Учебник «Административное право», Россинский Борис Вульфович, Старилов Юрий Николаевич, Юридическое издательство «Норма» | Электронно-библиотечная система Znanium

НОРМА
ИНФРАМ
Москва, 2019

Рекомендовано Учебнометодическим объединением
по юридическому образованию вузов Российской Федерации
в качестве учебника для студентов образовательных организаций,
обучающихся по направлению подготовки 40.03.01 (030900)
Юриспруденция, квалификация (степень) «бакалавр»

Б. В. Россинский, Ю. Н. Старилов

6е издание, дополненное и пересмотренное

Административное
право

УДК 342.9(075.8)
ББК 67.401я73
Р76

Рецензенты:

В. В. Денисенко — доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры конституционного и административного права Краснодарского университета МВД России;
Н. М. Конин — доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ, профессор кафедры административного и муниципального права Саратовской государственной юридической академии.

Россинский Б. В.
Р76
Административное право : учебник / Б. В. Россинский,
Ю. Н. Старилов. — 6е изд., доп. и пересмотр. — М. : Норма :
ИНФРАМ, 2019. — 640 с.

ISBN 9785917689838 (Норма)
ISBN 9785160146638 (ИНФРАМ, print)
ISBN 9785161071632 (ИНФРАМ, online)

В учебнике в соответствии с программой учебного курса проанализированы основные институты российского административного права.
В шестом издании авторы учли масштабные изменения, произошедшие в последние годы в системе государственного управления, в сфере
действия административного и административнопроцессуального законодательства. Рассматриваются понятие административноправовых отношений, вопросы государственного управления, организации
и функционирования исполнительной власти, государственной службы, правовых актов органов управления (административных актов),
административноправовые режимы, административноделиктное
право, административное принуждение, административная ответственность, административная юстиция (административное судопроизводство).
Для студентов, аспирантов и преподавателей юридических вузов и
факультетов, научных работников, служащих органов государственного и муниципального управления.

УДК 342.9(075.8)
ББК 67.401я73

ISBN 9785917689838 (Норма)
© Россинский Б. В., Старилов Ю. Н., 2015
ISBN 9785160146638 (ИНФРАМ, print)
© Россинский Б. В., Старилов Ю. Н., 2019,
ISBN 9785161071632 (ИНФРАМ, online)
© c изменениями

Авторы:

Борис Вульфович Россинский, доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры административного права и процесса Московского
государственного
юридического
университета
имени
О. Е. Кутафина (МГЮА), заслуженный юрист РФ — § 1—7 гл. 7,
гл. 10, 15, § 1—4, 6 гл. 16, гл. 17—20, 22—26, § 1—4, 6 гл. 27;

Юрий Николаевич Старилов, доктор юридических наук, профессор, декан юридического факультета, заведующий кафедрой административного и административного процессуального права Воронежского государственного университета, заслуженный деятель науки РФ — предисловие, гл. 1—6, § 8 гл. 7, гл. 8, 9, 11—14, § 5 гл. 16,
гл. 21, § 5 гл. 27, гл. 28.

Оглавление

Список сокращений ...............................................................................15

Предисловие ..........................................................................................16

Раздел I. Государственное управление, исполнительная власть,
административное право

Глава 1. Государственное управление ....................................................18

§ 1. Понятие, содержание и виды управления ...........................18
§ 2. Социальное управление ........................................................19
§ 3. Теория управления и теория административного права .....20
§ 4. Понятие государственного управления ...............................22
§ 5. Признаки государственного управления .............................24
§ 6. Виды государственного управления .....................................26
§ 7. Функции государственного управления ..............................29
§ 8. Исполнительная власть и государственное управление ......35
§ 9. Модернизация государственного управления .....................36

Глава 2. Исполнительная власть ...........................................................40

§ 1. Основные подходы к изучению
административноправовой теории .....................................40
§ 2. Принцип разделения властей ...............................................42
§ 3. Признаки исполнительной власти .......................................45
§ 4. Функции исполнительной власти ........................................49
§ 5. Субъекты исполнительной власти .......................................50

Глава 3. Предмет, методы и система административного права ............52

§ 1. Административное право как отрасль публичного права ...52
§ 2. Предмет административного права:
содержание и структура ........................................................56
§ 3. Организационные управленческие отношения
в области осуществления исполнительной власти ..............60
§ 4. Внутриорганизационные управленческие отношения
во всех сферах государственной деятельности ....................61

§ 5. Административноправовые контрольные отношения ......63
§ 6. Административноюстиционные отношения ......................66
§ 7. Административноделиктные (охранительные)
отношения .............................................................................68
§ 8. Методы административноправового регулирования .........70
§ 9. Система административного права ......................................72
§ 10. Источники административного права: понятие и виды ...76
§ 11. Функции административного права ..................................78
§ 12. Взаимосвязь и разграничение
административного права и иных отраслей права ..............80

Глава 4. Наука административного права ..............................................85

§ 1. Наука об управлении .............................................................85
§ 2. Административное право как наука .....................................86
§ 3. Административноправовая политика .................................87
§ 4. История развития административноправовой науки ........88
§ 5. Современные проблемы реформы
административного права ...................................................101

Глава 5. Нормы административного права
и административноправовые отношения ....................................104

§ 1. Система административноправового регулирования ......104
§ 2. Нормы административного права ......................................105
§ 3. Структура административноправовых норм ....................110
§ 4. Реализация и действие административноправовых
норм .....................................................................................110
§ 5. Административноправовые отношения ...........................113

Раздел II. Субъекты административного права

Глава 6. Понятие, правоспособность и дееспособность субъектов
административного права ............................................................122

§ 1. Понятие субъекта административного права ....................122
§ 2. Правоспособность и дееспособность субъектов
административного права ...................................................124

Глава 7. Индивидуальные субъекты административного права ...........129

§ 1. Административная правоспособность
и административная дееспособность
индивидуальных субъектов .................................................129

Оглавление
7

§ 2. Административноправовой статус
граждан Российской Федерации ........................................133
§ 3. Административноправовой статус
иностранных граждан и лиц без гражданства ....................136
§ 4. Специальные административноправовые статусы
индивидуальных субъектов .................................................141
§ 5. Паспортный режим в Российской Федерации ..................147
§ 6. Обращения граждан ............................................................150
§ 7. Порядок рассмотрения предложений, заявлений
и жалоб граждан, подаваемых
в административном порядке .............................................153
§ 8. Право на обращение в суд с административным
исковым заявлением ...........................................................158

Глава 8. Органы исполнительной власти .............................................163

§ 1. Понятие и правовой статус органов
исполнительной власти .......................................................163
§ 2. Президент Российской Федерации
и исполнительная власть ....................................................167
§ 3. Виды органов исполнительной власти ...............................170
§ 4. Правительство Российской Федерации .............................173
§ 5. Федеральные органы исполнительной власти ...................179
§ 6. Органы исполнительной власти
субъектов Российской Федерации .....................................186
§ 7. Территориальные органы исполнительной власти ...........200
§ 8. Административные регламенты исполнительных органов
государственной власти ......................................................205
§ 9. Органы местного самоуправления
в системе публичной власти ...............................................214

Глава 9. Государственная служба и государственные служащие .........224

§ 1. Государственная должность: понятие и основные черты ...224
§ 2. Должности государственной службы.
Реестры должностей государственной службы ..................228
§ 3. Государственная служба: понятие, признаки, значение
и правовые источники ........................................................230
§ 4. Муниципальная служба и муниципальные служащие ......233
§ 5. Система (виды) государственной службы ..........................241
§ 6. Виды государственной гражданской службы .....................248
§ 7. Управление государственной службой ...............................249

8
Оглавление

§ 8. Основные принципы построения и функционирования
системы государственной службы:
понятие, система и виды .....................................................250
§ 9. Государственный служащий:
основы правового положения ............................................254
§ 10. Классификация государственных служащих ...................266
§ 11. Должностное лицо: понятие и правовой статус ...............268
§ 12. Прохождение государственной службы ...........................270

Глава 10. Государственные и негосударственные организации
как субъекты административного права ......................................279

§ 1. Понятие и административноправовой статус
организаций .........................................................................279
§ 2. Виды и особенности административноправового статуса
предприятий и учреждений ................................................285
§ 3. Понятие, виды и административноправовой статус
общественных объединений ...............................................291

Раздел III. Формы управленческих действий

Глава 11. Понятие и виды форм управленческих действий .................298

§ 1. Понятие формы управленческих действий ........................298
§ 2. Значение формы управленческих действий
в административнопубличной сфере ................................299
§ 3. Виды форм управленческих действий ................................302

Глава 12. Правовые акты управления ..................................................306

§ 1. Понятие, признаки и юридическое значение
правового акта управления .................................................306
§ 2. Функции правового акта управления .................................311
§ 3. Действие правовых актов управления ................................313
§ 4. Виды правовых актов управления ......................................320
§ 5. Правовые акты Президента Российской Федерации ........327
§ 6. Правовые акты Правительства Российской Федерации ...329
§ 7. Правовые акты федеральных органов
исполнительной власти .......................................................332
§ 8. Правовые акты управления субъектов
Российской Федерации .......................................................339
§ 9. Муниципальные правовые акты .........................................344

Оглавление
9

Глава 13. Административный договор ..................................................348

§ 1. Понятие и публичноправовая природа
административного договора ..............................................348
§ 2. Признаки административного договора ............................350

Раздел IV. Методы управленческих действий

Глава 14. Понятие и виды методов управленческих действий .............354

§ 1. Понятие и особенности метода осуществления
управленческих действий ...................................................354
§ 2. Виды методов осуществления управленческих действий ...358

Глава 15. Разрешительная система в Российской Федерации .............362

§ 1. Понятие и правовая основа разрешительной системы .....362
§ 2. Лицензирование отдельных видов деятельности ...............363
§ 3. Оборот оружия .....................................................................366
§ 4. Осуществление частной детективной
и охранной деятельности ....................................................370

Глава 16. Административный надзор ...................................................373

§ 1. Надзор в деятельности органов исполнительной власти ....373
§ 2. Федеральный государственный
санитарноэпидемиологический надзор ............................374
§ 3. Федеральный государственный надзор
за безопасностью дорожного движения .............................376
§ 4. Федеральный государственный пожарный надзор ............380
§ 5. Государственный строительный надзор .............................381
§ 6. Защита прав юридических лиц
и индивидуальных предпринимателей
при проведении надзора .....................................................384

Глава 17. Административноправовые режимы ...................................386

§ 1. Понятие, признаки и виды
специальных административноправовых режимов .........386
§ 2. Режим чрезвычайного положения ......................................389
§ 3. Режим контртеррористической операции .........................396
§ 4. Режим чрезвычайной ситуации
природнотехногенного характера .....................................399
§ 5. Режим военного положения ...............................................401

10
Оглавление

§ 6. Режим закрытого
административнотерриториального образования ...........405
§ 7. Режим охраны Государственной границы
Российской Федерации .......................................................407

Раздел V. Административное принуждение, административное
правонарушение и административная ответственность

Глава 18. Административноправовое принуждение ............................413

§ 1. Административнопредупредительные меры ....................413
§ 2. Меры административного пресечения ...............................417
§ 3. Административный надзор за лицами,
освобожденными из мест лишения свободы .....................420
§ 4. Применение огнестрельного оружия .................................423

Глава 19. Административная ответственность
и административное правонарушение ..........................................424

§ 1. Понятие и основные черты
административной ответственности ..................................424
§ 2. Понятие и признаки
административного правонарушения ................................426
§ 3. Состав административного правонарушения ....................429
§ 4. Административная ответственность юридических лиц
и должностных лиц .............................................................434

Глава 20. Административное наказание ...............................................435

§ 1. Цели административного наказания ..................................435
§ 2. Виды административных наказаний ..................................436
§ 3. Общие правила назначения
административного наказания ...........................................445
§ 4. Давность привлечения
к административной ответственности ...............................450

Раздел VI. Административнопроцессуальное право. Производство
по делам об административных правонарушениях

Глава 21. Административный процесс и административнопроцессуальное право ..................................................................452

§ 1. Административный процесс: понятие и признаки ............452
§ 2. Структура административного процесса ............................456
§ 3. Принципы административного процесса ..........................458

Оглавление
11

§ 4. Административные процедуры ...........................................461
§ 5. Административный процесс
как административное судопроизводство ..........................476
§ 6. Административнопроцессуальное право:
понятие, предмет и содержание .........................................477

Глава 22. Общие положения производства по делам
об административных правонарушениях. Субъекты
административной юрисдикции ...................................................482

§ 1. Задачи, принципы и общие положения производства
по делам об административных правонарушениях ...........482
§ 2. Судьи, органы, должностные лица,
уполномоченные рассматривать
дела об административных правонарушениях ...................486

Глава 23. Участники производства
по делам об административных правонарушениях ......................488

§ 1. Лицо, в отношении которого ведется производство
по делу об административном правонарушении ...............488
§ 2. Потерпевший .......................................................................491
§ 3. Законные представители .....................................................492
§ 4. Защитник. Представитель ...................................................495
§ 5. Свидетель. Понятой ............................................................497
§ 6. Специалист. Эксперт. Переводчик .....................................500
§ 7. Прокурор ..............................................................................504
§ 8. Обстоятельства, исключающие возможность участия
в производстве по делу об административном
правонарушении .................................................................504

Глава 24. Предмет доказывания и доказательства
по делам об административных правонарушениях ......................505

§ 1. Обстоятельства, подлежащие выяснению
по делу об административном правонарушении ...............505
§ 2. Доказательства .....................................................................507
§ 3. Объяснения лица, в отношении которого ведется
производство по делу об административном
правонарушении, показания потерпевшего
и свидетелей ........................................................................510
§ 4. Экспертиза ...........................................................................511
§ 5. Вещественные доказательства и документы ......................513

12
Оглавление

§ 6. Показания специальных технических средств ...................516
§ 7. Оценка доказательств ..........................................................518

Глава 25. Меры обеспечения производства
по делам об административных правонарушениях ......................519

§ 1. Понятие и система мер обеспечения производства
по делам об административных правонарушениях ...........519
§ 2. Доставление .........................................................................520
§ 3. Административное задержание ..........................................522
§ 4. Личный досмотр. Досмотр вещей,
находящихся при физическом лице ...................................523
§ 5. Досмотр транспортного средства .......................................525
§ 6. Осмотр принадлежащих юридическому лицу
или индивидуальному предпринимателю помещений,
территорий и находящихся там вещей и документов ........527
§ 7. Изъятие вещей и документов ..............................................528
§ 8. Отстранение от управления транспортным средством
и освидетельствование на состояние
алкогольного опьянения .....................................................530
§ 9. Задержание транспортного средства ..................................533
§ 10. Арест товаров, транспортных средств и иных вещей ......533
§ 11. Привод ...............................................................................535
§ 12. Временный запрет деятельности ......................................536

Глава 26. Стадии производства по делам об административных
правонарушениях .........................................................................538

§ 1. Возбуждение дела об административном
правонарушении .................................................................538
§ 2. Рассмотрение дела об административном
правонарушении .................................................................544
§ 3. Пересмотр постановлений и решений
по делам об административных правонарушениях ...........550
§ 4. Общие положения исполнения постановлений
по делам об административных правонарушениях ...........554

Раздел VII. Обеспечение законности
в государственном управлении

Глава 27. Обеспечение режима законности в государственном
управлении (в сфере публичного управления) ..............................558

§ 1. Президентский контроль ....................................................558

Оглавление
13

§ 2. Парламентский контроль ....................................................563
§ 3. Деятельность Уполномоченного по правам человека
в Российской Федерации ....................................................568
§ 4. Контроль органов исполнительной власти ........................570
§ 5. Судебный контроль .............................................................573
§ 6. Прокурорский надзор .........................................................595

Глава 28. Административная юстиция и административное
судопроизводство как способы обеспечения законности
в сфере публичного управления ...................................................600

§ 1. Административная юстиция в России:
этапы становления и развития ...........................................600
§ 2. Юридическая характеристика
административной юстиции ...............................................604
§ 3. Административное судопроизводство
в системе судебной деятельности .......................................613
§ 4. Кодекс административного судопроизводства
Российской Федерации: содержание, структура,
юридическое значение и воздействие
на развитие административного права ...............................618

Рекомендуемая литература ..................................................................627

14
Оглавление

Список сокращений

АПК РФ
— Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации
БК РФ
— Бюджетный кодекс Российской Федерации
ГК РФ
— Гражданский кодекс Российской Федерации
ГПК РФ
— Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации
ГсК РФ
КАС РФ
—
—
Градостроительный кодекс Российской Федерации
Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации
КоАП РФ — Кодекс Российской Федерации об административных
правонарушениях
НК РФ
— Налоговый кодекс Российской Федерации
СК РФ
— Семейный кодекс Российской Федерации
ТК РФ
— Трудовой кодекс Российской Федерации
УИК РФ
— Уголовноисполнительный кодекс Российской Федерации
УК РФ
— Уголовный кодекс Российской Федерации
УПК РФ
— Уголовнопроцессуальный кодекс Российской Федерации

Предисловие

Административное право является одной из важнейших отраслей
правовой системы государства, а административное законодательство
служит правовой основой построения и функционирования исполнительной ветви власти. Эта отрасль публичного права закрепляет права
и обязанности граждан и юридических лиц, не имеющих властных
полномочий, в отношениях с представителями исполнительной власти, органов местного самоуправления, c администрацией предприятий, организаций и учреждений, определяет систему, структуру,
полномочия, принципы, формы и методы деятельности исполнительных органов и их должностных лиц. Административное право изучает
законодательство, которое по своему объему и масштабу значительно
превышает законодательство многих других отраслей.
Административное право — это правовая отрасль, которая до настоящего времени должным образом не кодифицирована. Нормы административного права содержатся в многочисленных законодательных и иных нормативных правовых актах, издаваемых государственными органами исполнительной власти (указы Президента РФ,
постановления Правительства РФ, приказы федеральных министерств и нормативные акты иных федеральных органов исполнительной власти).
Авторы настоящего учебника рекомендуют студентам для изучения
нормативные правовые акты, в которых содержатся нормы, регулирующие соответствующие управленческие отношения. Внимательное
ознакомление с текстами рекомендуемых актов позволит всесторонне
изучить учебный материал. При этом целесообразно, основываясь на
общих представлениях о сущности той или иной темы, самостоятельно анализировать соответствующие федеральные законы, законы
субъектов РФ и иные нормативные правовые акты, важные для изучения административноправовых институтов.
Масштабные изменения, произошедшие в последние годы, коснулись как системы российского государственного управления
(организации и функционирования исполнительной власти, административной практики), так и административного и административнопроцессуального законодательства. В настоящее время, когда
пересматриваются фундаментальные положения административного

и административнопроцессуального права, взгляды на сущность
управленческой деятельности, когда не только переосмысливаются
многие административноправовые нормы и институты, но и отвергаются традиционные схемы организации системы государственного
управления, поновому должен изучаться курс административного
права и студентами. Это связано прежде всего с тем, что социальные
отношения, регулируемые административным правом, подвергаются
наиболее радикальным изменениям в ходе осуществления в стране
политической, экономической, административной и судебной реформ.
В современном административном правоведении разрабатываются новые концепции развития и совершенствования общей и особенной частей административного права. Некоторые его институты,
имея особую актуальность и значимость, в последние годы стремительно развиваются. Предметом теоретического анализа отношений в
сфере действия норм административного права все чаще становятся
главные содержательные характеристики административноправового регулирования. Административное право как публичноправовая
система формирует и поддерживает юридический механизм, созданный для осуществления исполнительной власти, функционирования
в стране системы надлежащего и эффективного публичного управления, обеспечения общественной безопасности, защиты прав и свобод
человека и гражданина, законных интересов физических и юридических лиц, установления режима законности управленческих действий.
В очередном, шестом издании предлагаемого вниманию читателей
учебника1 учтены изменения в законодательстве, происшедшие за последнее время. Особенно значимы результаты модернизации административного процессуального законодательства, связанные с вступлением в силу Кодекса административного судопроизводства РФ. Общая
концепция, подход к освещению различных проблем административного права, структура учебника не претерпели существенных изменений. Учебник соответствует действующему федеральному государственному образовательному стандарту, учебным программам по административному праву.

Предисловие
17

1 Предыдущие издания учебника: Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов Ю. Н.
Административное право. М.: Норма, 2004; Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право. 2е изд. М.: Норма, 2005; Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право. 3е изд. М.: Норма, 2007; Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право. 4е изд. М.: Норма, 2009; Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право. 5е изд. М.: Норма, 2015.

Раздел I
ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ,
ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ,
АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО

Глава 1. Государственное управление

§ 1. Понятие, содержание и виды управления

Управление — это целенаправленный и постоянный процесс воздействия субъекта управления на объект управления. В качестве объекта управления выступают различные явления и процессы: человек,
коллектив, социальная общность; механизмы, технологические процессы, аппараты. Управление как процесс воздействия субъекта на
объект управления немыслимо без системы управления, под которой,
как правило, понимается механизм, обеспечивающий процесс управления, т. е. множество взаимосвязанных элементов, функционирующих согласованно и целенаправленно. Участвующие в процессе
управления элементы объединяются в систему с помощью информационных связей.
«Управлять» — значит «направлять, руководить» (о чемто заботиться, выполнять чтото по поручению, исполнять и распоряжаться).
В 60х гг. ХХ в. сформировалось новое научное направление —
кибернетика, предметом изучения которой стали процессы управления в различных областях. Используя математический аппарат, математическую логику и теорию функций, кибернетике удалось объединить важнейшие достижения теории автоматического регулирования,
информатики и многих других сфер научного знания. Эта наука изучала вопросы управления, связи, контроля, регулирования, приема,
хранения и обработки информации в любых сложных динамических
системах. При этом управление рассматривалось на высоком уровне
абстракции, а особое значение придавалось процедурам управления,
его принципам, закономерностям и связям многочисленных элементов, образующих единую систему.
Понятие «система», раскрывающее сущность управления, характеризуется наличием следующих признаков: задачи и цели; субъекты и
объекты управления; функции; организационная структура; единст

во, самостоятельность и взаимозависимость элементов системы; определенные формы и методы деятельности.
Под управлением в самом общем смысле можно понимать целенаправленное воздействие субъекта управления на объекты управления
в целях создания эффективно функционирующей системы на основе
информационных связей и отношений.
Любому управленческому процессу свойственны следующие характерные черты: 1) необходимость создания и функционирования
законченной системы; 2) целенаправленное воздействие на систему,
результатом которого становится достижение упорядоченности отношений и связей, способных выполнять поставленные задачи; 3) наличие субъекта и объекта управления в качестве непосредственных
участников управления; 4) информация как главное связующее звено
между участниками управления; 5) наличие иерархии в структуре
управления (элементы, подсистемы, отрасли, области); 6) использование различных форм подчинения объекта управления субъекту
управления, в рамках которых используются различные методы, формы, способы, средства и приемы управления.
Традиционно выделяются следующие виды управления: 1) механическое, техническое управление (управление техникой, машинами,
технологическими и информационноцифровыми процессами);
2) биологическое управление (управление процессами жизнедеятельности живых организмов); 3) социальное управление (управление общественными процессами, людьми и организациями). Каждый из
данных типов управления отличается назначением, качественным
своеобразием, специфическими особенностями, интенсивностью совершаемых управленческих функций и операций.

§ 2. Социальное управление

Под социальным управлением понимается управление в сфере общественной деятельности; управление общественными отношениями, процессами в обществе, поведением людей, управление коллективами, организациями, в которых осуществляют трудовую или служебную деятельность люди. Совместная общественная деятельность
людей осуществляется в различных областях, например в процессе
производства и потребления материальных благ, в социальнополитической, идеологической, этической, культурной, семейной сферах.
Протекающие в указанных областях процессы требуют руководства,
т. е. приведения отношений в законченную систему, создания упорядоченности общественных связей. В каждой сфере, обладающей каГлава 1. Государственное управление
19