Начала русского государственного права: в 2 т. Т. 2 1: Органы управления


СЕРИЯ «РУССКОЕ ЮРИДИЧЕСКОЕ КАСЛ ЕЛКЕ»

МОСКОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ имени М. В. Ломоносова Юридический факультет


            А. Д. ГРАДОВСКИЙ


НАЧАЛА
РУССКОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО ПРАВА
ТОМ 2
ОРГАНЫ УПРАВЛЕНИЯ
Под редакцией и с предисловием доктора юридических наук, профессора В. А. ТОМСИНОВА



Москва Зерцало-М 2016

ББК 67.400










      Градовский, А. Д.
          Начала русского государственного права [Текст] : в 2 т. / А. Д. Градовский; [под редакцией и с предисловием В. А. Том-синова]. / М.: Издательство «Зерцало», 2016. — (Русское юридическое наследие).
          Т. 2: Органы управления. — 542 с.
          ISBN 978-5-94373-356-7








           Очередной том серии «Русское юридическое наследие» воспроизводит вторую часть книги «Начала русского государственного права», написанной видным русским правоведом А. Д. Градовским (1841—1889). Текст книги печатается по его последнему изданию, выпущенному в 1904 году в восьмом томе девятитомного «Собрания сочинений А. Д. Градовского».
           Видный русский правовед профессор Н. М. Коркунов писал, что книга «Начала русского государственного права» есть «первая, действительно научная обработка русского государственного права», она не только заслонила собою всю предшествовавшую литературу, но и служит «основой для последующих работ. Все появившиеся с тех пор курсы государственного права опираются на созданное Градовским».
           Настоящее издание рекомендуется для студентов и преподавателей юридических и исторических вузов.








© В. А. Томсинов, редакция, предисловие,
ISBN 978-5-94373-356-7            2006

                ОГЛАВЛЕНИЕ





КНИГА ПЕРВАЯ

Существо государственных должностей

и учение о службе гражданской.......     1—3

ОТДЕЛ ПЕРВЫЙ

Глава первая. О государственных должностях вообще .  3—8
Глава вторая. Развитие должностей на западе Европы . 8—22
Глава третья. Образование должностей в России...     22—35
Глава четвертая. Образование должностей с Петра Ве   ликого ...................................... 35—48

ОТДЕЛ ВТОРОЙ
        О государственной службе................ 48—196


Глава первая. Общее понятие о служащих .............. 49—55
Глава вторая. О поступлении на службу ............... 56—71
Глава третья. Об определении к должностям ........... 72—88

    А. Власти, от коих зависит определение............ 72—74
    Б. Условия при назначении на должности ........... 74—83
    В. Порядок определения на службу и к должности ... 83—88
Глава четвертая. Разряды служащих..................... 88—97
Глава пятая. Обязанности служащих и их ответственность I. Обязанности служащих .............................. 97—143
    II. Ответственность служащих ..................... 119—143

VI

ОГЛАВЛЕНИЕ

       А. Ответственность служащих по административному ведомству .................................... 121—131
         а) Ответственность в административном порядке . . 122—127 б) Ответственность службы ................ 127—131
       Б. Ответственность должностных лиц судебного ведомства ........................................ 132—140
         а) Порядок ответственности членов судебных мест . 134—137 б) Ответственность лиц прокурорского надзора . . . 138—139 в) Ответственность чинов канцелярии при судебных
местах .................................. 139—140
       В. Гражданская ответственность должностных лиц . . . 140—143
Глава шестая. Права служащих ...................... 143—166
   А.  Право на содержание и вознаграждение ....... 145—155
       а) Пособия при определении к должностям..... 146—148
       б) Право на получение содержания............ 148—153
       в) Право на получение пособий при командировках по
         делам службы ............................. 154—155
   Б. Право служащих на защиту их безопасности и достоинства ........................................... 155—160
   В.     Права служащих на почетные выгоды и преимущества . 160—166 Глава седьмая. Акты служебного состояния .......... 166—168
Глава восьмая. Порядок и последствия прекращения слу   жебных отношений ............................... 168—194
   А. Увольнение от службы......................... 168—171
   Б. Права, приобретаемые при отставке ........... 168—194
       а) Пенсии .................................. 173—183
       б) Единовременные пособия .................. 184—185
       в) Особые способы призрения заслуженных чиновников 185—188 г) Эмеритура ............................... 188—194


КНИГА ВТОРАЯ
        Введение. Классификация русских государственных установлений ................... 195—204

ОТДЕЛ ПЕРВЫЙ
        Органы законодательства и верховного управления ..................................... 204—268
Глава первая. Государственный совет................ 204—252

ОГЛАВЛЕНИЕ

VII

Глава вторая. Комитет и совет министров.............. 252—268
    I. Комитет министров ............................ 252—264
    II. Совет министров.............................. 265—268

ОТДЕЛ ВТОРОЙ
         Высшие места подчиненного управления . . . . 269—533

Глава первая. Правительствующий сенат ............... 269—382
    А. История сената ............................... 269—302
      Сенат при Петре Великом ....................... 270—280
      Упадок сената ................................. 280—286
      Сенат при Елизавете Петровне .................. 286—290
      Реформы Екатерины II и Павла I................. 290—297
      Реформы Александра I .......................... 297—302
    Б. Современное устройство сената ................ 302—382
         а) Организация сената....................... 302—311
         б)  Компетенция сената ..................... 311—382
            Компетенция отдельных департаментов...... 313—314
               Первый департамент.................... 314—334
               Второй департамент ................... 334—339
               Департамент герольдии ................ 339—341
               Департамент межевой................... 341—342
              Судебные департаменты, действующие по старому порядку ........................... 342—343
               Кассационные департаменты............. 344—359
            Общие собрания .......................... 359—362
           Особое присутствие сената для суждения дел о государственных преступлениях .............. 362—364
            Делопроизводство в сенате ............... 364—375
            Делопроизводство в кассационных департаментах 375—378
            Особые установления при сенате .......... 379—380
            Заключение .............................. 380—382
Глава вторая. Св. правительствующий синод............ 382—409
    А. Исторический очерк синода..................... 382—402
    Б. Современное устройство синода ................ 402—409
Глава третья. Министерства .......................... 409—533
    А. Понятие о министерствах вообще................ 409—414
    Б. Министерства в неограниченной монархии........ 414—419
    В.  Развитие министерств в России................ 419—427
    Г. Значение министерств и права министров ....... 427—429
    Д. Положение министерств в ряду других государственных установлений...................................... 429—435

VIII

ОГЛАВЛЕНИЕ

    Е. Организация министерств ....................... 435—448
    Ж. Организация отдельных министерств ............. 448—520
       1. Министерство иностранных дел ............... 452—454
       2. Министерства военное и морское.............. 454—466
       3. Министерство финансов ...................... 466—474
       4. Министерство государственных имуществ ...... 475—480
       5. Главное управление государственного коннозаводства ........................................... 480—481
       6. Государственный контроль ................... 481—488
       7. Министерство внутренних дел ................ 488—504
       8. Министерство народного просвещения ......... 505—507
       9. Министерство путей сообщения ............... 507—517
       10. Министерство юстиции ...................... 517—520
    Учреждения, состоящие в непосредственном ведении Его Императорского Величества........................... 521—533
         А.  Министерство Императорского Двора........ 521—525
         Б. Собственная Его Императорского Величества канцелярия ..................................... 525—529
         В. Канцелярия прошений, приносимых на Высочайшее имя ..................................... 529—533

                КНИГА ПЕРВАЯ




СУЩЕСТВО ГОСУДАРСТВЕННЫХ ДОЁЖНОСТЕЙ И УЧЕНИЕ О СЁУЖБЕ ГРАЖДАНСКОЙ




    § 1.      Учение о государственном управлении есть учение об осу-ществлеиии верховных прав, принадлежащих государственной вёа-сти, и тех цеёей государства, к достижению которых оно стремится¹.



    ¹ Цахария Г. (Zacharia H.). Deutsches Staats- und Bundesrecht. T. II. C. 1 и сле-д. «Die Regie-rung.., im Gegensatz zur Verfassung, besteht in der recht- und zweckmassigen Anwendung der Staatshoheitsrechte auf ihre einzelnen Gegenstande oder in der Erlrillung der, aus der Bestimmung sich ergebenden, Herrscherpflichten». — Ронне (Ronne). Das Staatsrecht der preussischen Monarchie. T. III. § 177. C. 3 (4-е изд. 1883 г.). «Im Gegensatze zur Verfassung besteht nun aber die Regierung (Staatsverwaltung im weiteren Sinne) in der recht- und zweckmassigen Anwendung der Staatshoheitsrechte auf ihre einzelnen Gegenstande, und die Staatsverwaltung ist der Inbegriff derjenigen Thatigkeit, welche bestimmt ist, den Staatszweck in allen Beziehungen und nach allen Rechtungen hin zu verwirklichen». — Ср. также: Цопфёь (Zopfl). Grundsatze des gemeinen deutschen Staatsrechts. § 21 (5-е изд.). — Гроте/фееР (Grotefend). Das deutsche Staatsrecht der Gegenwart. § 37. — Моёь P. (Mohl). Encyclopadie der Staatswissenschaften. § 33 (2-е изд.). — Ривнее: (Vivien). Etudes administratives. T. I. C. 1 и след. — Штейн Л. (Stein L.). Die Verwaltungslehre. T. I (2-е изд. 1869 г.). — Шу пени (Bluntschli). Ст. Verwaltung und Verwaltungsrecht, помещ. в Staatsworterbuch. T. XI. C. 60 и сёед.
    Мейер Г. опредеёяет понятие- управления, в отёичие его от закотодатеёыой де-яте-лыюсти. сёедующим образом:
    «Деятельность государства, — говорит он, — состоит частью в издании общих иёи абстрактных предписаний (правоположе-иий — Rechtssatzen), частью в регу-

КНИГА ПЕРВАЯ. СУЩЕСТВО ГОСУДАРСТВЕННЫХ ДОЛЖНОСТЕЙ...

    В государствах конституционных учение об осуществлении верховных прав государственной власти не может быть подведено под общее понятие управления, вследствие разграничения законов и распоряжений, прав законодательной и прав административной власти, причем права законодательной власти предоставляются совместному осуществлению главы государства и народного представительства; вот почему там учение об осуществлении прав законодательной власти входит в учение о государственном устройстве, составляя как бы часть основных законов страны. Напротив, в монархиях неограниченных, где права законодательной и административной власти соединены в одном лице, где между законодательными и распорядительными установлениями гораздо труднее провести черту различия, — учение об осуществлении как прав законодательной, так и прав административной власти может быть соединено. Таково основание, по которому в этой части нашего курса мы будем говорить как о тех учреждениях, которым вверено осуществление разных административных задач, так и о тех, которые участвуют в составлении и обсуждении законов¹.
    § 2.      Учение об управлении, как мы сказали, есть, кроме того, учение об осуществлении целей, преследуемых каждым государством. В этом отношении должно точнее определить задачу государственного права. Учение об осуществлении государственных це

дировании индивидуальных или конкретных дел (Angelegenheiten). Деятельность первого рода обозначают как законодательную, последнюю — словом управление в обширном смысле».
    Но автор сам не может провести установленного им принципа, что видно уже из подразделения управления «в обширном смысле» на два вида: судебную (Rechtspflege), имеющую предметом поддержание юридического порядка, и «управление в тесном смысле», т. е. «попечение о государственных и народных интересах».
    Следовательно, и в области управления государственная власть может действовать нормами, по общности своей сходными с законодательными, и даже возвышаться до «абстрактных» предписаний. С другой стороны, такие законодательные учреждения, как английский парламент, путем так называемых частных биллей, в сильной степени регулируют конкретные дела и отношения. Мейер Г. (Meyer G.). Lehrbuch des deutschen Verwaltungsrechtes. Т. I. Изд. 1883 г.

    ¹ Учение о судебной власти и ее органах не войдет в этот курс, по соображениям чисто практическим. При существовании двух кафедр, гражданского и уголовного судопроизводства, изложение начал судоустройства было бы бесполезным повторением того, что гг. студентам может быть известно из двух других курсов. Конечно, мы будем касаться и этого предмета, насколько это нужно для характеристики некоторых установлений, например, сената и т. п.

ОТДЕЛ ПЕРВЫЙ

3

лей может быть рассматриваемо, с одной стороны, с точки зрения практических мер и способов, необходимых для достижения разных целей государственного управления; учение об этих практических мерах и способах и составляет науку об управлении, или полицейское право. Государственное право, принимая также в расчет те цели, к осуществлению которых стремится государство, не говорит, однако, о практических мерах к их осуществлению. Оно имеет в виду: во-первых, распределение этих задач между разными государственными установлениями, и, во-вторых, организацию установлений, соответствующую предположенным целям.
   Не подлежит сомнению, что организация установлений, на которых лежат чисто исполнительные задачи администрации, должна быть иная, чем устройство мест, в руках которых находится власть действительного управления той или другой частью; что устройство административных органов должно быть иное, чем устройство органов законодательных. Но правильная организация государственных установлений, определение их юридического положения, их отношений к верховной власти и к обществу невозможны без уяснения идеи государственных учреждений вообще. Смысл и значение всех государственных установлений определяются идеей должности (officium, Amt), выражением которой являются отдельные учреждения. Уяснению этой идеи, как в теоретическом ее определении, так и в историческом развитии, будет посвящена эта книга.





            ОТДЕЛ ПЕРВЫЙ




        ГЛАВА ПЕРВАЯ

    О государственных должностях вообще

   § 3. Государственная должность, в современном смысле этого слова, есть постоянное установление, предназначенное к непрерыв

КНИГА ПЕРВАЯ. СУЩЕСТВО ГОСУДАРСТВЕННЫХ ДОЛЖНОСТЕЙ...

ному осуществлению определенных целей государства¹. Рассматривая это определение, мы находим:
   1.    Что государственная должность есть установление постоянное, по крайней мере, созданное законом в смысле постоянного. Этим признаком права и обязанности, соединяемые с должностью, отличаются от случайных и временных поручений (комиссий), которые всякое частное лицо может получить от государственной власти. Таковы, например, поручения, даваемые известным медикам — исследовать санитарные условия той или другой местности; ученым — исследовать состояние школьного дела за границей и т. д.
   2.    Должность предназначена к осуществлению определенных задач государства. В понятие должности входит, в качестве существенного, признак круга ведомства (компетенции), т. е. определенной области задач, возложенных законом на данное установление до тех пор, пока они, в силу нового закона, не будут переданы иному установлению. Через подобный акт законодательной власти заведование данным кругом дел становится исключительным правом установления, которое может требовать от других мест и лиц невмешательства в его область. Компетенция государственных учреждений определяется основаниями троякого рода, а именно: а) она определяется родом дел, предоставляемых установлению. В силу этого основания мы различаем три большие отрасли государственной власти: законодательную, судебную и административную, с подразделениями последней. Это так называемая объективная или реальная компетенция; б) Компетенция определяется также пространством действия власти (общегосударственные, местные установления); в) Наконец, она определяется взаимным отношением высших и низших установлений одной и той же отрасли управления или суда (иерархическая компетенция).
   3.    Государственные должности предназначены к осуществлению известных целей государства, как определенного юридического

     ¹ Штейн Л. Die Verwaltungslethre. Т. I. С. 204—206. Вивьен. Etudes administratives. Т. I. С. 169. — Поцль (Pozl). Статья Amt в Словаре Блунчли и Братера. Т. I. С. 204—219. Батби (Batbie). Traite de droit public et administratif. Т. IV. С. 38 и след. — Шульце Г. (Schulze'). Das preussische Staatsrecht. Т. I. С. 246.
     Вообще литература по этому предмету: Малхус (Malchus). Politic der inneren Staatsverwaltung oder Darstellung des Organismus der Behorden fur dieselbe. 1823 г. — Гоннер (Gonner). Der Staatsdienst aus dem Gesichtspunkte des Rechts. 1808 г. — Бюлау Ф. (Bhlau). Die Behorden in Staat und Gemeinde. 1836 г. — Моль P. Staatsrecht, Volkerrecht und Politik. Т. II. С. 347—470.

ОТДЕЛ ПЕРВЫЙ

5

лица, как политической общности данной массы людей. Этот признак ведет к важным последствиям. Предназначенные к осуществлению целей государства, в его отличие от других общественных союзов, государственные должности противополагаются:
   а)    Должностям общественным. Каждая сложная и постоянная форма человеческого общения имеет свои определенные и также постоянные задачи; поэтому каждая из них нуждается и в своих должностях. Таковы: церковь, общины — сельская и городская, другие общественные единицы.
   Церковь издавна выработала систему своих должностей; в иных церквах система эта так же сложна, как система должностей государственных. Признавая принцип разделения церкви и государства, необходимо стремиться и к отделению церковных должностей от правительственных. Разделение это, в принципе, должно бы руководствовать всеми законодательствами европейских государств, особенно тех из них, где признается свобода вероисповеданий. Но под влиянием весьма сложных исторических обстоятельств, рассматривать которые здесь не место, европейские законодательства, в большинстве случаев, далеки от осуществления этого начала. Там, где имеются государственные церкви, где государственной власти принадлежит некоторое главенство над церковью, существует и тесная связь между установлениями церковными и государственными. В Англии духовные должности входят в состав государственных. В России духовенство не считается состоящим на государственной службе. Но духовные установления (синод) отнесены к разряду государственных, и лица прокурорского при них надзора, чины канцелярий — пользуются правами службы государственной. Прусское общее Земское Улож. причисляет духовных лиц признанных и покровительствуемых государством вероисповеданий к лицам, состоящим на государственной службе. Ронне, комментируя это постановление, замечает, что отсюда никак не следует, чтобы духовные принадлежали к непосредственным¹ государственным чиновникам, но что они пользуются некоторыми прерогативами службы. Вообще связь государственного управления с церковным сильнее в протестантских государствах Европы, чем в странах католических, так как самая реформация, в своей борьбе с папским престолом, опиралась на авторитет светской власти, возвышая его для своих

    ¹ Объяснение этого термина см. ниже, в учении о государственной службе.

КНИГА ПЕРВАЯ. СУЩЕСТВО ГОСУДАРСТВЕННЫХ ДОЛЖНОСТЕЙ...

целей. Но постановления положительных законодательств не дают права признать в принципе тождество государственных и церковных установлений¹.
   Общественные должности, поскольку они осуществляют цели данных общественных единиц, отличаются от установлений государственных. Но из этого, конечно, не следует, чтобы на них не могло быть возлагаемо осуществление целей государственных. Для достижения государственных целей, особенно по части внутреннего управления, при современном развитии общественных потребностей, недостаточны средства установлений правительственных. Задачи общественного призрения, народного образования, медицинской помощи, народного продовольствия и т. д. требуют совместного действия сил правительственных и общественных. Правительства современных государств Европы призывают последние к участию в главных отраслях внутреннего управления. В компетенции сельских и городских общин, окружных и провинциальных установлений можно различить два рода прав и обязанностей: одни из них вытекают, так сказать, из внутренних потребностей этих корпораций и союзов; другие возлагаются на них государством, ради общих административных удобств. Так, различается естественная компетенция общественных установлений от компетенции возложенной или перенесенной¹ ². То, что мы называем самоуправлением, имеет в виду двоякую цель: 1) дать возможность различным общественным организмам осуществить свои, им присущие цели; 2) организовать участие общества в государственной администрации. Передавая органам самоуправления часть своих задач, государство должно дать и дает им определенное юридическое положение, создает из них действительную власть с особыми правами и обязанностями. Из этого следует, что учение об органах самоуправления входит в круг государственного права, в общее учение об управлении. Но это не уничтожает различия между должностями государственными, построенными на непосредственной делегации от верховной власти, и орга

     ¹ Блунчли. Allgemeines Staatsrecht. Т. II. С. 115 и след. — Цахария Г. Назв. соч. Т. II. С. 13 и след. — Шульце Г. Назв. соч. Т. I. С. 312.

     ² Так, наши предводители дворянства, с одной стороны, являются органами избравших их дворянских обществ; с другой — закон вверяет им председательство в уездных по воинской повинности присутствиях и т. п. Смешение правительственных и общественных задач замечается также в должностях сельских старост, волостных старшин и т. д.