Бюджетная система и система налогов и сборов Российской Федерации

НОРМА
ИНФРАМ

Москва, 2019

Московский государственный юридический университет
имени О. Е. Кутафина (МГЮА)

Бюджетная система
и система налогов
и сборов
Российской Федерации

Учебник для магистратуры

Ответственные редакторы
доктор юридических наук, профессор
Е. Ю. Г р а ч е в а,
доктор юридических наук, профессор
О. В. Б о л т и н о в а

УДК 336.1/.2(470+571)(075.8)
ББК 65.261(2Рос)я731
Б98

Коллектив авторов
Л. Л. Арзуманова, др юрид. наук, профессор — § 12—14 гл. 5
О. В. Болтинова, др юрид. наук, профессор — введение, гл. 1, 2, 4
О. Ю. Бубнова, канд. юрид. наук, доцент — § 1, 2 гл. 5
А. Б. Быля, канд. юрид. наук, доцент — § 5—8 гл. 5
Е. Н. Горлова, канд. юрид. наук, доцент — § 3, 4 гл. 5
А. К. Карташов, канд. юрид. наук, доцент — гл. 6
А. А. Ситник, канд. юрид. наук, доцент — § 9—11 гл. 5
Е. Б. Чернобровкина, канд. юрид. наук, доцент — гл. 3

Б98
Бюджетная система и система налогов и сборов Российской
Федерации : учебник для магистратуры / отв. ред. Е. Ю. Грачева, О. В. Болтинова. — М. : Норма : ИНФРАМ, 2019. — 272 с.

ISBN 9785917687605 (Норма)
ISBN 9785160122465 (ИНФРАМ, print)
ISBN 9785161051191 (ИНФРАМ, online)

Учебник подготовлен преподавателями кафедры финансового права Московского государственного юридического университета им. О. Е. Кутафина
(МГЮА) в рамках магистерской программы «Налоговый юрист».
Раскрываются принципы построения системы налогового права, включая
специальные налоговые режимы, а также бюджетной системы Российской Федерации. Показано, как в результате того, что каждый налог закреплен за бюджетом соответствующего уровня бюджетной системы России и обеспечивает
наполнение бюджета доходами, происходит перераспределение денежных
средств между бюджетами разных уровней, что подчеркивает тесную взаимосвязь бюджетной системы и системы налогов и сборов в Российской Федерации.
Для слушателей магистратуры юридических и неюридических вузов, изучающих магистерскую программу «Налоговый юрист», а также для практических работников.

УДК 336.1/.2(470+571)(075.8)
ББК 65.261(2Рос)я731

ISBN 9785917687605 (Норма)
ISBN 9785160122465 (ИНФРАМ, print)
ISBN 9785161051191 (ИНФРАМ, online)
© Коллектив авторов, 2017

Содержание

Введение ..................................................................................................7

Глава 1. Соотношение бюджетной и налоговой систем
в Российской Федерации: экономикоправовые проблемы ..............8

Глава 2. Бюджет и бюджетная система Российской Федерации ............18
§ 1. Понятие и виды бюджетов .....................................................18
§ 2. Бюджетная система Российской Федерации.
Принципы построения бюджетной системы ........................36
§ 3. Доходы бюджета .....................................................................44
§ 4. Расходы бюджетов ..................................................................48
Задания для самоконтроля .............................................................55

Глава 3. Бюджетные полномочия Российской Федерации,
субъектов Российской Федерации
и муниципальных образований .......................................................56
§ 1. Бюджетные полномочия Российской Федерации ................56
§ 2. Бюджетные полномочия субъектов Российской Федерации 66
§ 3. Бюджетные полномочия муниципальных образований .......70
Задания для самоконтроля .............................................................74

Глава 4. Правовые основы системы налогов и сборов
Российской Федерации ..................................................................76
§ 1. Понятие системы налогов и сборов .......................................76
§ 2. Порядок установления и введения в действие
налогов и сборов ....................................................................81
§ 3. Принципы налогообложения ................................................84
Задания для самоконтроля .............................................................91

Глава 5. Система налогов и сборов в Российской Федерации ................92

Федеральные налоги
§ 1. Налог на добавленную стоимость ..........................................92
§ 2. Акцизы ..................................................................................102
§ 3. Налог на доходы физических лиц ........................................110
§ 4. Налог на прибыль организаций ...........................................131

§ 5. Налог на добычу полезных ископаемых ..............................151
§ 6. Водный налог ........................................................................159
§ 7. Сборы за пользование объектами животного мира
и за пользование объектами
водных биологических ресурсов ..........................................164
§ 8. Государственная пошлина ....................................................168

Региональные налоги
§ 9. Налог на имущество организаций .......................................174
§ 10. Налог на игорный бизнес ...................................................185
§ 11. Транспортный налог ...........................................................192

Местные налоги
§ 12. Земельный налог .................................................................198
§ 13. Налог на имущество физических лиц ................................211
§ 14. Торговый сбор .....................................................................223
Задания для самоконтроля ...........................................................228

Глава 6. Специальные налоговые режимы ...........................................232
§ 1. Общие положения о специальных налоговых режимах ......232
§ 2. Система налогообложения для сельскохозяйственных
товаропроизводителей (единый сельскохозяйственный
налог) ....................................................................................235
§ 3. Упрощенная система налогообложения ..............................241
§ 4. Система налогообложения в виде единого налога
на вмененный доход для отдельных видов деятельности ...248
§ 5. Система налогообложения при выполнении соглашений
о разделе продукции .............................................................255
§ 6. Патентная система налогообложения .................................262
Задания для самоконтроля ...........................................................266

Список литературы ..............................................................................270

6
Содержание

Введение

Учебник «Бюджетная система и система налогов и сборов Российской Федерации» написан для магистерской программы «Налоговый
юрист».
Рассматриваются современная бюджетная система Российской
Федерации, бюджетные полномочия Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований. Раскрываются правовые основы системы налогов и сборов, порядок их установления и введения
в действие, а также принципы налогообложения.
Важное значение отводится системе налогов и сборов Российской
Федерации, которая построена в соответствии с бюджетной системой
России. Особое место занимают специальные налоговые режимы.
Налоги являются основным источником доходов бюджета, и не
случайно к налоговым доходам бюджета относятся поступления от
федеральных, региональных и местных налогов и сборов, а также поступления от специальных налоговых режимов.
Системность — важнейшее свойство права как регулятора общественных отношений1, и бюджетная система, и система налогов и сборов Российской Федерации должны развиваться на основе внутреннего единства финансового законодательства в целях обеспечения
финансовой деятельности государства и муниципальных образований.

1 См.: Алексеев С. С. Теория государства и права. М., 1985. С. 278.

Глава 1. Соотношение бюджетной
и налоговой систем в Российской Федерации:
экономикоправовые проблемы

Важным качеством права является системность, т. е. такая связь
правовых норм, при которой одни нормы определяют условия осуществления других правовых норм, а их нарушение, в свою очередь,
должно повлечь применение норм, определяющих соответствующие
меры принуждения1.
Системность имеет очень важное значение в процессе образования,
распределения и использования централизованных и децентрализованных фондов денежных средств как институтов финансовой системы, включая системы бюджетную, налоговую, банковскую, денежную.
Так, через финансовую систему осуществляется мониторинг —
слежение рублем за успешным развитием государства и общества в
целом и, что самое важное, реализуется государственное влияние и
прямое воздействие на их развитие2.
Изначально понятие «налоговая система» было закреплено в Законе РФ от 27 декабря 1991 г. № 2118I «Об основах налоговой системы
в Российской Федерации». Под налоговой системой понималась совокупность налогов, сборов, пошлин и других платежей, взимаемых в
установленном порядке.
Н. И. Химичева подчеркивала, что «впервые в современном российском законодательстве дано понятие налоговой системы, которое,
хотя и далеко от совершенства (разнохарактерность платежей, объединенных в этой системе, отсутствие указаний на системообразующие принципы и др.), имеет несомненную ценность, поскольку позволило перейти к обязательным платежам, поступающим в государственную казну, как целостной категории изложило основы для
дальнейшей разработки и уточнения такой категории... что имеет теоретическое и практическое значение»3.

1 См.: Лейст О. Э. Сущность права. Проблемы теории и философии права / под
ред. В. А. Томсинова. М., 2008. С. 16.
2 См.: Горбунова О. Н. Проблемы совершенствования основных финансовоправовых институтов в условиях перехода России к рынку: дис. ... дра юрид. наук. М., 1996.
С. 13.
3 Химичева Н. И. Налоговое право. М., 1997. С. 28.

В 90х гг. ХХ в. В. И. Гуреев предлагал рассматривать налоговую
систему в широком смысле и указывал, что «налоговая система является наиболее емкой и включает: а) налоговое законодательство, состоящее из законов и подзаконных нормативных актов; б) налоговые
органы... осуществляющие налоговый контроль; в) налоговых представителей, которые от имени налогоплательщиков должны в соответствии с законом рассчитать, удержать и перечислить в бюджет налоги с дохода; г) налоговую полицию, обеспечивающую экономическую безопасность государства; теоретические положения ученых и
практиков в сфере налогообложения»1.
Конечно, данное определение содержит определенные недостатки
даже применительно к тому времени (в частности, выделение в качестве отдельного элемента налоговой полиции). Однако В. И. Гуреев
был фактически одним из первых, кто пытался затронуть проблему
сущности налоговой системы и провел сравнение с действующим налоговым законом.
На современном этапе развития налогового законодательства отсутствует легальное определение понятия «налоговая система». В связи с этим рассмотрим мнения различных представителей науки финансового (налогового) права по данному вопросу.
Так, А. М. Науменко к элементам налоговой системы относит:
— налоговое законодательство;
— принципы налогообложения;
— систему налоговых платежей;
— состав участников налоговых отношений, их правовой статус;
— систему органов налогового администрирования;
— формы и методы налогового контроля;
— ответственность за нарушение налогового законодательства;
— способы защиты прав и интересов участников налоговых отношений2.
И. И. Кучеров рассматривает налоговую систему в широком смысле и отмечает, что «налоговая система может быть определена как основанная на определенных принципах система урегулированных нормами права общественных отношений, складывающихся в связи с установлением и взиманием налогов и сборов. В состав этой системы
включаются не только налоговые платежи, в связи с уплатой которых
возникают указанные отношения, но также налогооблагающие субъГлава 1. Соотношение бюджетной и налоговой систем в РФ
9

1 Гуреев В. И. Налоговое право. М., 1995. С. 5.
2 См.: Финансовое право: учеб. пособие / отв. ред. И. В. Рукавишникова. М., 2007.
С. 217.

екты, т. е. лица, в пользу которых уплачиваются налоги и сборы, налоговые (финансовые, таможенные) органы, органы государственных
внебюджетных фондов, сборщики налогов, органы внутренних дел,
налогоплательщики, плательщики сборов, налоговые агенты и некоторые другие. Все эти элементы пребывают в постоянной и неразрывной взаимосвязи»1.
По мнению С. Г. Пепеляева, налоговая система представляет собой совокупность установленных в государстве существенных условий налогообложения2. Существенными условиями налогообложения
являются:
— принципы налогообложения;
— порядок установления и введения налогов;
— система налогов;
— порядок распределения налоговых поступлений между бюджетами разных уровней;
— права и обязанности участников налоговых отношений;
— формы и методы налогового контроля;
— ответственность участников налоговых отношений;
— способы защиты прав и интересов участников налоговых отношений.
Что касается точек зрения А. М. Науменко и С. В. Пепеляева, то
следует согласиться с позицией Э. Д. Соколовой: «Формы и методы
налогового контроля также не могут быть одним из элементов налоговой системы, потому что они, являясь элементами института налогового контроля, обеспечивают функционирование налоговой системы в соответствии с налоговым законодательством, т. е. носят по отношению к налоговой системе внешний характер, охватывая своим
воздействием все ее элементы»3.
Э. Д. Соколова, обобщая различные точки зрения на понятие «налоговая система», отмечает существование в науке двух позиций:
1) налоговая система — это совокупность всех платежей, имеющих
обязательный характер, т. е. совокупность налогов и сборов;
2) налоговая система включает кроме налогов и сборов другие элементы4.

10
Глава 1. Соотношение бюджетной и налоговой систем в РФ

1 Кучеров И. И. Налоговое право России: курс лекций. 2е изд. М., 2006. С. 71.
2 См.: Пепеляев С. Г. Налоговое право: учеб. пособие. М., 2000. С. 251.
3 Соколова Э. Д. Проблемы совершенствования правового регулирования налоговой системы России // Финансовое право. 2012. № 1.
4 Там же.

В связи с этим интересной представляется позиция Н. П. Кучерявенко, который подчеркивает, «что понятие налоговой системы не
является исключительной категорией налогового права... С одной
стороны, налоговое право регулирует отношения, связанные с поступлением денежных средств в доходную часть бюджетов, с другой стороны, это фактически и есть отношения по формированию доходной
части бюджетов, которые охватываются бюджетным правом»1. Однако уплата налогов — это обязанность налогоплательщика, предусмотренная ст. 57 Конституции РФ, которая порождает налоговое правоотношение, а не бюджетное, хотя она, безусловно, способствует пополнению доходной базы бюджетов различных уровней бюджетной
системы Российской Федерации.
И далее Н. П. Кучерявенко указывает на то, «что использование
налогов и сборов предусматривает закрепление их за определенными
видами бюджетов или распределение бюджетных средств между соответствующими бюджетами, что уже происходит путем объединения
бюджетных и налоговых норм»2. На наш взгляд, данное положение
лишь подчеркивает тесную взаимосвязь бюджетной системы и системы налогов и сборов, в которой (имеется в виду система налогов и
сборов) закреплены налоги и сборы, поступающие в соответствующий бюджет. Заслуживает внимания и то, что вышеуказанный автор
различает «внешнюю и внутреннюю форму» налоговой системы, где
«внешняя форма включает особенности распределения налогов по
соответствующим бюджетам и поступления их в централизованные
государственные фонды, а внутренняя форма налоговой системы охватывает отношения по взиманию налогов и сборов и фактически
включает видовой список обязательных платежей налогового характера»3.
Современная бюджетная система сформировалась в начале 90х гг.
XX в. Бюджетная система — главное звено в процессе воздействия государства на реальный сектор экономики4. Бюджет является не только средством государственного экономического регулирования, он
может реально влиять на рост экономики и социальной сферы, ускорение темпов научнотехнического прогресса, совершенствование
материальнотехнической базы общественного воспроизводства.

Глава 1. Соотношение бюджетной и налоговой систем в РФ
11

1 Кучерявенко Н. П. Курс налогового права: в 2 т. Т. 1: Общая часть. М., 2009. С. 452.
2 Там же.
3 Там же.
4 См.: Шевелева Н. А. Бюджетная система России: опыт и перспективы правового
регулирования в период социальноэкономических реформ. СПб., 2004.

Понятие бюджетной системы Российской Федерации закреплено
в ст. 6 Бюджетного кодекса РФ (далее — БК РФ). Бюджетная система — это основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая законодательством Российской Федерации совокупность федерального бюджета,
бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.
Бюджетная система Российской Федерации (ст. 10 БК РФ) состоит из бюджетов следующих уровней:
федеральный бюджет и бюджеты федеральных государственных
внебюджетных фондов;
бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;
местные бюджеты, в том числе:
— бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов
федерального значения Москвы, СанктПетербурга и Севастополя;
— бюджеты городских и сельских поселений.
Безусловно, новеллой БК РФ явилось включение с 1 января 2000г.
в состав бюджетной системы первого и второго уровней бюджетов государственных внебюджетных фондов. Понятие государственного
внебюджетного фонда было ранее закреплено в ст. 13 БК РФ1.
Государственные внебюджетные фонды выполняют на практике
социальную функцию государства, поскольку предназначены для
реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, социальное обеспечение в случае безработицы, охрану здоровья и медицинскую помощь2.
Н. А. Шевелева отмечает, что «сегодня не вызывает сомнений целесообразность включения внебюджетных фондов в бюджетную систему России, поскольку задачи, решаемые фондами, и правовой режим средств внебюджетных фондов соответствуют целям бюджетной
системы страны»3.
Д. Л. Комягин считает, что «государственные внебюджетные фонды — не совсем обычный элемент бюджетной системы. Противоре12
Глава 1. Соотношение бюджетной и налоговой систем в РФ

1 Государственный внебюджетный фонд — форма образования и расходования денежных средств, образуемых вне федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ
(данное понятие исключено из ст. 13 БК РФ Федеральным законом от 26 апреля 2007 г.
№ 63ФЗ).
2 См.: Ногина О. А. Правовая природа государственных внебюджетных социальных
фондов в Российской Федерации // Правоведение. 1996. № 4. С. 63.
3 Шевелева Н. А. Бюджетная система России: опыт и перспективы правового регулирования в период социальноэкономических реформ. С. 28.