Информационно-аналитическая работа в государственном и муниципальном управлении

ИНФОРМАЦИОННОАНАЛИТИЧЕСКАЯ 
РАБОТА 
В ГОСУДАРСТВЕННОМ  
И МУНИЦИПАЛЬНОМ 
УПРАВЛЕНИИ

Учебное пособие

Допущено  
Научно-методическим советом по политологии  
Министерства образования и науки Российской Федерации
в качестве учебного пособия для студентов вузов и факультетов 
 гуманитарного и социально-экономического профиля

Москва 
ВУЗоВсКиЙ УчебниК 
инФРА-М 
2015

А.В. ЗОБНИН

УДК 303.442.3
ББК 66.0+66.3
 
З78

Р е ц е н з е н т ы:
доктор политических наук, профессор, заведующий кафедрой  
философии и гуманитарных дисциплин ивановского государственного 
архитектурно-строительного университета  Ю.М. Воронов;
доктор социологических наук, профессор, директор  
филиала северо-Западной академии государственной службы  
в г. иваново Е.А. Смирнов
н а у ч н ы й   р е д а к т о р:
доктор исторических наук, профессор, проректор по научной работе 
ивановского государственного университета  Д.И. Полывянный

З78

© Вузовский учебник, 2011

ISBN 978-5-9558-0398-2 (Вузовский учебник)
ISBN 978-5-16-010277-1 (ИНФРА-М, print)
ISBN 978-5-16-101837-8 (ИНФРА-М, online)

Зобнин А.В. Информационно-аналитическая работа в государственном и муниципальном управлении: Учеб. пособие  / 
Научный редактор Д.И. Полывянный. — М.: Вузовский учебник: 
ИНФРА-М, 2015. — 120 с.

ISBN 978-5-9558-0398-2 (Вузовский учебник)
ISBN 978-5-16-010277-1 (ИНФРА-М, print)
ISBN 978-5-16-101837-8 (ИНФРА-М, online)

Раскрываются особенности информационно-аналитической работы 
в органах государственного и муниципального управления РФ. Показано, 
как взаимосвязаны политико-управленческий процесс (цикл принятия 
политических решений) с процессом информационно-аналитической 
деятельности. Приводятся примеры аналитического решения комплексных управленческих задач.
Студентам, обучающимся по специальностям «Политология», 
«Международные отношения», «Государственное и муниципальное управление». Может быть полезно практикующим аналитикам, государственным и муниципальным служащим.

ББК 66.0+66.3

ВВЕДЕНИЕ В ДИСЦИПЛИНУ

Анализ в определенном смысле есть «аналитико-центрическое» чувство, устраняющее или ограничивающее неоднозначные трактовки политических, социальных и административных аспектов государственной поли тики.

Аллен  Шик1

Информационно-аналитическая работа представляет 

собой комплекс процедур и форм социально-политической коммуникации, без которого немыслим современный политико-управленческий процесс со всеми его составляющими. Информационно-аналитическая работа важна в органах государственной власти, где вертикаль 
властных полномочий традиционно пересекается с горизонталью 
реализуемых общественно-политических функций.

В российской политической науке информационно-аналитиче
скую работу нередко ассоциируют с политическим анализом и экспертно-аналитической деятельностью. Информационно-аналитическая и политико-управленческая составляющие в политическом 
процессе равноценны. Между ними имеются существенные различия: 
первая важна на этапах изучения проблемы и выдвижения вариантов 
ее решения, вторая неразрывно связана с этапами выбора из совокупности альтернатив и оценкой эффективности реализации принятого 
политического решения внутри политико-управленческого процесса2.

Хотя значимость информационно-аналитической работы обще
признанна, с конца 1990-х гг. в большинстве федеральных органов 
власти на фоне реального усиления роли аналитики в органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации происходит ослабление роли собственных аналитических структур. Иными словами, если в Москве, Санкт-Петербурге и отчасти в центрах федеральных округов информационно-аналитические разработки чаще 
передаются через конкурсные заказы негосударственным консалтинговым структурам, то в регионах РФ некоммерческие структуры, 
профессионально занимающиеся аналитической деятельностью, 
представлены слабо или вообще отсутствуют. Этот недостаток час
1
Schick A. Beyond Analysis // Public Administration Review, 1977. Vol. 37. № 3, 
Р. 258.

2 
В американской политической науке с начала 1950-х гг. существует четкое 
разграничение экспертного знания, занимающегося оценкой 
результатов политической деятельности, и собственно аналитической 
деятельности. См.: Callander S.A Theory of Policy Expertise // Quarterly Journal of Political Science, 2008. № 3; Kramer F.A.. Policy Analysis as Ideology // 
Public Administration Review, 1975. September / October. 

тично восполняют научно-исследовательские центры и лаборатории, 
функционирующие при высших учебных заведениях3.

В начале 1990-х гг. на российском рынке информационно-ана
литических услуг преобладали государственные аналитические 
центры Администрации Президента РФ, Правительства РФ и Федерального Собрания РФ, их число в конце 1990-х гг. составляло более 
двух десятков. В настоящее время большая их часть ликвидирована 
либо переведена в статус некоммерческих организаций. В 1998 г. 
было реорганизовано Аналитическое управление Президента РФ, 
что также можно считать одним из проявлений тенденции сокращения аналитического сектора в органах государственного управления4.

Характеризуя информационно-аналитическую деятельность 

в области международных отношений и мировой политики (мирополитическом анализе), необходимо отметить, что в Советском Союзе высококвалифицированную аналитическую работу проводили 
в институтах Академии наук СССР (Институт мировой экономики 
и международных отношений АН СССР, Институт США и Канады 
АН СССР), МГИМО МИД СССР и МГУ им. М.В. Ломоносова. 
Часть аналитических материалов, поступавших из перечисленных 
институтов, была предназначена для информационно-аналитиче ских подразделений Министерства иностранных дел СССР, Центрального комитета КПСС, Комитета государственной безопасности 
СССР и, прежде всего, для его Первого главного управления, кото-
рое занималось не только разработкой и реализацией специальных 
разведывательных операций за рубежом, но и прогнозированием 
развития событий на международной арене5.

К середине 1980-х гг. при поддержке КГБ СССР для оперативного 

анализа международной ситуации удалось создать при академических 
институтах сеть специальных отделов, – например, отдел технико-экономических исследований (ОТЭИ) Института мировой экономики и международных отношений АН СССР, «секретный отдел» Института социологии АН СССР, сектор технико-экономических исследований (СТЭИ) 
Института народов Азии АН СССР и др.6. С распадом Советского союза 

3
Филиппов В.А. Аналитические центры – стратегический интеллектуальный 
ресурс. М.: ЛЕНАНД, 2007. С. 30–40.

4 
Часть полномочий Аналитического управления Президента РФ была 
передана созданному Экспертному управлению Президента РФ и Управлению Президента РФ по внутренней политике. См. также: Указ Президента РФ от 24.04.1995 г. № 396 «Об Аналитическом управлении Президента РФ» и Указ Президента РФ от 16.07.2001 г. № 853 «Об утверждении 
Положения об Экспертном управлении Президента РФ».

5 
См. подробнее: Леонов Н.С. Лихолетье. М.: Терра, 1997.

6 
См. подробнее: Черкасов П. ИМЭМО: портрет на фоне эпохи. М.: Весь 
мир, 2004. С. 288–300.

большая часть подобных структур была ликвидирована. В результате 
в Российской Федерации и на всем постсоветском пространстве стал 
ощущаться дефицит профессиональных аналитических команд. Их 
место, по мнению представителя Ассоциации приграничного сотрудничества в Республике Узбеки стан В.В. Парамонова, пока занимают 
«кустари-одиночки и аналитики-любители»7. Правда, это замечание 
автор не относит к Казахстану и Белоруссии, где профес сиональная 
аналитическая деятельность, по его мнению, активно развивается. 
В России существует ряд ведомственных и коммерческих аналитических центров (Российский институт стратегических исследований, 
Институт стран СНГ, ПИР-центр и др.), а также работают подразделения 
иностранных «мозговых центров» (Фонда Карнеги, Project Syndicate
и др.).

Фундамент отечественной школы мирополитического анализа 

был заложен в МГИМО МИД СССР в середине 1970-х гг. в рамках 
Проблемной научно-исследовательской лаборатории системного 
анализа международных отношений, основанной В.Б. Тихомировым 
(в дальнейшем лабораторию многие годы возглавлял известный ученый-международник И.Г. Тюлин). Многие публикации сотрудников 
лаборатории имели гриф «Для служебного пользования». Именно 
в рамках этой лаборатории были начаты исследования переговорных 
процессов с использованием количественных (в том числе и математических) методов политического анализа8.

Отечественный опыт информационно-аналитической работы 

был продолжен в 1990-е гг. на новой основе, включавшей, в частности, активное использование трудов зарубежных, прежде всего 
американских, политологов. Работы У. Данна9, Д. Уэймера и А. Вайнинга10 по прикладному политическому анализу вызвали среди российских аналитиков и ученых дискуссии по вопросу методологической уникальности аналитической деятельности и ее роли в процессе 
принятия политических решений11. Результатом этой дискуссии 
в отечественном политико-академическом сообществе стало появление в государственных образовательных стандартах высшего про
7
Парамонов В.В. Аналитика СНГ: когда спящий проснется? // Международные процессы, 2008. Т. 6. № 3 (18). С. 135.

8 
Факультет политологии МГИМО-Университета / Под общ. ред. А.Д. Воскресенского. М.: МГИМО(У) МИД РФ, 2009. С. 57–58.

9
Dunn W.N. Public Policy Analysis: an Introduction. Englewood Cliffs: PrenticeHall, 1981. См. также: Dunn W. N. Assessing the Impact of Policy Analysis: the 
Functions of Usable Ignorance // Knowledge & Policy, 1991. Vol. 4. № 4.

10
Weimer D., Vaining A. Policy Analysis: Concepts and Practice. Englewood Cliffs: 
Prentice-Hall, 1992; Weimer D. Theories of and in the Policy Process // The 
Policy Studies Journal, 2008. Vol. 36. № 4.

11
Дегтярев А.А. Прикладная политология: о концепции и программе учебного курса // Вестник Московского ун-та. Серия 12: Политические науки, 
1997. № 1.

фессионального образования дисциплины «Основы политического 
анализа»12 и специализированного научного издания «Вестник аналитики», учрежденного Институтом стратегических оценок и анализа13.

Постепенно пришло осознание сложной многомерной структуры 

процесса принятия управленческих решений. Специалисты по экономической политике Э. Вилкас и Е. Майминас выделили три параллельных подпроцесса принятия решений: 1) организационный, где 
этапы различаются по организации работы; 2) информационный, 
где этапы задаются логикой анализа и обработки информации; 
3) технологический, в котором этапы образуются для группировки 
сходных и однородных управленческих процедур14.

Отметим, что комплексный характер процесса принятия управ
ленческих решений определяет и многомерные логики его анализа 
и описания: во-первых, общая логика самого политического процесса, – как она описана в работах Д. Истона и Г. Алмонда15; во-вторых, 
логика управления политическим процессом, выявленная в работах 
Дж. Андерсона16; в-третьих, логика прикладного политического анализа, предложенная У. Данном17; и, наконец, логика исследования 
политического процесса, предложенная Д. Мангеймом и Р. Ричем18.

Наибольшую ценность для нас представляют выводы У. Данна19, 

который выделил пять этапов аналитического процесса: 1) структурирование проблемы, 2) прогнозирование, 3) разработка рекомендаций, 
4) мониторинг действий, 5) экспертиза результатов20.

12 Государственный образовательный стандарт высшего профессионального 

образования по специальности 35.02.00 («Международные отношения»). 
М., 1996.

13 Сайт Института и журнала «Вестник аналитики» можно найти по адресу: 

URL: http://www.isoa.ru 

14
Вилкас Э., Майминас Е. Решение: теория, информация, моделирование. 
М.: Экономика, 1981.

15
Easton D. An Approach to the Political System // World Politics, 1957. Vol. 9. 
№ 3; Almond G., Powell B. Comparative Politics Today. N.Y.: John Wiley, 1996.

16
Anderson J. Public Policymaking: an Introduction. Boston: Houghton Mifflin, 
1994.

17
Dunn W.N. Public Policy Analysis. Englewood Cliffs: Prentice-Hall, 1981.

18
Manheim J., Rich R. Empirical Political Analysis: Research Methods in Political 
Science. N.Y.: Longman, 1991.

19 Определение политического анализа, предложенное У. Данном, вошло 

в большинство учебников и энциклопедий: «Политический анализ – прикладная социально-научная дисциплина, использующая разноплановые 
методы доказательства и аргументации для получения и обработки релевантной информации, которая может быть использована в управленческой 
практике для разрешения политических проблем» (Dunn W.N. Public Policy Analysis. P. 14).

20 Ibid. P. 15–19.

Дальнейшая декомпозиция вычлененных У. Данном этапов ука
занного процесса привела нас к выделению двенадцати этапов информационно-аналитической деятельности:

1)  оформление заказа на проведение анализа;
2)  сбор и обработка первичной информации;
3)  формулировка проблемы;
4)  концептуализация проблемы;
5)  операционализация проблемы;
6)  программирование информационно-аналитической работы;
7)  структурирование вторичной информации;
8)  формирование альтернативных решений;
9)  оценка альтернативных решений;
10)  формулировка рекомендаций;
11)  мониторинг результативности действий;
12)  оформление итогового заключения.
Это деление и определило структуру настоящего пособия, в осно
ву которого положен авторский опыт аналитической работы в органах 
государственного и муниципального управления Ивановской области 
и преподавания учебных курсов «Основы политического анализа», 
«Прикладные политические исследования», «Экспертно-аналитическая деятельность», «Принятие внешнеполитических решений 
в РФ» и «Основы мирополитического анализа» для студентов исторического факультета Ивановского государственного университета, обучающихся по специальности «Международные отношения»21.

В целом последовательность работы современного аналитика 

задает схема рационально-интеллектуальной деятельности. В органах 
государственной власти к этому набору добавляется фактор времени, 
необходимость оперативного принятия решения, особой ответственности за результат работы и ограничений, характерных для иерархической управленческой системы.

Информационно-аналитическая работа в органах государственной власти
представляет собой процедуры комплексной обработки и структурирования 
информации с целью построения оптимальной программы деятельности органа 
власти, эффективного и оперативного решения стоящих перед ним управленческих задач.

Говоря языком американского социолога А. Этциони22, предме
том информационно-аналитическая деятельность в структурах государственного управления является не столько информация в поли
21
Зобнин А.В. Основы политического анализа: методические рекомендации 
для студентов исторического факультета. Иваново: Ивановский государственный ун-т, 2009.

22
Etzioni A. Modern Organizations. Englewood Cliffs: Prentice-Hall, 1964; 
см. также: Public Policy in a New Key. New Brunswick: Transaction Publishers, 
1993.

тико-управленческом процессе, сколько механизм ее познания и обработки агентами принятия и реализации решений. Управленческая 
информация не может существовать вне субъекта системы государственной власти23.

Аналитик, находящийся на государственной гражданской службе, 

всецело должен ощущать оперативность как базовое свойство государственной и политической деятельности и осознавать, что его работа 
существенным образом отличается от независимой аналитической 
деятельности. Эту особенность тонко подметил известный американский политический деятель и ученый Г. Киссинджер. Он писал:

«Аналитик в силах выбирать, какую именно проблему он желает 

исследовать, в то время как на государственного деятеля проблемы сваливаются сами собой… Аналитик не ограничен временем и может затратить его, сколько нужно, чтобы прийти к четкому и ясному выводу, зато 
государственный деятель все время находится в цейтноте… Аналитик 
ничем не рискует. Если его выводы окажутся неверными, он напишет 
новый трактат. Государственному деятелю дозволена лишь одна попытка; если он не угадает, ошибки становятся непоправимыми. Аналитик 
имеет в своем распоряжении все факты, и судят о нем в зависимости от 
его интеллектуальных способностей. Государственный деятель вынужден действовать, исходя из оценок, которые не может доказывать в тот 
момент, когда их выносит; история будет судить о нем на основании 
того, насколько мудро ему удалось осуществить необходимые изменения и, что самое главное, до какой степени он сумеет сохранить этот 
мир»24.

Аналитическая деятельность в органах государственной власти 

субъектов РФ направлена на решение ряда стратегических задач 
в области управления, в частности:

1. Регулярный разноплановый мониторинг ситуации, наблюде
ние за состоянием и выявлением новых проблем во всех сферах жизнедеятельности общества.

2. Оперативное предоставление альтернативных вариантов ре
шения управленческих задач, подготовленных с использованием 
различных исследовательских методик и технологий, а также с привлечением независимых экспертов и специалистов.

23 Несмотря на это утверждение, отметим, что мировая история знает преце
денты функционирования информационно-аналитических компьютеризированных систем без непосредственного участия человека в них. См.: Зобнин 
А.В. Информационная сила в международной политике : основы анализа // 
Пространство и время в мировой политике и международных отношениях: 
материалы 4-го Конвента РАМИ: в 10 т. / Под ред. А.Ю. Мельвиля; Российская ассоциация международных исследований М.: МГИМО(У) МИД РФ, 
2007. Т. 6. С. 55. 

24
Киссинджер Г. Дипломатия / Пер. с англ. В.В. Лобова. Предисл. Г.А. Арбатова. М.: Ладомир, 1997. С. 19–20.

3. Формирование информационного банка данных с широким 

спектром материалов по различным проблемам и создание условий 
для оперативного доступа к этим материалам25.
В трактовке российского политолога М.А. Хрусталева, в современном 

мире информация перестает быть специфическим ресурсом, гораздо 
более важной ценностью становится механизм ее организации, а точнее – самоорганизации26. Процесс информационно-аналитической 
работы, как и политическая наука в целом, переживает эволюцию, ход 
и направление которой определяются генезисом парадигм научного 
знания: от механи ческой к организационной через энергетическую 
и информационную. В результате аналитическая деятельность в XXI в. 
стала формироваться на междисциплинарном методологическом уровне. В целом в России повсеместно наблюдается процесс специализации 
аналитических структур, работающих на извлечение прибыли от выполнения частных заказов, и некоммерческой (что не означает буквально «неоплачиваемой») аналитической деятельности, связанной 
с академическими институтами и высшими учебными заведениями.

25
Иванов В.Ф. Информационно-аналитическое обеспечение региональных 
органов власти и управления // Аналитический вестник Совета Федерации 
ФС РФ, 2002. № 2 (157). С. 23–25.

26
Хрусталев М.А. Политология и политический анализ. В кн.: Богатуров 
А.Д., Косолапов Н.А. , Хрусталев М.А. Очерки теории и методологии политического анализа международных отношений. М.: НОФМО, 2002. 
С. 9–11; см. также: Хрусталев М. А. Анализ международных ситуаций и политическая экспертиза: очерки теории и методологии. М.: НОФМО, 2008.

Глава 1. 
ОФОРМЛЕНИЕ ЗАКАЗА 
НА ПРОВЕДЕНИЕ АНАЛИЗА

Информационно-аналитическая деятельность в орга
нах государственной власти приобретает качества регулярного процесса, если в структуре органа государственного или муниципального управления существует специализированное аналитическое 
подразделение (сектор, отдел, управление, служба, комитет или 
департамент. Однако чаще всего она возникает в результате конкретного заказа специалисту-аналитику или аналитической группе 
со стороны руководящего звена организации, вышестоящих или 
параллельных государственных структур. В этом случае правильно 
оформленный заказ на проведение анализа может стать одним из 
ключевых факторов достижения как значимого результата, так 
и личного профессионального успеха.

Что такое заказ на проведение аналитической работы?

Каковы его рабочие параметры?

Заказ на проведение информационно-аналитической работы 

представляет собой исследовательское задание в письменной или 
устной форме, которое содержит ключевые технические параметры 
результата анализа.

Параметры заказа определяются его формами, среди которых 

можно выделить: поручение, техническое задание, описание управленческой проблемы. Форма и содержание заказа в большинстве 
случаев формируются заказчиком, исходя из индивидуальных предпочтений или традиций, они должны отвечать критериям простоты, 
логичности и точности.

Наиболее распространенными формами заказа в органах госу
дарственной власти являются поручение и техническое задание.

Поручение является простейшей формой заказа на проведение 

анализа ситуации со стороны руководящих органов и, как правило, 
включает адрес (указание на исполнителей), содержание поручения 
и сроки его выполнения. Ниже приведен пример одного из таких 
поручений.