Административное право


Административное право

Б. В. Российский, Ю. Н. Старилов





                Административное право




Допущено Министерством образования Российской Федерации в качестве учебника для студентов высших учебных заведений, обучающихся по специальности
021100 «Юриспруденция»


            4-е издание, пересмотренное и дополненное



НОРМА ИНФРА-М Москва, 2010

УДК 342.9(075.8) ББК 67.401я73
      Р76



        Рецензенты:

   И. Ш. Килясханов — доктор юридических наук, профессор;
   кафедра административного и муниципального права Саратовской государственной академии права (заведующий кафедрой — доктор юридических наук, профессор, заслуженный детель науки РФ Н. М. Конин).








        Российский Б. В.

Р76 Административное право : учебник / Б. В. Российский, Ю. Н. Старилов. — 4-е изд., пересмотр. и доп. — М. : Норма : Инфра-М, 2010. — 928 с.
         ISBN 978-5-91768-085-9 (Норма)
         ISBN 978-5-16-004028-8 (Инфра-М)

         В учебнике в соответствии с программой учебного курса проанализированы основные институты российского административного права. В четвертом издании авторы учли серьезные изменения, произошедшие в последние годы в системе государственного управления, в сфере административного законодательства. Рассматриваются понятие административно-правовых отношений, вопросы государственного управления и исполнительной власти, административно-правовые режимы и др.
         Для студентов, аспирантов и преподавателей юридических вузов и факультетов, научных работников, служащих органов государственного и муниципального управления.

                                               УДК 342.9(075.8)
                                               ББК 67.401я73


ISBN 978-5-91768-085-9 (Норма)
ISBN 978-5-16-004028-8 (Инфра-М)

© Бахрах Д. Н., Российский Б. В.,
I Старилов Ю. Н., 2007
© Российский Б. В., Старилов Ю. Н., 2009, с изменениями

        Авторы учебника:

   Российский Борис Вульфович — доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой административного права Российской правовой академии Министерства юстиции РФ, заслуженный юрист РФ: гл. 7, 10, 15—20, 22—26, § 1—4, 6 гл. 27, нормативные акты;
   Старилов Юрий Николаевич — доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой административного и муниципального права Воронежского государственного университета, заслуженный деятель науки РФ: гл. 1—6, 8, 9, 11—14, 21, § 5 гл. 27, гл. 28.

Содержание

Введение....................................................13
Список сокращений...........................................22

Раздел I. Государственное управление, исполнительная власть, административное право Глава 1. Государственное управление.........................23
   § 1. Понятие, содержание и виды управления...............23
   § 2. Социальное управление...............................26
   § 3. Теория управления и теория административного права..29
   § 4. Понятие государственного управления.................32
   § 5. Признаки государственного управления................36
   § 6. Виды государственного управления....................38
   § 7. Функции государственного управления.................40
   § 8. Исполнительная власть и государственное управление..48
Глава 2. Исполнительная власть..............................49
   § 1. Основные подходы к изучению административно-правовой теории..........................49
   § 2. Принцип разделения властей..........................51
   § 3. Признаки исполнительной власти......................55
   § 4. Функции исполнительной власти.......................60
   § 5. Субъекты исполнительной власти......................61
Глава 3. Предмет, методы и система административного права..63
   § 1. Административное право как отрасль публичного права.............................63
   § 2. Предмет административного права: содержание и структура...................................68
   § 3. Организационные управленческие отношения в области осуществления исполнительной власти............72
   § 4. Внутриорганизационные управленческие отношения во всех сферах государственной деятельности..............73
   § 5. Административно-правовые контрольные отношения......75
   § 6. Административно-юстиционные отношения...............78
   § 7. Административно-деликтные (охранительные) отношения 81
   § 8. Методы административно-правового регулирования......83
   § 9. Система административного права.....................86
   § 10. Источники административного права: понятие и виды .... 89
   § 11. Функции административного права....................91
§ 12.  Взаимосвязь и разграничение административного права и иных отраслей права............93

Содержание

7

Глава 4. Наука административного права ...................100
   § 1. Наука об управлении...............................100
   § 2. Административное право как наука..................101
   § 3. Административно-правовая политика.................103
   § 4. История развития административно-правовой науки....104
   § 5. Современные проблемы реформы административного права................................130
Глава 5. Нормы административного права и административно    правовые отношения. Источники административного права .... 136
   § 1. Система административно-правового регулирования....136
   § 2. Нормы административного права.....................138
   § 3. Структура административно-правовых норм...........142
   § 4. Реализация и действие административно-правовых норм . . . 143
   § 5. Административно-правовые отношения................146

Раздел II. Субъекты административного права
Глава 6. Понятие, правоспособность и дееспособность субъектов административного права................................158
   § 1. Понятие субъекта административного права..........158
   § 2. Правоспособность и дееспособность субъектов административного права......................161
Глава 7. Индивидуальные субъекты административного права...166
   § 1. Административная правоспособность и административная дееспособность индивидуальных субъектов...............................166
   § 2. Административно-правовой статус граждан Российской Федерации...................................170
   § 3. Административно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства..............178
   § 4. Специальные административно-правовые статусы индивидуальных субъектов...............................186
   § 5. Паспортный режим в Российской Федерации...........193
   § 6. Обращения граждан.................................198
   § 7. Порядок рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан, подаваемых в административном порядке..........204
   § 8. Порядок рассмотрения судебных жалоб граждан.......211
Глава 8. Органы исполнительной власти.....................214
   § 1. Понятие и правовой статус органов исполнительной власти 214
   § 2. Президент Российской Федерации и исполнительная власть 220
   § 3. Виды органов исполнительной власти................230
   § 4. Правительство Российской Федерации................234
   § 5. Федеральные органы исполнительной власти..........243
   § 6. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации...................................261
   § 7. Территориальные органы исполнительной власти......278

Содержание

   § 8. Органы местного самоуправления в системе публичной власти..............................284
Глава 9. Государственная служба и государственные служащие .... 290
   § 1. Государственная должность: понятие и основные черты . . . 290
   § 2. Должности государственной службы. Реестры должностей государственной службы...............293
   § 3. Государственная служба: понятие, признаки, значение и правовые источники.........298
   § 4. Муниципальная служба и муниципальные служащие.......304
   § 5. Система (виды) государственной службы..............315
   § 6. Виды государственной гражданской службы............326
   § 7. Управление государственной службой.................328
   § 8. Основные принципы построения и функционирования системы государственной службы: понятие, система и виды..........................................329
   § 9. Государственный служащий: основы правового положения..............................343
   § 10. Классификация государственных служащих............365
   § 11. Должностное лицо: понятие и правовой статус.......368
   § 12. Прохождение государственной службы................371
Глава 10. Государственные и негосударственные организации как субъекты административного    права.................391
   § 1. Понятие и виды организаций.........................391
   § 2. Основы административно-правового статуса предприятий и учреждений................................394
   § 3. Понятие и виды общественных объединений............403
   § 4. Основы административно-правового статуса общественных объединений................................408
   § 5. Особенности административно-правового положения профессиональных союзов.................................414
   § 6. Основы административно-правового положения религиозных объединений.................................417

Раздел III. Формы управленческих действий
Глава 11. Понятие и виды управленческих действий...........421
   § 1. Понятие формы управленческих действий..............421
   § 2. Значение формы управленческих действий в административно-публичной сфере.......................424
   § 3. Виды форм управленческих действий..................426
Глава 12. Правовые акты управления.........................435
   § 1. Понятие, признаки и юридическое значение правового акта управления...............................435
   § 2. Функции правового акта управления..................441
   § 3. Действие правовых актов управления.................443
   § 4. Виды правовых актов управления.....................451

Содержание

9

   § 5. Правовые акты Президента Российской Федерации......461
   § 6. Правовые акты Правительства Российской Федерации .... 463
   § 7. Правовые акты федеральных органов исполнительной власти...................................465
   § 8. Правовые акты управления субъектов Российской Федерации....................................472
   § 9. Правовые акты муниципальных образований (органов местного самоуправления).......................480
Глава 13. Административный договор.........................485
   § 1. Понятие и публично-правовая природа административного договора..............................485
   § 2. Признаки административного договора................490

Раздел IV. Методы управленческих действий
Глава 14. Понятие и виды методов управленческих действий...497
   § 1. Понятие и особенности метода осуществления управленческих действий.................................497
   § 2. Виды методов осуществления управленческих действий . . . 502
Глава 15. Разрешительная система в Российской Федерации....508
   § 1. Понятие и правовая основа разрешительной системы...508
   § 2. Лицензирование отдельных видов деятельности........510
   § 3. Оборот оружия......................................514
   § 4. Осуществление частной детективной и охранной деятельности.................................520
Глава 16. Административный надзор..........................525
   § 1. Надзор в деятельности органов исполнительной власти . . . 525
   § 2. Государственный санитарно-эпидемиологический надзор. . . 530
   § 3. Государственный надзор за безопасностью дорожного движения......................................533
   § 4. Государственный пожарный надзор....................539
   § 5. Государственный строительный надзор................541
   § 6. Защита прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении надзора.................546
Глава 17. Административно-правовые режимы..................549
   § 1. Понятие, признаки и виды специальных административно-правовых режимов........................549
   § 2. Режим чрезвычайного положения......................552
   § 3. Режим контртеррористической операции...............562
   § 4. Режим чрезвычайной ситуации природно-техногенного характера.........................566
   § 5. Режим военного положения...........................572
   § 6. Режим закрытого административно-территориального образования.............................................576
   § 7. Режим охраны Государственной границы Российской Федерации....................................579

Содержание

Раздел V. Административное принуждение, административное правонарушение и административная ответственность Глава 18. Административно-правовое принуждение............586
   § 1. Виды мер административно-правового принуждения.....586
   § 2. Административно-предупредительные меры............589
   § 3. Меры административного пресечения.................595
   § 4. Административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы.................598
   § 5. Применение и использование огнестрельного оружия...600
Глава 19. Административная ответственность и административное правонарушение.........................603
   § 1. Понятие и основные черты административной ответственности.......................603
   § 2. Понятие и признаки административного правонарушения 605
   § 3. Состав административного правонарушения...........611
   § 4. Административная ответственность юридических лиц и должностных лиц......................................619
   § 5. Особенности привлечения к административной ответственности должностных лиц, выполняющих определенные государственные функции...................626
Глава 20. Административное наказание......................629
   § 1. Цели административного наказания..................629
   § 2. Виды административных наказаний...................631
   § 3. Общие правила назначения административного наказания 645
   § 4. Давность привлечения к административной ответственности 652

Раздел VI. Административно-процессуальное право. Производство по делам об административных правонарушениях
Глава 21. Административный процесс и административное процессуальное право...............655
   § 1. Административный процесс: понятие и признаки......655
   § 2. Структура административного процесса..............664
   § 3. Принципы административного процесса...............668
   § 4. Административные процедуры........................674
   § 5. Административный процесс как административное судопроизводство..................691
   § 6. Административно-процессуальное право: понятие, предмет и содержание..........................700
Глава 22. Общие положения производства по делам об административных правонарушениях.
    Субъекты административной юрисдикции..................706
   § 1. Задачи, принципы и общие положения производства по делам об административных правонарушениях...........706
   § 2. Судьи, органы, должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях 713

Содержание

11

Глава 23. Участники производства по делам об административных правонарушениях....................720
   § 1. Лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении..............720
   § 2. Потерпевший........................................725
   § 3. Законные представители.............................729
   § 4. Защитник. Представитель............................734
   § 5. Свидетель. Понятой.................................736
   § 6. Специалист. Эксперт. Переводчик....................743
   § 7. Прокурор...........................................752
   § 8. Обстоятельства, исключающие возможность участия
       в производстве по делу об административном правонарушении......................................754
Глава 24. Предмет доказывания и доказательства по делам об административных правонарушениях....................755
   § 1. Обстоятельства, подлежащие выяснению по делу об административном правонарушении......................755
   § 2. Доказательства.....................................758
   § 3. Объяснения лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном
       правонарушении, показания потерпевшего и свидетелей. . . 763
   § 4. Экспертиза.........................................764
   § 5. Вещественные доказательства и документы............775
   § 6. Показания специальных технических средств..........779
   § 7. Оценка доказательств...............................781
Глава 25. Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях....................783
   § 1. Понятие и система мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях............783
   § 2. Доставление........................................785
   § 3. Административное задержание........................787
   § 4. Личный досмотр. Досмотр вещей, находящихся при физическом лице.........................790
   § 5. Досмотр транспортного средства.....................793
   § 6. Осмотр принадлежащих юридическому лицу
       или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов.....795
   § 7. Изъятие вещей и документов.........................797
   § 8. Отстранение от управления транспортным средством...802
   § 9. Освидетельствование на состояние алкогольного опьянения.
       Медицинское освидетельствование на состояние опьянения 806
   § 10. Задержание транспортного средства.................811
   § 11. Запрещение эксплуатации транспортного средства....816
   § 12. Арест товаров, транспортных средств и иных вещей..818
   § 13. Привод............................................820
   § 14. Временный запрет деятельности.....................822

Содержание

Глава 26. Стадии производства по делам об административных правонарушениях...................824
   § 1. Возбуждение дела об административном правонарушении . . . 824
   § 2. Рассмотрение дела об административном правонарушении ... 833
   § 3. Пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях...........840
   § 4. Общие положения исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях...........845
   § 5. Исполнение постановления о назначении административного штрафа...............................848

Раздел VII. Обеспечение законности в государственном управлении
Глава 27. Обеспечение режима законности в государственном управлении (в сфере публичного управления)............851
   § 1. Президентский контроль............................851
   § 2. Парламентский контроль............................857
   § 3. Деятельность Уполномоченного по правам человека
       в Российской Федерации.............................861
   § 4. Контроль органов исполнительной власти............864
   § 5. Судебный контроль.................................869
   § 6. Прокурорский надзор...............................884
Глава 28. Административная юстиция как способ обеспечения законности в сфере публичного управления..............889
   § 1. Юридическая характеристика административной юстиции...............................889
   § 2. Административное судопроизводство в системе судебной деятельности........................892
   § 3. Административные суды в России: результаты и проблемы законопроектной деятельности................898
   § 4. Кодекс административного судопроизводства — процессуальная основа деятельности административных судов.................................907
Нормативные акты..........................................910
Рекомендуемая литература..................................919

Введение

   Административное право является одной из важнейших отраслей правовой системы государства, а административное законодательство служит правовой основой построения и функционирования исполнительной ветви власти. Эта отрасль публичного права закрепляет права и обязанности граждан и юридических лиц, не имеющих властных полномочий, в отношениях с представителями исполнительной власти, органов местного самоуправления, c администрацией предприятий, организаций и учреждений, определяет систему, структуру, полномочия, принципы, формы и методы деятельности исполнительных органов и их должностных лиц. Административное право изучает законодательство, которое по своему объему и масштабу значительно превышает законодательство любой другой отрасли.
   Настоящий учебник подготовлен с учетом изменений, произошедших за последние годы в российском государственном управлении. Сейчас, когда пересматриваются фундаментальные положения административного права, взгляды на сущность управленческой деятельности, когда не только переосмысливаются многие административно-правовые нормы и институты, но и происходит отход от традиционных схем организации системы государственного управления, по-новому должен изучаться курс административного права и студентами. Это связано прежде всего с тем, что социальные отношения, регулируемые административным правом, подвергаются наиболее радикальным изменениям в ходе осуществления в стране политической, административной и экономической реформ.
   Административное право — это правовая отрасль, которая до настоящего времени должным образом не кодифицирована. Нормы административного права содержатся в многочисленных законодательных и иных нормативных правовых актах, издаваемых государственными органами исполнительной власти (указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, приказы федеральных министерств и нормативные акты иных федеральных органов исполнительной власти). Административное право и административное законодательство на протяжении

Введение

последних 13—15 лет находится на стадии серьезного реформирования. Авторы настоящего учебника рекомендуют для изучения нормативные правовые акты, в которых содержатся нормы, регулирующие соответствующие управленческие отношения. Внимательное ознакомление с текстами рекомендуемых актов позволит студентам всесторонне изучить учебный материал. При этом целесообразно, основываясь на общих представлениях о сущности той или иной темы, самостоятельно анализировать соответствующие федеральные законы, законы субъектов РФ и иные нормативные правовые акты, важные для изучения административно-правовых институтов.
   В современном административном правоведении разрабатываются новые концепции развития и совершенствования общей и особенной частей административного права. Некоторые его институты, имея особую актуальность и значимость, в последние годы стремительное развиваются. Предметом теоретического анализа отношений в сфере действия норм административного права все чаще становятся главные содержательные характеристики административно-правового регулирования. Административное право как публично-правовая система формирует и поддерживает функционирование юридического механизма, созданного для осуществления исполнительной власти, обеспечения общественной безопасности, эффективности управления государственными и общественными делами, защиты прав и свобод человека и гражданина, установления режима законности управленческих действий.
   В течение последних пяти лет административное право изменяется под воздействием проводимых в стране правовой, судебной и административной реформ. Административная реформа призвана была укрепить основы защиты и обеспечения прав и свобод человека и гражданина, ликвидировать негативные проявления деятельности служащих органов публичной власти, усилить контроль за деятельностью исполнительных органов государственной власти. Современное административное право основано на непременном учете общественных (публичных) интересов. Оно должно обеспечивать эти интересы, создавать возможность для осуществления прав и свобод человека и гражданина, достижения общественного блага (общественного благосостояния).
   Коренное изменение системы административно-правового регулирования — очень длительный процесс, ход и результаты которого зависят главным образом от степени развития законо

Введение

15

дательства и науки, состояния правовой культуры, темпов и потребностей экономического развития страны, направлений и темпов политико-правового строительства, качества и эффективности публичного управления.
   Создание нового «базиса» административного права предполагает появление иных теоретических положений в доктринальном осмыслении перспектив административно-правового регулирования. В связи с этим нужно формировать базисные условия для развития российского административного права. Очевидно, что современным целям и задачам правового государства должны соответствовать цели и задачи публичного управления. Новая сущность административного права состоит в том, что административное право регламентирует отношения не только в сферах исполнительной власти и публичного управления, но и в сферах судебной и законодательной власти. Оно создает правовые средства их организации, эффективного функционирования и необходимого взаимоконтроля. Контрольные полномочия, например, судебной власти (судей и судов), устанавливающие и обеспечивающие режим законности организации и деятельности органов публичного управления и их должностных лиц, ограничивающие произвольное применение правовых норм и исправляющие юридические ошибки, применяются в целях поддержания действия принципа разделения властей и обеспечения соответствия административной практики признанным стандартам современного правового государства.
   В структуре правовой системы традиционно выделяются многочисленные элементы, выполняющие основные функции воздействия правовых образований, средств, нормативных установлений, институтов на общественные отношения. Административное право Российской Федерации как отрасль публичного права занимает важнейшее место в правовой системе и посредством своих подотраслей, институтов и отдельных норм решает задачи, а также выполняет функции формирования и качественного функционирования правовой системы.
   Если взглянуть на содержание практически всех важнейших административно-правовых институтов с позиции стандартов и требований современного правового государства, можно сделать вывод о том, что публичные интересы становятся двигателем «юридического прогресса» в сфере организации и осуществления публичного управления; публичные интересы способны не только изменять, совершенствовать нормативную основу реали

Введение

зации управленческих действий, но и корректировать, восстанавливать законный порядок осуществления управленческих действий с помощью социально значимых административноправовых режимов, административных и судебных процедур.
   Значение административного права в правовой системе Российской Федерации в настоящее время заключается в установлении новых правовых средств и инструментов, способствующих утверждению принципа и режима законности не только в сфере исполнительной власти, но и в области осуществления законотворчества (правотворчества) и судопроизводства. Во всех сферах административно-правового регулирования можно обнаружить воздействие на многочисленные элементы правовой системы со стороны административно-правовых институтов и норм. В будущем активность административно-правового регулирования будет, очевидно, возрастать; результатом станет укрепление порядка и режима законности в проведении необходимых мероприятий государственно-правового строительства.
   Правовая система России содержит практически весь инструментарий административно-правового регулирования: административное право как позитивно действующее право, как система административного законодательства; установление административным правом системы органов публичной власти и порядка их деятельности; регламентирование административным правом процессуальных отношений как в сфере позитивного публичного управления, так и в области административно-юрисдикционной деятельности; установление административным правом правовых форм судебно-административной защиты прав, свобод, законных интересов физических и юридических лиц.
   Значение административного права (как и любой иной отрасли права) в правовой системе Российской Федерации можно показать, анализируя основные характерные черты административно-правового регулирования общественных отношений и реформирования системы и структуры административного права. С этой точки зрения административное право играет важнейшую роль:
   в формировании правовой государственности в России, которая, в свою очередь, должна обеспечить режим законности и обоснованности публичного управления в стране;
   установлении публично-правовых стандартов организации и функционирования исполнительной власти;
   обеспечении прав, свобод, законных интересов физических и юридических лиц;

Введение

17

   установлении административных процедур осуществления публичного управления (государственного управления и местного самоуправления);
   разработке и осуществлении административной реформы;
   создании эффективных судебных процедур защиты прав и свобод человека и гражданина;
   обеспечении общественного порядка и общественной безопасности;
   развитии административно-деликтного права России.
   Необходимо помнить, что международное право, международные договоры и соглашения, общепризнанные нормы и правовые принципы входят в правовую систему Российской Федерации. Таким образом, административное право «вынуждено» считаться с международно-правовыми стандартами и условиями. Поэтому оно должно развиваться и с учетом требований международных правовых институтов, на основе принципов интернационализации правовых систем мира.
   Будут ли полезны для науки перестройка системы административно-правового регулирования, разрушение устаревших принципов и традиций в административном праве? Ответить на этот вопрос непросто. Думается, что для изменения самых глубинных характеристик современного административного права, преодоления «старых» (и одновременно простейших) догм системы административного права требуется его реформа. Однако процессом формирования нового административного права необходимо руководить. Традиции (в том числе в правовом регулировании) всегда сильны и обусловлены своими внутренними связями, обычаями, обстоятельствами, сложившимися отношениями и взглядами, распространенными мнениями и иными типичными факторами. Сегодня нужно создавать «новый мир» административного права, развивать его новые традиции. С учетом всего лучшего, достигнутого в системе административно-правового регулирования, новые административно-правовые традиции должны базироваться на современных идеях, доктринах¹.

   ¹ Здесь уместно вспомнить об одной из первых попыток реформирования административного права еще в конце 80-х гг. прошлого века. См.: Бахрах Д. Н., Манохин В. М., Павловский Р. С. Административное право и перестройка // Правоведение. 1988. № 6. С. 49—52. По нашему мнению, современное административное право требует разумно организованной перестройки.