального чиновничества институты и административные процедуры поступления на государственную службу, ее прохождения, правовой статус государственных служащих1.
Десять лет назад учеными обсуждался вопрос о конкретных этапах
и времени реализации положений нового федерального закона о системе государственной службы, с тем чтобы была реформирована
существующая и отчасти создана новая система государственной
службы. Фактически тогда было ясно, что данный закон будет обеспечивать создание в России системы государственной службы, поПредисловие
13

1 См.: Концепция развития российского законодательства / под ред. Т. Я. Хабриевой, Ю. А. Тихомирова. М., 2010. С. 172. Как правило, в таких комплексных исследованиях развития правовой системы страны термин «служебное право» применительно к
сфере государственной службы не применяется.