Теория государственного управления

ТЕОРИЯ 

ГОСУДАРСТВЕННОГО 

УПРАВЛЕНИЯ

И.В. ПОНКИН

Москва

ИНФРА-М

202УЧЕБНИК

Рекомендовано Межрегиональным учебно-методическим советом профессионального 

образования в качестве учебника для студентов высших учебных заведений, 

обучающихся по направлениям подготовки 38.04.04 «Государственное и муниципальное 

управление», 40.04.01 «Юриспруденция» (квалификация (степень) «магистр») 

(протокол № 5 от 11.03.2019)

УДК 351/354(075.8)
ББК 67.401я73
 
П56

Понкин И.В.

П56  
Теория государственного управления : учебник / И.В. Понкин ; 

предисл. А.Б. Зеленцова. — Москва : ИНФРА-М, 2023. — 529 с. — 
(Высшее образование: Магистратура). — DOI 10.12737/textbook_
5ca45829aaaa22.15546169.

ISBN 978-5-16-014592-1 (print)
ISBN 978-5-16-107092-5 (online)

В учебнике нового поколения по теории государственного управления из-

ложены и объяснены теоретические основы, ключевые концепты и парадигмы 
этой теории, онтология, особенности, субъектно-объектный состав, инстру-
менты, процесс, проблемы правового обеспечения, планирования и реализа-
ции государственного управления. Уровень изложения — сложный.

Соответствует требованиям федеральных государственных образовательных 

стандартов высшего образования последнего поколения.

Для магистрантов направлений подготовки 38.04.04 «Государственное и му-

ниципальное управление» и 40.04.01 «Юриспруденция», слушателей программ 
Master of Public Administration, аспирантов и докторантов, юристов, менедже-
ров, персонала органов управления.

УДК 351/354(075.8)

ББК 67.401я73

Р е ц е н з е н т ы:

Ботнев В.К., доктор юридических наук, заведующий кафедрой государ-

ственного и муниципального управления факультета государственного и му-
ниципального управления Института государственной службы и управления 
Российской академии народного хозяйства и государственной службы при 
Президенте Российской Федерации;

Дугенец А.С., доктор юридических наук, профессор, главный редактор феде-

рального научно-практического журнала «Административное право и процесс»;

Петракова Т.И., доктор педагогических наук, профессор, профессор Мос-

ковского педагогического государственного университета

Рекомендовано кафедрой государственного и муниципального управления 

факультета государственного и муниципального управления Института госу-
дарственной службы и управления Российской академии народного хозяйства 

и государственной службы при Президенте Российской Федерации

ISBN 978-5-16-014592-1 (print)
ISBN 978-5-16-107092-5 (online)

© Понкин И.В, 2019
© Зеленцов А.Б., предисловие, 2019

Предисловие

Представляемый вниманию читателей учебник профессора 
И.В. Понкина, безусловно, — фундаментальный и интереснейший 
труд, позволяющий сделать значительный шаг в развитии теории 
государственного и муниципального управления, которую автор 
вполне правомерно называет также и общей теорией публичного 
управления, включая в ее предмет механизмы делегирования пу-
блично-властных полномочий негосударственным децентрализо-
ванным субъектам.
Разрабатываемые автором и предложенные им в этом издании 
методологические подходы не останутся незамеченными и в совре-
менной теории административного права, неразрывно связанной 
с наукой публичного управления.
Обзор существующей в России учебной литературы по государ-
ственному и муниципальному управлению позволяет насчитать де-
сятки книг разных авторов. Однако общей проблемой многих таких 
изданий является то, что в большинстве своем они подменяют кон-
цептуально целостное изложение вопросов науки государственного 
и муниципального управления более или менее органично скомпи-
лированными фрагментами из конституционного права, админи-
стративного права, экономической теории, которые хотя и связаны 
с этой наукой, но самостоятельны. При этом о современной про-
блематике собственно науки государственного и муниципального 
управления указанные публикации дают прискорбно мало.
На фоне этих изданий учебник профессора И.В. Понкина уни-
кален — как в своем содержании, так и в своем концептуальном 
замысле, предопределяющем его структуру, методы интерпретации 
и логику изложения имеющегося обширного материала. Он пол-
ностью лишен какого-либо парафразирования или упрощенчества, 
и при его большом объеме в нем отсутствует «заливка водой», т.е. 
наполнение пустым содержанием ради листажа, чем нередко стра-
дают современные издания.
Представляемое вниманию читателя произведение отличается 
тем, что оставляет двойственное ощущение — это одновременно 
и учебник, и серьезная научная работа. Впрочем, второе — без 
ущерба для издания именно в качестве учебника.
Приходится признать, что данный учебник уникален и своей 
высокой сложностью, имеющей мало аналогов.
Известный американский физик Ричард Фейнман когда-то выпустил 
книгу с оригинальным названием «Дюжина лекций: шесть 

попроще и шесть посложнее»1. В учебнике И.В. Понкина вообще 
всё — из разряда «посложнее».
В связи с этим вспоминается ставший уже хрестоматийным 
случай с известным венгерским физиком, профессором Теодором 
фон Карманом, читавшим одни и те же свои лекционные курсы 
на английском языке в г. Пасадена (Калифорния, США) и на немецком 
языке в г. Ахен (Германия), систематически летая туда 
и обратно (консультирование одной из авиакомпаний давало ему 
возможность летать бесплатно, дело было после Второй мировой 
войны). Однажды в Пасадене фон Карман перепутал конспекты 
и начал по ошибке читать свою лекцию на немецком. Через 
какое-то время профессор по выражению лиц студентов осознал, 
что читает не на том языке, и спросил, отчего же ему не укажут 
на ошибку. На что услышал ответ: «Профессор, говорите ли вы по-
немецки или по-английски, не имеет значения, мы все равно понимаем 
не больше».
В этом контексте неизбежно встает вопрос: сумеют ли понять 
магистранты и слушатели программы Master of Public Administration 
(MPA) то, что стремится донести до них профессор И.В. Понкин? 
Ведь, с одной стороны, по своему уровню, методологии и стилю 
изложения материала — это, скорее, учебник для профессорско-
преподавательского состава, читающего курсы государственного 
и муниципального управления, причем в верхней (самой сложной) 
позиции повышения их квалификации.
С другой стороны, не связаны ли многие нынешние проблемы 
в организации и функционировании государственного управления 
с тем, что во многих случаях сегодня подготовка управленческих 
кадров осуществляется у нас по модели, отражаемой манерой экзаменационного 
вопроса: «Дорогой друг, а не в амперах ли измеряется 
сила тока?», и очевидно обусловливающей выпуск слабо подготовленных 
управленцев в части, касающейся науки и технологий государственного 
и муниципального управления?
Может быть, пришла пора готовить магистров именно по таким 
учебникам, как представляемый учебник профессора И.В. Пон-
кина? Этот вопрос носит, скорее, риторический характер, 
но в любом случае, думается, что ответ на него должен быть поло-
жительным. Ведь в современных условиях нельзя не признать, что 
уровень подачи материала в магистратуре обязательно должен быть 
иным, много сложнее, нежели в бакалавриате. Необходимость та-
кого подхода объективно обусловлена тенденцией существенного 
углубления и усложнения представлений о государственном управ-

1 
Фейнман Р. Дюжина лекций: шесть попроще и шесть посложнее: Пер. 
с англ. — М.: Бином; Лаборатория знаний, 2006.

лении. Это прослеживается по трудам ведущих отечественных 
и зарубежных правоведов-административистов и конституциона-
листов, а также ученых, специально занимающихся проблемами 
науки публичного управления.
Профессор И.В. Понкин в своей книге значительно изменяет 
сложившийся в нашей литературе подход к науке публичного управ-
ления, поставив и решая вопросы о необходимости разработки ее 
современного категориально-понятийного аппарата во всем мно-
гообразии логически выверенных понятийных рядов, о многоуров-
невости ее предмета и необычайной сложности используемого ею 
инструментария.
Уникальность учебника состоит также в наличии обширного 
ссылочного аппарата, в масштабном охвате самых существенных 
содержательных моментов понятийного горизонта науки публич-
ного управления и современных достижений мировой управлен-
ческой мысли.
Многие из этих содержательных моментов только-только начи-
нают обсуждаться в эшелонах власти и научной среде, а в насто-
ящем издании они уже получают надлежащее освещение. Речь идет, 
в частности, об использовании блокчейн-технологий, нейротехно-
логий, технологий искусственного интеллекта в государственном 
управлении.
Научная фундаментальность представляемого труда, широкий 
спектр охваченных тематических позиций с высококачественной 
их проработкой, обладающие научной глубиной авторские дефи-
ниции основных понятий, весьма нетривиальные, но адекватные 
и убедительно обосновываемые авторские подходы, научные кон-
цепции и классификации, стройные логические выкладки, уни-
кальный и интереснейший научный материал — все это делает 
данное издание уникальным и достойным внимания читателя.
Полагаем, что учебник вызовет самый живой интерес не только 
у обучающихся, но прежде всего — у профессионалов, в силу того, что 
издание обладает высокой теоретической ценностью для науки ад-
министративного права и науки государственного и муниципального 
управления, для ряда смежных научных направлений и дисциплин.

Александр Борисович Зеленцов,
доктор юридических наук, профессор, профессор 
кафедры административного и финансового права 
Юридического института Российского универси-
тета дружбы народов, заслуженный юрист Рос-
сийской Федерации, действительный член (ака-
демик) и вице-президент Евразийской академии 
административных наук

Выражая глубокую благодарность
всем моим учителям в науке…

Введение

В настоящей книге не много принципиально 
нового. Она представляет собой попытку более 
точно изложить основные принципы традици-
онной… доктрины и показать их следствия более 
отчетливо, чем это было сделано ранее. То есть за-
дачей книги является уточнение, а не пересмотр. 
Это исследование «чистой теории».
Фрэнк Найт. Риск, неопределенность и прибыль1

В вышедшей в 1839 году в Париже книге «Юридическое обра-
зование во Франции и реформы, в которых оно нуждается» ее автор 
Эдуард Лабулэй отмечал, что преподавание права в этой стране 
в указанный период являлось «слишком поверхностным, не-
полным, устаревшим», писал, что «юридическому образованию 
не хватает практической составляющей; между учреждением под-
готовки юристов и адвокатской конторой, между общей теорией 
и деловой практикой сегодня существует пропасть»2.
Артикулированные 175 лет назад недостатки юридического об-
разования, увы, вполне могут быть отнесены и к современному 
российскому юридическому образованию, и образованию в сфере 
государственного управления. Неслучайно эти вопросы несколько 
лет назад поднимались Президентом России.
Вопросы надлежащей организации государственного управ-
ления и развития теории государственного управления продолжают 
активнейшим образом обсуждаться в 2017–2018 гг.3

1 
Knight F.H. Risk, Uncertainty and Profit. — New York: Houghton Mifflin 
Company, 1921. — P. vii.
2 
Laboulaye É. De l’enseignement du droit en France et des réformes dont il 
a besoin [Юридическое образование во Франции и реформы, в которых оно 
нуждается]. — Paris, 1839. — P. 10, 18.
3 
Global Encyclopedia of public administration, public policy and governance. 
Cham: Springer, 2018. lxxxiv; 6214 p.; Palgrave Handbook of Public Administration 
and Management in Europe [Палгрейв учебник публичного управления 
и менеджмента в Европе] / Editors: Edoardo Ongaro, Sandra van Thiel. — 
London: Palgrave Macmillan, 2018. — li; 1302 p. Khan H.A. Globalization 
and the Challenges of Public Administration: Governance, Human Resources 
Management, Leadership, Ethics, E-Governance and Sustainability in the 21st 
Century [Глобализация и вызовы публичного управления: деятельность 

Согласно А.А. Красовскому, науковедческое обеспечение современной 
прикладной теории управления под силу только специалистам 
с широким научным и общественным кругозором1. Трудно 
рассматривать юридическое образование как современное и отвечающее 
мировым стандартам без изучения новых правовых средств 
и форм, — справедливо утверждает А.Б. Зеленцов2.
В этом смысле характерно высказывание в книге, изданной еще 
в 1882 году в Санкт-Петербурге: «Если бы от военного законоведа 
требовалось одно только механическое подведение разбираемого 
уголовного факта под Закон, одно только знание форм и обрядов 
судопроизводства; если бы процесс военного суда состоял в одном 
только приложении буквы Закона к факту, без участия мыслящей 
воли судьи, вникающего в дух Закона, — тогда, бесспорно, образовательный 
ценз военных законоведов для замещения ими должностей, 
исполняемых лишь механически, по навыку, т.е. требующих 
от исполнителя лишь запоминания статей Законов, без 
разумения их смысла, без оценки как их, так и данного казуса, 
не обременял бы государства издержками на образование людей 
такой низкопробной профессии»3.
Глубокое понимание управленческой способности государства, 
всей внутренней «кухни» публичного управления, понимание 
природы, причин и содержания дефектов, дисфункций и иных 
патологий в государственном управлении, рисков и неопределен-

 Правительства, управление людскими ресурсами, лидерство, этика, 
электронное правительство и устойчивость в XXI веке]. — London: Palgrave 
Macmillan, 2018. — xiii; 210 p. Government 3.0 — Next Generation Government 
Technology Infrastructure and Services: Roadmaps, Enabling Technologies 
& Challenges [Правительство 3.0 — Технологическая инфраструктура 
и услуги государственного сектора следующего поколения: дорожные 
карты, технологии и вызовы] / Editors: Adegboyega Ojo, Jeremy Millard. — 
Cham (Switzerland): Springer, 2017. — xviii; 363 p. Smart Technologies for Smart 
Governments: Transparency, Effi  ciency and Organizational Issues [Интеллектуальные 
технологии для интеллектуальных правительств: прозрачность, эффективность 
и организационные вопросы] / Editor: Manuel Pedro Rodríguez 
Bolívar. — Cham (Switzerland): Springer, 2018. — xvi; 196 p.
1 
Красовский А.А. Развитие и становление современной теории управления // 
Синергетика и проблемы теории управления / Под ред. А.А. Колесни-
кова. — М.: Физматлит, 2004. — 504 с. — С. 13–34. — С. 31.
2 
Зеленцов А.Б. Административная юстиция. Общая часть. Теория судебного 
административного права. — М.: Юнити-Дана, 2015. — 399 с. — С. 11.
3 
Пятьдесятъ лѣт спецiальной школы для образованiя военныхъ законовѣдов 
въ России / Под ред. начальника Военно-юридической академiи. — С.-Пе-
тербургъ, 1882. — С. 1.

ностей в государственном управлении, умение эффективно ра-
ботать в такой среде — важное условие надлежащего овладения 
общей теорией публичного управления. Люди, не владеющие наукой 
управлять и не умеющие применять таковую на практике, очевидно, 
не должны замещать ключевые должности в органах государственного 
управления. Это должно стать императивом.
И это вполне разумно, поскольку, по словам Макса Вебера, 
«никто не хочет, чтобы им управляли малообразованные выскочки»1.
Между тем, как пишет С.С. Сулакшин о своем опыте препода-
вания в одном из крупных вузов по специальности «Государственная 
политика и управление»: пришлось «познакомиться с учебниками, 
курсами по этой теме, с помощью которых обучают сегодняшних 
студентов. Сказать, что это беспомощная схоластическая 20-летняя 
школа, — ничего не сказать. Это, с некоторыми исключениями, 
школа россиефобии, тривиального догматического либерализма, 
поразительного агностицизма. Для этой школы характерно пред-
ставление, что познать, понять и соответственно строить систему 
государственного управления во имя высших ценностей челове-
ческого сообщества невозможно, является принципиальным. Есть 
еще одно свойство. Они не хотят готовить специалиста. Они го-
товят говоруна и комментатора. Активного государственного 
управленца, руководителя, политического лидера они не готовят. 
Квалификация подменена некими компетенциями. Квалификация 
подменена образованщиной. Им не нужен отечественный сильный 
управленец. И это не только наследие 20-летнего внедрения пере-
водных западных задов, давно устаревших и отошедших на самом 
Западе… Деквалификация управленческого государственного и по-
литического труда стала беспрецедентной»2.
Наука государственного управления находится сегодня в опре-
деленном застое и нуждается в кардинальном переформатировании, 
прежде всего — в переосмыслении базовых понятий, в новой систе-
матизации, в учете происшедших, текущих и грядущих изменений, 
в обогащении методологией и инструментами из других (смежных) 
научных направлений.

1 
Weber M. Gesammelte Politische Schriften [Собрание политических сочи-
нений]. — Stuttgart: UTB, 1988. — S. 312.
2 
Сулакшин С.С. Ручное управление. Ручное неуправление. Вообще не управ-
ление // URL: http://sulakshin.ru/ruchnoe-upravlenie-ruchnoe-neupravlenie-
voobshhe-neupravlenie/. (Дата последнего обращения здесь и далее — 
15.01.2019).

Это сделать нелегко, слишком много накопилось проблем1. 
При этом, по справедливому замечанию Н. Бердяева, «мало кто уже 
дерзает писать так, как писали прежде, писать что-то, писать свое… 
Мы дерзаем обнаружить лишь свое о чем-то и не дерзаем быть чем-
то»2. Это в немалой степени определяется и осложняется тем, что, 
как справедливо замечал Адам Смит, «когда мы находимся внутри 
парадигмы, трудно представить себе и принять какую-то другую 
парадигму»3.
Резко возрастает, по утверждению Е.В. Охотского, потребность 
в инновационной парадигме государственного управления, соответ-
ственно, возрастает потребность в научных исследованиях проблем 
государственного администрирования и в разработке новых, более 
гибких, моделей управления. Особенно с точки зрения прогнозиро-
вания, программирования и стратегического антикризисного пла-
нирования, мониторингового анализа происходящего, ресурсного 
обеспечения инновационных управленческих решений4.
Тезис о необходимости радикального повышения качества го-
сударственного управления систематически, лейтмотивом звучит 
в выступлениях высших руководителей Российской Федерации, ве-
дущих российских экономистов, правоведов, специалистов по го-
сударственному управлению, социологов, политологов.
Появляется множество всевозможных докладов по этой тема-
тике, самого разного качества5.
По мнению И.В. Дойникова, «для возрождения России на-
зрела необходимость разработки новой правовой доктрины пост -

1 
Аврутин Ю.Е. О парадоксах парадигмы публичного управления в теории 
государственного управления и в административном праве // Актуальные 
проблемы административного и административно-процессуального права: 
Сб. статей по матер. ежегод. всерос. науч.-практич. конф. (Сорокинские 
чтения) (СПб., 25.03.2016): В 3 т. / Под ред. Ю.Е. Аврутина, А.И. Каплу-
нова. — СПб.: Изд-во СПб. ун-та МВД России, 2016. — Т. 1. — 252 с. — 
С. 10–30.
2 
Бердяев Н. Философия свободы. — М.: Litres, 2017.
3 
Smith A. Powers of the Mind [Сила разума]. — New York: Random House. 
1975. — 418 p. — P. 20.
4 
Охотский Е.В. Государственное управление в кризисной ситуации: Доклад 
на секции IV Конвента РАМИ (г. Москва, МГИМО (У) МИД России, 
25.04.2014). — М., 2014. — С. 3–5.
5 
См., например: Маслов Д.В., Дмитриев М.Э., Айвазян З.С. Отдельные ас-
пекты трансформации государственного управления: процессы и качество: 
Аналитический обзор / Под ред. М.О. Комина. — М.: Центр стратегических 
разработок, 2018. — 57 с.

реформенной модели хозяйствования»1. В том числе и потому, 
что, по оценкам ряда экспертов, проводившиеся в нашей стране 
экономические реформы, повлекшие невосполнимые потери как 
материальных, так и духовных ценностей, продемонстрировали 
свою слабую проработанность, явившуюся следствием пренебре-
жения множеством факторов… Государственные управленческие 
решения зачастую являлись лишь ответной реакцией на непредви-
денное развитие экономической ситуации, носили вынужденный 
и неадекватный характер…»2.
Е.В. Охотский и В.Э. Березко справедливо заявляют о насущной 
необходимости «изучать проблематику государственного управ-
ления в условиях кризисной ситуации, в том числе “оранжевых” 
революций»3.
Не чисто механическое запоминание поверхностных и фраг-
ментарных моментов из общей теории публичного управления, 
но глубокое предметное погружение в самые основы общей теории 
публичного управления, понимание сущностных, глубинных про-
цессов, отношений, событий и феноменов, описываемых этой 
теорией, включая и вопросы девиантологии государственного 
управления, — в этом нуждается современная система подготовки 
государственных служащих, государственных управленцев.
Настоящее издание посвящено теоретическим основам пра-
вового обеспечения и реализации публичного (государственного 
и муниципального) управления, с акцентом на государственное 
управление.
Настоящий учебник основан на авторских учебных курсах, 12 
лет читавшихся автором в Российской академии государственной 
службы при Президенте Российской Федерации, позднее (после 
реорганизации) — на факультете «Международный институт госу-
дарственной службы и управления» и, далее, в Институте государ-
ственной службы и управления Российской академии народного 
хозяйства и государственной службы при Президенте Российской 

1 
Дойников И.В. Теория и практика российской государственности. — М.: 
Юридический институт МИИТ, 2015. — 124 с. — С. 112.
2 
Макаров В.Л., Бахтизин А.Р., Сулакшин С.С. Применение вычислимых 
моделей в государственном управлении. — М.: Научный эксперт, 2007. — 
304 с. — С. 3.
3 
Охотский Е.В., Березко В.Э. Объективные и субъективные причины кризиса 
украинского государства // Право и управление. XXI век. — 2014. — № 1. — 
С. 3–8. — С. 7.