Информационно-аналитическая работа в государственном и муниципальном управлении

ИНФОРМАЦИОННОАНАЛИТИЧЕСКАЯ РАБОТА 
В ГОСУДАРСТВЕННОМ 
И МУНИЦИПАЛЬНОМ 
УПРАВЛЕНИИ

А.В. ЗОБНИН

3-е издание, исправленное

Москва
ИНФРА-М
2021

УЧЕБНОЕ ПОСОБИЕ

Допущено 
Научно-методическим советом по политологии 
Министерства образования и науки Российской Федерации
в качестве учебного пособия для студентов вузов и факультетов
 гуманитарного и социально-экономического профиля

УДК [351/354+303.442.3](470+571)(075.8)
ББК 67.401(2Рос)я73
 
З78

Зобнин А.В.
З78 
 
Информационно-аналитическая работа в государственном и муниципальном управлении : учебное пособие / А.В. Зобнин. — 3-е изд., 
испр. — Москва : ИНФРА-М, 2021. — 145 с. — (Высшее образование: 
Бакалавриат). — DOI 10.12737/987242.

ISBN 978-5-16-014763-5 (print)
ISBN 978-5-16-107267-7 (online)
Раскрываются особенности информационно-аналитической работы 
в органах государственного и муниципального управления Российской 
Федерации. Показано, как взаимосвязаны политико-управленческий процесс (цикл принятия политических решений) с процессом информационно-аналитической деятельности. Приводятся примеры аналитического 
решения комплексных управленческих задач.
Соответствует требованиям федеральных государственных образовательных стандартов высшего образования последнего поколения.
Для студентов, обучающихся по направлениям подготовки «Государственное и муниципальное управление», «Конфликтология», «Документоведение и архивоведение». Может быть полезно практикующим аналитикам, государственным и муниципальным служащим.

УДК [351/354+303.442.3](470+571)(075.8)
ББК 67.401(2Рос)я73

Р е ц е н з е н т ы:
Воронов Ю.М., доктор политических наук, профессор, заведующий 
кафедрой гуманитарных и естественно-научных дисциплин Ивановского филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации;
Смирнов Е.А., доктор социологических наук, профессор, директор 
Ивановского филиала Российской академии народного хозяйства 
и государственной службы при Президенте Российской Федерации

Н а у ч н ы й  р е д а к т о р:
Полывянный Д.И., доктор исторических наук, профессор, проректор по научной работе Ивановского государственного университета

ISBN 978-5-16-014763-5 (print)
ISBN 978-5-16-107267-7 (online)
© Зобнин А.В., 2011, 2015
© Зобнин А.В., 2021, с изменениями

Предисловие к третьему изданию

Появление в середине 2000-х гг. в стандартах высшего профессионального образования дисциплин «Информационно-аналитическая работа», «Политический анализ», «Информационные технологии в управлении» по направлениям подготовки  «Государственное 
и муниципальное управление», «Международные отношения», «Политология» требовало от высших учебных заведений России наличия 
не только квалифицированного педагогического персонала, знающего основы информационно-аналитической работы в государственном управлении, но и технологий преподавания указанных 
учебных дисциплин.
Как ответ на новые потребности российской образовательной 
системы автором настоящего пособия, при поддержке кафедры всеобщей истории и международных отношений Ивановского государственного университета в 2010 г., было подготовлено и опубликовано 
экспериментальное издание по основам ведения информационноаналитической работы в системе государственного и муниципального управления РФ для студентов, обучающихся по специальности 
«Международные отношения»1. 
Издание получило рекомендательный гриф Научно-методического совета по политологии Министерства образования и науки 
Российской Федерации. После его апробации в 2011 г. в московском 
издательстве «Вузовский учебник» вышло первое полноценное учебное издание «Информационно-аналитическая работа в государственном и муниципальном управлении»2. В отличие от пособия 2010 г. 
оно содержало обновленные приложения с образцами информационно-аналитических документов, а также новые учебные материалы, 
нашедшие отражение в ряде научных публикаций автора за 2010–
2011 гг.3

Ивановский государственный университет наряду с Тверским 
государственным, Томским политехническим и Уральским экономическим университетами стали первыми высшими учебными заве
1 
Зобнин А.В. Основы информационно-аналитической работы в органах государственного и муниципального управления Российской Федерации: 
учебное пособие / предисл. и науч. ред. Д.И. Полывянного. Иваново: Издательство «Ивановский государственный университет», 2010.
2 
Зобнин А.В. Информационно-аналитическая работа в государственном 
и муниципальном управлении: учебное пособие. М.: Вузовский учебник, 
ИНФРА-М, 2011.
3 
Зобнин А.В. Реализация концепции социального аутсорсинга на территории Фурмановского муниципального района Ивановской области // Вопросы государственного и муниципального управления. 2011. № 1. С. 167–
178.

дениями РФ, где в образовательный процесс стало внедряться пособие. При этом реализация учебных программ с использованием в качестве базового настоящего пособия осуществлялась по различным 
специальностям и направлениям подготовки – «Международные 
отношения», «Управление персоналом», «Лингвистика», «Менеджмент», «Государственное и муниципальное управление», «Экономика». Лишь с 2012 г. эстафету внедрения подхватили другие учебные 
заведения России. В настоящее время пособие используется в качестве основного при реализации учебных программ в 50 российских 
и 4 зарубежных вузах1.
В то же время следует отметить, что статистика использования 
отдельных разделов пособия в существующих рабочих программах 
образовательных дисциплин российских вузов показывает асимметрию, заключающуюся в игнорировании разделов и тематических 
блоков пособия, касающихся формулировки проблемы, ее концептуализации и операционализации. Одни рабочие программы акцентируют внимание на сборе первичной информации и ее последующей механической обработке для получения «некоего полезного 
знания», другие – подробно излагают технологии формирования 
и оценки политико-управленческих решений из массива уже существующей вторичной информации. 
Таким образом, в настоящее время существует разрыв между методиками и подходами в преподавании информационно-аналитической работы в российской высшей школе. Предлагая учащемуся 
неполный объем методической информации о технологии ведения 
современной информационно-аналитической работы, высшая школа углубляет «пропасть» между теоретическими знаниями и полученными практическими навыками. 
С учетом этого фактора нами было подготовлено третье издание 
учебного пособия, в котором усилена методическая составляющая – 
обновлены приложения и учебные задания, приведены новые образцы аналитических материалов, дополнены и переработаны главы, 
описывающие методики мониторинга и оценки эффективности реализации политико-управленческих решений.

1 
См.: Зобнин А.В., Калинин А.К. О внедрении в образовательный процесс 
высших учебных заведений РФ учебного пособия «Информационно-аналитическая работа в государственном и муниципальном управлении» // 
Научные известия. 2016. № 5. С. 34–39.

ВВЕДЕНИЕ В ДИСЦИПЛИНУ

Анализ в определенном смысле есть «аналитико-центрическое» чувство, устраняющее или ограничивающее неоднозначные трактовки политических, социальных и административных аспектов государственной поли тики.
Аллен  Шик1

Информационно-аналитическая работа представляет 
собой комплекс процедур и форм социально-политической коммуникации, без которого немыслим современный политико-управленческий процесс со всеми его составляющими. Информационно-аналитическая работа важна в органах государственной власти, где вертикаль 
властных полномочий традиционно пересекается с горизонталью 
реализуемых общественно-политических функций.
В российской политической науке информационно-аналитическую работу нередко ассоциируют с политическим анализом и экспертно-аналитической деятельностью. Информационно-аналитическая и политико-управленческая составляющие в политическом 
процессе равноценны. Между ними имеются существенные различия: 
первая важна на этапах изучения проблемы и выдвижения вариантов 
ее решения, вторая неразрывно связана с этапами выбора из совокупности альтернатив и оценкой эффективности реализации принятого 
политического решения внутри политико-управленческого процесса2.
Хотя значимость информационно-аналитической работы общепризнанна, с конца 1990-х гг. в большинстве федеральных органов 
власти на фоне реального усиления роли аналитики в органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации происходит 
ослабление роли собственных аналитических структур. Иными словами, если в Москве, Санкт-Петербурге и отчасти в центрах федеральных округов информационно-аналитические разработки чаще 
передаются через конкурсные заказы негосударственным консалтинговым структурам, то в регионах РФ некоммерческие структуры, 
профессионально занимающиеся аналитической деятельностью, 
представлены слабо или вообще отсутствуют. Этот недостаток ча
1 
Schick A. Beyond Analysis // Public Administration Review. 1977. Vol. 37. № 3. 
Р. 258.
2 
В американской политической науке с начала 1950-х гг. существует четкое разграничение экспертного знания, занимающегося оценкой 
результатов политической деятельности, и собственно аналитической 
деятельности. См.: Callander S.A. Theory of Policy Expertise // Quarterly Journal 
of Political Science. 2008. № 3; Kramer F.A. Policy Analysis as Ideology // Public 
Administration Review. 1975. September/October. 

стично восполняют научно-исследовательские центры и лаборатории, функционирующие при высших учебных заведениях1.
В начале 1990-х гг. на российском рынке информационно-аналитических услуг преобладали государственные аналитические 
центры Администрации Президента РФ, Правительства РФ и Федерального Собрания РФ, их число в конце 1990-х гг. составляло более 
двух десятков. В настоящее время большая их часть ликвидирована 
либо переведена в статус некоммерческих организаций. В 1998 г. 
было реорганизовано Аналитическое управление Президента РФ, 
что также можно считать одним из проявлений тенденции сокращения аналитического сектора в органах государственного управления2.
Характеризуя информационно-аналитическую деятельность 
в области международных отношений и мировой политики (мирополитическом анализе), необходимо отметить, что в Советском Союзе высококвалифицированную аналитическую работу проводили 
в институтах Академии наук СССР (Институт мировой экономики 
и международных отношений АН СССР, Институт США и Канады 
АН СССР), МГИМО МИД СССР и МГУ им. М.В. Ломоносова. 
Часть аналитических материалов, поступавших из перечисленных 
институтов, была предназначена для информационно-аналитиче ских подразделений Министерства иностранных дел СССР, Центрального комитета КПСС, Комитета государственной безопасности 
СССР и, прежде всего, для его Первого главного управления, которое занималось не только разработкой и реализацией специальных 
разведывательных операций за рубежом, но и прогнозированием 
развития событий на международной арене3.

К середине 1980-х гг. при поддержке КГБ СССР для оперативного 
анализа международной ситуации удалось создать при академических 
институтах сеть специальных отделов, например отдел технико-экономических исследований (ОТЭИ) Института мировой экономики 
и международных отношений АН СССР, «секретный отдел» Института 
социологии АН СССР, сектор технико-экономических исследований 
(СТЭИ) Института народов Азии АН СССР и др.4 С распадом Совет
1 
Филиппов В.А. Аналитические центры – стратегический интеллектуальный 
ресурс. М.: ЛЕНАНД, 2007. С. 30–40.
2 
Часть полномочий Аналитического управления Президента РФ была 
передана созданному Экспертному управлению Президента РФ и Управлению Президента РФ по внутренней политике. См. также: Указ Президента РФ от 24.04.1995 № 396 «Об Аналитическом управлении Президента РФ» и Указ Президента РФ от 16.07.2001 № 853 «Об утверждении Положения об Экспертном управлении Президента РФ».
3 
См. подробнее: Леонов Н.С. Лихолетье. М.: Терра, 1997.
4 
См. подробнее: Черкасов П. ИМЭМО: портрет на фоне эпохи. М.: Весь 
мир, 2004. С. 288–300.

ского союза большая часть подобных структур была ликвидирована. 
В результате в Российской Федерации и на всем постсоветском пространстве стал ощущаться дефицит профессиональных аналитических 
команд. Их место, по мнению представителя Ассоциации приграничного сотрудничества в Республике Узбеки стан В.В. Парамонова, пока 
занимают «кустари-одиночки и аналитики-любители»1. Правда, это 
замечание автор не относит к Казахстану и Белоруссии, где профессиональная аналитическая деятельность, по его мнению, активно развивается. В России существует ряд ведомственных и коммерческих 
аналити ческих центров (Российский институт стратегических исследований, Институт стран СНГ, ПИР-центр и др.), а также работают подразделения иностранных «мозговых центров» (Фонда Карнеги, Project 
Syndicate и др.).

Фундамент отечественной школы мирополитического анализа 
был заложен в МГИМО МИД СССР в середине 1970-х гг. в рамках 
Проблемной научно-исследовательской лаборатории системного 
анализа международных отношений, основанной В.Б. Тихомировым 
(в дальнейшем лабораторию многие годы возглавлял известный ученый-международник И.Г. Тюлин). Многие публикации сотрудников 
лаборатории имели гриф «Для служебного пользования». Именно 
в рамках этой лаборатории были начаты исследования переговорных 
процессов с использованием количественных (в том числе и математических) методов политического анализа2.
Отечественный опыт информационно-аналитической работы 
был продолжен в 1990-е гг. на новой основе, включавшей, в частности, активное использование трудов зарубежных, прежде всего 
американских, политологов. Работы У. Данна3, Д. Уэймера и А. Вайнинга4 по прикладному политическому анализу вызвали среди российских аналитиков и ученых дискуссии по вопросу методологической уникальности аналитической деятельности и ее роли в процессе принятия политических решений5. Результатом этой дискуссии 
в отечественном политико-академическом сообществе стало появление в государственных образовательных стандартах высшего про
1 
Парамонов В.В. Аналитика СНГ: когда спящий проснется? // Международные процессы. 2008. Т. 6. № 3 (18). С. 135.
2 
Факультет политологии МГИМО-Университета / Под общ. ред. А.Д. Воскресенского. М.: МГИМО(У) МИД РФ, 2009. С. 57–58.
3 
Dunn W.N. Public Policy Analysis: an Introduction. Englewood Cliffs: PrenticeHall, 1981. См. также: Dunn W. N. Assessing the Impact of Policy Analysis: the 
Functions of Usable Ignorance // Knowledge & Policy. 1991. Vol. 4. № 4.
4 
Weimer D., Vaining A. Policy Analysis: Concepts and Practice. Englewood Cliffs: 
Prentice-Hall, 1992; Weimer D. Theories of and in the Policy Process // The 
Policy Studies Journal. 2008. Vol. 36. № 4.
5 
Дегтярев А.А. Прикладная политология: о концепции и программе учебного курса // Вестник Московского ун-та. Сер. 12. Политические науки. 
1997. № 1.

фессионального образования дисциплины «Основы политического 
анализа»1 и специализированного научного издания «Вестник аналитики», учрежденного Институтом стратегических оценок и анализа2.
Постепенно пришло осознание сложной многомерной структуры 
процесса принятия управленческих решений. Специалисты по экономической политике Э. Вилкас и Е. Майминас выделили три параллельных подпроцесса принятия решений: 1) организационный, где 
этапы различаются по организации работы; 2) информационный, 
где этапы задаются логикой анализа и обработки информации; 
3) технологический, в котором этапы образуются для группировки 
сходных и однородных управленческих процедур3.
Отметим, что комплексный характер процесса принятия управленческих решений определяет и многомерные логики его анализа 
и описания: во-первых, общая логика самого политического процесса, – как она описана в работах Д. Истона и Г. Алмонда4; во-вторых, 
логика управления политическим процессом, выявленная в работах 
Дж. Андерсона5; в-третьих, логика прикладного политического анализа, предложенная У. Данном6; и, наконец, логика исследования 
политического процесса, предложенная Д. Мангеймом и Р. Ричем7.
Наибольшую ценность для нас представляют выводы У. Данна8, 
который выделил пять этапов аналитического процесса: 1) структурирование проблемы, 2) прогнозирование, 3) разработка рекомендаций, 
4) мониторинг действий, 5) экспертиза результатов9.

1 
Государственный образовательный стандарт высшего профессионального 
образования по специальности 35.02.00 («Международные отношения»). 
М., 1996.
2 
Сайт Института и журнала «Вестник аналитики» можно найти по адресу: 
URL: http://www.isoa.ru 
3 
Вилкас Э., Майминас Е. Решение: теория, информация, моделирование. 
М.: Экономика, 1981.
4 
Easton D. An Approach to the Political System // World Politics. 1957. Vol. 9. 
№ 3; Almond G., Powell B. Comparative Politics Today. N.Y.: John Wiley, 1996.
5 
Anderson J. Public Policymaking: an Introduction. Boston: Houghton Mifflin, 
1994.
6 
Dunn W.N. Public Policy Analysis. Englewood Cliffs: Prentice-Hall, 1981.
7 
Manheim J., Rich R. Empirical Political Analysis: Research Methods in Political 
Science. N.Y.: Longman, 1991.
8 
Определение политического анализа, предложенное У. Данном, вошло 
в большинство учебников и энциклопедий: «Политический анализ – прикладная социально-научная дисциплина, использующая разноплановые 
методы доказательства и аргументации для получения и обработки релевантной информации, которая может быть использована в управленческой 
практике для разрешения политических проблем» (Dunn W.N. Public Policy 
Analysis. P. 14).
9 
Ibid. P. 15–19.

Дальнейшая декомпозиция вычлененных У. Данном этапов указанного процесса привела нас к выделению тринадцати этапов информационно-аналитической деятельности:
1)  оформление заказа на проведение анализа;
2)  сбор и обработка первичной информации;
3)  формулировка проблемы;
4)  концептуализация проблемы;
5)  операционализация проблемы;
6)  программирование информационно-аналитической работы;
7)  структурирование вторичной информации;
8)  формирование альтернативных решений;
9)  оценка альтернативных решений;
10)  формулировка рекомендаций;
11) конструирование образа политического решения;
12)  мониторинг результативности действий;
13)  оформление итогового заключения.
Это деление и определило структуру настоящего пособия, в основу которого положен авторский опыт аналитической работы в органах 
государственного и муниципального управления Ивановской области 
и преподавания учебных курсов «Основы политического анализа», 
«Прикладные политические исследования», «Экспертно-аналитическая деятельность», «Принятие внешнеполитических решений в РФ» 
и «Основы мирополитического анализа» для студентов исторического 
факультета Ивановского государственного университета, обучающихся 
по направлению подготовки «Международные отношения»1.
В целом последовательность работы современного аналитика 
задает схема рационально-интеллектуальной деятельности. В органах 
государственной власти к этому набору добавляются фактор времени, необходимость оперативного принятия решения, особой ответственности за результат работы и ограничений, характерных для 
иерархической управленческой системы.

Информационно-аналитическая работа в органах государственной власти 
представляет собой процедуры комплексной обработки и структурирования 
информации с целью построения оптимальной программы деятельности органа 
власти, эффективного и оперативного решения стоящих перед ним управленческих задач.
Говоря языком американского социолога А. Этциони2, предметом информационно-аналитическая деятельность в структурах государственного управления является не столько информация в поли
1 
Зобнин А.В. Основы политического анализа: методические рекомендации 
для студентов исторического факультета. Иваново: Ивановский гос. ун-т, 
2009.
2 
Etzioni A. Modern Organizations. Englewood Cliffs: Prentice-Hall, 1964; 
см. также: Public Policy in a New Key. New Brunswick: Transaction Publishers, 
1993.

тико-управленческом процессе, сколько механизм ее познания и обработки агентами принятия и реализации решений. Управленческая 
информация не может существовать вне субъекта системы государственной власти1.

Аналитик, находящийся на государственной гражданской службе, 
всецело должен ощущать оперативность как базовое свойство государственной и политической деятельности и осознавать, что его работа 
существенным образом отличается от независимой аналитической 
деятельности. Эту особенность тонко подметил известный американский политический деятель и ученый Г. Киссинджер. Он писал:
«Аналитик в силах выбирать, какую именно проблему он желает 
исследовать, в то время как на государственного деятеля проблемы сваливаются сами собой… Аналитик не ограничен временем и может затратить его, сколько нужно, чтобы прийти к четкому и ясному выводу, зато 
государственный деятель все время находится в цейтноте… Аналитик 
ничем не рискует. Если его выводы окажутся неверными, он напишет 
новый трактат. Государственному деятелю дозволена лишь одна попытка; если он не угадает, ошибки становятся непоправимыми. Аналитик 
имеет в своем распоряжении все факты, и судят о нем в зависимости от 
его интеллектуальных способностей. Государственный деятель вынужден действовать, исходя из оценок, которые не может доказывать в тот 
момент, когда их выносит; история будет судить о нем на основании 
того, насколько мудро ему удалось осуществить необходимые изменения и, что самое главное, до какой степени он сумеет сохранить этот 
мир»2.

Аналитическая деятельность в органах государственной власти 
субъектов РФ направлена на решение ряда стратегических задач 
в области управления, в частности:
1. Регулярный разноплановый мониторинг ситуации, наблюдение за состоянием и выявлением новых проблем во всех сферах жизнедеятельности общества.
2. Оперативное предоставление альтернативных вариантов решения управленческих задач, подготовленных с использованием 
различных исследовательских методик и технологий, а также с привлечением независимых экспертов и специалистов.

1 
Несмотря на это утверждение, отметим, что мировая история знает прецеденты функционирования информационно-аналитических компьютеризированных систем без непосредственного участия человека в них. См.: 
Зобнин А.В. Информационная сила в международной политике: основы 
анализа // Пространство и время в мировой политике и международных 
отношениях: Материалы 4-го Конвента РАМИ: В 10 т. / Под ред. А.Ю. Мельвиля; Российская ассоциация международных исследований М.: 
МГИМО(У) МИД РФ, 2007. Т. 6. С. 55. 
2 
Киссинджер Г. Дипломатия / Пер. с англ. В.В. Лобова; предисл. Г.А. Арбатова. М.: Ладомир, 1997. С. 19–20.