Теория государственного управления

ТЕОРИЯ 

ГОСУДАРСТВЕННОГО 

УПРАВЛЕНИЯ

И.В. ПОНКИН

Москва

ИНФРА-М

2021

УЧЕБНИК

Рекомендовано Межрегиональным учебно-методическим советом профессионального 

образования в качестве учебника для студентов высших учебных заведений, 

обучающихся по направлениям подготовки 38.04.04 «Государственное и муниципальное 

управление», 40.04.01 «Юриспруденция» (квалификация (степень) «магистр») 

(протокол № 5 от 11.03.2019)

УДК 351/354(075.8)
ББК 67.401я73
 
П56

Понкин И.В.

П56  
Теория государственного управления : учебник / И.В. Понкин ; 

предисл. А.Б. Зеленцова. — Москва : ИНФРА-М, 2021. — 529 с. — 
(Высшее образование: Магистратура). — DOI 10.12737/textbook_
5ca45829aaaa22.15546169.

ISBN 978-5-16-014592-1 (print)
ISBN 978-5-16-107092-5 (online)

В учебнике нового поколения по теории государственного управления из
ложены и объяснены теоретические основы, ключевые концепты и парадигмы 
этой теории, онтология, особенности, субъектно-объектный состав, инструменты, процесс, проблемы правового обеспечения, планирования и реализации государственного управления. Уровень изложения — сложный.

Соответствует требованиям федеральных государственных образовательных 

стандартов высшего образования последнего поколения.

Для магистрантов направлений подготовки 38.04.04 «Государственное и му
ниципальное управление» и 40.04.01 «Юриспруденция», слушателей программ 
Master of Public Administration, аспирантов и докторантов, юристов, менеджеров, персонала органов управления.

УДК 351/354(075.8)

ББК 67.401я73

Р е ц е н з е н т ы:

Ботнев В.К., доктор юридических наук, заведующий кафедрой государ
ственного и муниципального управления факультета государственного и муниципального управления Института государственной службы и управления 
Российской академии народного хозяйства и государственной службы при 
Президенте Российской Федерации;

Дугенец А.С., доктор юридических наук, профессор, главный редактор феде
рального научно-практического журнала «Административное право и процесс»;

Петракова Т.И., доктор педагогических наук, профессор, профессор Мос
ковского педагогического государственного университета

Рекомендовано кафедрой государственного и муниципального управления 

факультета государственного и муниципального управления Института государственной службы и управления Российской академии народного хозяйства 

и государственной службы при Президенте Российской Федерации

ISBN 978-5-16-014592-1 (print)
ISBN 978-5-16-107092-5 (online)

© Понкин И.В, 2019
© Зеленцов А.Б., предисловие, 2019

Предисловие

Представляемый вниманию читателей учебник профессора 
И.В. Понкина, безусловно, — фундаментальный и интереснейший 
труд, позволяющий сделать значительный шаг в развитии теории 
государственного и муниципального управления, которую автор 
вполне правомерно называет также и общей теорией публичного 
управления, включая в ее предмет механизмы делегирования публично-властных полномочий негосударственным децентрализованным субъектам.
Разрабатываемые автором и предложенные им в этом издании 
методологические подходы не останутся незамеченными и в современной теории административного права, неразрывно связанной 
с наукой публичного управления.
Обзор существующей в России учебной литературы по государственному и муниципальному управлению позволяет насчитать десятки книг разных авторов. Однако общей проблемой многих таких 
изданий является то, что в большинстве своем они подменяют концептуально целостное изложение вопросов науки государственного 
и муниципального управления более или менее органично скомпилированными фрагментами из конституционного права, административного права, экономической теории, которые хотя и связаны 
с этой наукой, но самостоятельны. При этом о современной проблематике собственно науки государственного и муниципального 
управления указанные публикации дают прискорбно мало.
На фоне этих изданий учебник профессора И.В. Понкина уникален — как в своем содержании, так и в своем концептуальном 
замысле, предопределяющем его структуру, методы интерпретации 
и логику изложения имеющегося обширного материала. Он полностью лишен какого-либо парафразирования или упрощенчества, 
и при его большом объеме в нем отсутствует «заливка водой», т.е. 
наполнение пустым содержанием ради листажа, чем нередко страдают современные издания.
Представляемое вниманию читателя произведение отличается 
тем, что оставляет двойственное ощущение — это одновременно 
и учебник, и серьезная научная работа. Впрочем, второе — без 
ущерба для издания именно в качестве учебника.
Приходится признать, что данный учебник уникален и своей 
высокой сложностью, имеющей мало аналогов.
Известный американский физик Ричард Фейнман когда-то выпустил книгу с оригинальным названием «Дюжина лекций: шесть 

попроще и шесть посложнее»1. В учебнике И.В. Понкина вообще 
всё — из разряда «посложнее».
В связи с этим вспоминается ставший уже хрестоматийным 
случай с известным венгерским физиком, профессором Теодором 
фон Карманом, читавшим одни и те же свои лекционные курсы 
на английском языке в г. Пасадена (Калифорния, США) и на немецком языке в г. Ахен (Германия), систематически летая туда 
и обратно (консультирование одной из авиакомпаний давало ему 
возможность летать бесплатно, дело было после Второй мировой 
войны). Однажды в Пасадене фон Карман перепутал конспекты 
и начал по ошибке читать свою лекцию на немецком. Через 
какое-то время профессор по выражению лиц студентов осознал, 
что читает не на том языке, и спросил, отчего же ему не укажут 
на ошибку. На что услышал ответ: «Профессор, говорите ли вы понемецки или по-английски, не имеет значения, мы все равно понимаем не больше».
В этом контексте неизбежно встает вопрос: сумеют ли понять 
магистранты и слушатели программы Master of Public Administration 
(MPA) то, что стремится донести до них профессор И.В. Понкин? 
Ведь, с одной стороны, по своему уровню, методологии и стилю 
изложения материала — это, скорее, учебник для профессорскопреподавательского состава, читающего курсы государственного 
и муниципального управления, причем в верхней (самой сложной) 
позиции повышения их квалификации.
С другой стороны, не связаны ли многие нынешние проблемы 
в организации и функционировании государственного управления 
с тем, что во многих случаях сегодня подготовка управленческих 
кадров осуществляется у нас по модели, отражаемой манерой экзаменационного вопроса: «Дорогой друг, а не в амперах ли измеряется 
сила тока?», и очевидно обусловливающей выпуск слабо подготовленных управленцев в части, касающейся науки и технологий государственного и муниципального управления?
Может быть, пришла пора готовить магистров именно по таким 
учебникам, как представляемый учебник профессора И.В. Понкина? Этот вопрос носит, скорее, риторический характер, 
но в любом случае, думается, что ответ на него должен быть положительным. Ведь в современных условиях нельзя не признать, что 
уровень подачи материала в магистратуре обязательно должен быть 
иным, много сложнее, нежели в бакалавриате. Необходимость такого подхода объективно обусловлена тенденцией существенного 
углубления и усложнения представлений о государственном управ
1 
Фейнман Р. Дюжина лекций: шесть попроще и шесть посложнее: Пер. 
с англ. — М.: Бином; Лаборатория знаний, 2006.

лении. Это прослеживается по трудам ведущих отечественных 
и зарубежных правоведов-административистов и конституционалистов, а также ученых, специально занимающихся проблемами 
науки публичного управления.
Профессор И.В. Понкин в своей книге значительно изменяет 
сложившийся в нашей литературе подход к науке публичного управления, поставив и решая вопросы о необходимости разработки ее 
современного категориально-понятийного аппарата во всем многообразии логически выверенных понятийных рядов, о многоуровневости ее предмета и необычайной сложности используемого ею 
инструментария.
Уникальность учебника состоит также в наличии обширного 
ссылочного аппарата, в масштабном охвате самых существенных 
содержательных моментов понятийного горизонта науки публичного управления и современных достижений мировой управленческой мысли.
Многие из этих содержательных моментов только-только начинают обсуждаться в эшелонах власти и научной среде, а в настоящем издании они уже получают надлежащее освещение. Речь идет, 
в частности, об использовании блокчейн-технологий, нейротехнологий, технологий искусственного интеллекта в государственном 
управлении.
Научная фундаментальность представляемого труда, широкий 
спектр охваченных тематических позиций с высококачественной 
их проработкой, обладающие научной глубиной авторские дефиниции основных понятий, весьма нетривиальные, но адекватные 
и убедительно обосновываемые авторские подходы, научные концепции и классификации, стройные логические выкладки, уникальный и интереснейший научный материал — все это делает 
данное издание уникальным и достойным внимания читателя.
Полагаем, что учебник вызовет самый живой интерес не только 
у обучающихся, но прежде всего — у профессионалов, в силу того, что 
издание обладает высокой теоретической ценностью для науки административного права и науки государственного и муниципального 
управления, для ряда смежных научных направлений и дисциплин.

Александр Борисович Зеленцов,
доктор юридических наук, профессор, профессор 
кафедры административного и финансового права 
Юридического института Российского университета дружбы народов, заслуженный юрист Российской Федерации, действительный член (академик) и вице-президент Евразийской академии 
административных наук

Выражая глубокую благодарность
всем моим учителям в науке…

Введение

В настоящей книге не много принципиально 
нового. Она представляет собой попытку более 
точно изложить основные принципы традиционной… доктрины и показать их следствия более 
отчетливо, чем это было сделано ранее. То есть задачей книги является уточнение, а не пересмотр. 
Это исследование «чистой теории».
Фрэнк Найт. Риск, неопределенность и прибыль1

В вышедшей в 1839 году в Париже книге «Юридическое образование во Франции и реформы, в которых оно нуждается» ее автор 
Эдуард Лабулэй отмечал, что преподавание права в этой стране 
в указанный период являлось «слишком поверхностным, неполным, устаревшим», писал, что «юридическому образованию 
не хватает практической составляющей; между учреждением подготовки юристов и адвокатской конторой, между общей теорией 
и деловой практикой сегодня существует пропасть»2.
Артикулированные 175 лет назад недостатки юридического образования, увы, вполне могут быть отнесены и к современному 
российскому юридическому образованию, и образованию в сфере 
государственного управления. Неслучайно эти вопросы несколько 
лет назад поднимались Президентом России.
Вопросы надлежащей организации государственного управления и развития теории государственного управления продолжают 
активнейшим образом обсуждаться в 2017–2018 гг.3

1 
Knight F.H. Risk, Uncertainty and Profit. — New York: Houghton Mifflin 
Company, 1921. — P. vii.
2 
Laboulaye É. De l’enseignement du droit en France et des réformes dont il 
a besoin [Юридическое образование во Франции и реформы, в которых оно 
нуждается]. — Paris, 1839. — P. 10, 18.
3 
Global Encyclopedia of public administration, public policy and governance. 
Cham: Springer, 2018. lxxxiv; 6214 p.; Palgrave Handbook of Public Administration 
and Management in Europe [Палгрейв учебник публичного управления 
и менеджмента в Европе] / Editors: Edoardo Ongaro, Sandra van Thiel. — 
London: Palgrave Macmillan, 2018. — li; 1302 p. Khan H.A. Globalization 
and the Challenges of Public Administration: Governance, Human Resources 
Management, Leadership, Ethics, E-Governance and Sustainability in the 21st 
Century [Глобализация и вызовы публичного управления: деятельность 

Согласно А.А. Красовскому, науковедческое обеспечение современной прикладной теории управления под силу только специалистам с широким научным и общественным кругозором1. Трудно 
рассматривать юридическое образование как современное и отвечающее мировым стандартам без изучения новых правовых средств 
и форм, — справедливо утверждает А.Б. Зеленцов2.
В этом смысле характерно высказывание в книге, изданной еще 
в 1882 году в Санкт-Петербурге: «Если бы от военного законоведа 
требовалось одно только механическое подведение разбираемого 
уголовного факта под Закон, одно только знание форм и обрядов 
судопроизводства; если бы процесс военного суда состоял в одном 
только приложении буквы Закона к факту, без участия мыслящей 
воли судьи, вникающего в дух Закона, — тогда, бесспорно, образовательный ценз военных законоведов для замещения ими должностей, исполняемых лишь механически, по навыку, т.е. требующих от исполнителя лишь запоминания статей Законов, без 
разумения их смысла, без оценки как их, так и данного казуса, 
не обременял бы государства издержками на образование людей 
такой низкопробной профессии»3.
Глубокое понимание управленческой способности государства, 
всей внутренней «кухни» публичного управления, понимание 
природы, причин и содержания дефектов, дисфункций и иных 
патологий в государственном управлении, рисков и неопределен
 Правительства, управление людскими ресурсами, лидерство, этика, 
электронное правительство и устойчивость в XXI веке]. — London: Palgrave 
Macmillan, 2018. — xiii; 210 p. Government 3.0 — Next Generation Government 
Technology Infrastructure and Services: Roadmaps, Enabling Technologies 
& Challenges [Правительство 3.0 — Технологическая инфраструктура 
и услуги государственного сектора следующего поколения: дорожные 
карты, технологии и вызовы] / Editors: Adegboyega Ojo, Jeremy Millard. — 
Cham (Switzerland): Springer, 2017. — xviii; 363 p. Smart Technologies for Smart 
Governments: Transparency, Effi  ciency and Organizational Issues [Интеллектуальные технологии для интеллектуальных правительств: прозрачность, эффективность и организационные вопросы] / Editor: Manuel Pedro Rodríguez 
Bolívar. — Cham (Switzerland): Springer, 2018. — xvi; 196 p.
1 
Красовский А.А. Развитие и становление современной теории управления // 
Синергетика и проблемы теории управления / Под ред. А.А. Колесникова. — М.: Физматлит, 2004. — 504 с. — С. 13–34. — С. 31.
2 
Зеленцов А.Б. Административная юстиция. Общая часть. Теория судебного 
административного права. — М.: Юнити-Дана, 2015. — 399 с. — С. 11.
3 
Пятьдесятъ лѣт спецiальной школы для образованiя военныхъ законовѣдов 
въ России / Под ред. начальника Военно-юридической академiи. — С.-Петербургъ, 1882. — С. 1.

ностей в государственном управлении, умение эффективно работать в такой среде — важное условие надлежащего овладения 
общей теорией публичного управления. Люди, не владеющие наукой 
управлять и не умеющие применять таковую на практике, очевидно, 
не должны замещать ключевые должности в органах государственного 
управления. Это должно стать императивом.
И это вполне разумно, поскольку, по словам Макса Вебера, 
«никто не хочет, чтобы им управляли малообразованные выскочки»1.
Между тем, как пишет С.С. Сулакшин о своем опыте преподавания в одном из крупных вузов по специальности «Государственная 
политика и управление»: пришлось «познакомиться с учебниками, 
курсами по этой теме, с помощью которых обучают сегодняшних 
студентов. Сказать, что это беспомощная схоластическая 20-летняя 
школа, — ничего не сказать. Это, с некоторыми исключениями, 
школа россиефобии, тривиального догматического либерализма, 
поразительного агностицизма. Для этой школы характерно представление, что познать, понять и соответственно строить систему 
государственного управления во имя высших ценностей человеческого сообщества невозможно, является принципиальным. Есть 
еще одно свойство. Они не хотят готовить специалиста. Они готовят говоруна и комментатора. Активного государственного 
управленца, руководителя, политического лидера они не готовят. 
Квалификация подменена некими компетенциями. Квалификация 
подменена образованщиной. Им не нужен отечественный сильный 
управленец. И это не только наследие 20-летнего внедрения переводных западных задов, давно устаревших и отошедших на самом 
Западе… Деквалификация управленческого государственного и политического труда стала беспрецедентной»2.
Наука государственного управления находится сегодня в определенном застое и нуждается в кардинальном переформатировании, 
прежде всего — в переосмыслении базовых понятий, в новой систематизации, в учете происшедших, текущих и грядущих изменений, 
в обогащении методологией и инструментами из других (смежных) 
научных направлений.

1 
Weber M. Gesammelte Politische Schriften [Собрание политических сочинений]. — Stuttgart: UTB, 1988. — S. 312.
2 
Сулакшин С.С. Ручное управление. Ручное неуправление. Вообще не управление // URL: http://sulakshin.ru/ruchnoe-upravlenie-ruchnoe-neupravlenievoobshhe-neupravlenie/. (Дата последнего обращения здесь и далее — 
15.01.2019).

Это сделать нелегко, слишком много накопилось проблем1. 
При этом, по справедливому замечанию Н. Бердяева, «мало кто уже 
дерзает писать так, как писали прежде, писать что-то, писать свое… 
Мы дерзаем обнаружить лишь свое о чем-то и не дерзаем быть чемто»2. Это в немалой степени определяется и осложняется тем, что, 
как справедливо замечал Адам Смит, «когда мы находимся внутри 
парадигмы, трудно представить себе и принять какую-то другую 
парадигму»3.
Резко возрастает, по утверждению Е.В. Охотского, потребность 
в инновационной парадигме государственного управления, соответственно, возрастает потребность в научных исследованиях проблем 
государственного администрирования и в разработке новых, более 
гибких, моделей управления. Особенно с точки зрения прогнозирования, программирования и стратегического антикризисного планирования, мониторингового анализа происходящего, ресурсного 
обеспечения инновационных управленческих решений4.
Тезис о необходимости радикального повышения качества государственного управления систематически, лейтмотивом звучит 
в выступлениях высших руководителей Российской Федерации, ведущих российских экономистов, правоведов, специалистов по государственному управлению, социологов, политологов.
Появляется множество всевозможных докладов по этой тематике, самого разного качества5.
По мнению И.В. Дойникова, «для возрождения России назрела необходимость разработки новой правовой доктрины пост 
1 
Аврутин Ю.Е. О парадоксах парадигмы публичного управления в теории 
государственного управления и в административном праве // Актуальные 
проблемы административного и административно-процессуального права: 
Сб. статей по матер. ежегод. всерос. науч.-практич. конф. (Сорокинские 
чтения) (СПб., 25.03.2016): В 3 т. / Под ред. Ю.Е. Аврутина, А.И. Каплунова. — СПб.: Изд-во СПб. ун-та МВД России, 2016. — Т. 1. — 252 с. — 
С. 10–30.
2 
Бердяев Н. Философия свободы. — М.: Litres, 2017.
3 
Smith A. Powers of the Mind [Сила разума]. — New York: Random House. 
1975. — 418 p. — P. 20.
4 
Охотский Е.В. Государственное управление в кризисной ситуации: Доклад 
на секции IV Конвента РАМИ (г. Москва, МГИМО (У) МИД России, 
25.04.2014). — М., 2014. — С. 3–5.
5 
См., например: Маслов Д.В., Дмитриев М.Э., Айвазян З.С. Отдельные аспекты трансформации государственного управления: процессы и качество: 
Аналитический обзор / Под ред. М.О. Комина. — М.: Центр стратегических 
разработок, 2018. — 57 с.

реформенной модели хозяйствования»1. В том числе и потому, 
что, по оценкам ряда экспертов, проводившиеся в нашей стране 
экономические реформы, повлекшие невосполнимые потери как 
материальных, так и духовных ценностей, продемонстрировали 
свою слабую проработанность, явившуюся следствием пренебрежения множеством факторов… Государственные управленческие 
решения зачастую являлись лишь ответной реакцией на непредвиденное развитие экономической ситуации, носили вынужденный 
и неадекватный характер…»2.
Е.В. Охотский и В.Э. Березко справедливо заявляют о насущной 
необходимости «изучать проблематику государственного управления в условиях кризисной ситуации, в том числе “оранжевых” 
революций»3.
Не чисто механическое запоминание поверхностных и фрагментарных моментов из общей теории публичного управления, 
но глубокое предметное погружение в самые основы общей теории 
публичного управления, понимание сущностных, глубинных процессов, отношений, событий и феноменов, описываемых этой 
теорией, включая и вопросы девиантологии государственного 
управления, — в этом нуждается современная система подготовки 
государственных служащих, государственных управленцев.
Настоящее издание посвящено теоретическим основам правового обеспечения и реализации публичного (государственного 
и муниципального) управления, с акцентом на государственное 
управление.
Настоящий учебник основан на авторских учебных курсах, 12 
лет читавшихся автором в Российской академии государственной 
службы при Президенте Российской Федерации, позднее (после 
реорганизации) — на факультете «Международный институт государственной службы и управления» и, далее, в Институте государственной службы и управления Российской академии народного 
хозяйства и государственной службы при Президенте Российской 

1 
Дойников И.В. Теория и практика российской государственности. — М.: 
Юридический институт МИИТ, 2015. — 124 с. — С. 112.
2 
Макаров В.Л., Бахтизин А.Р., Сулакшин С.С. Применение вычислимых 
моделей в государственном управлении. — М.: Научный эксперт, 2007. — 
304 с. — С. 3.
3 
Охотский Е.В., Березко В.Э. Объективные и субъективные причины кризиса 
украинского государства // Право и управление. XXI век. — 2014. — № 1. — 
С. 3–8. — С. 7.