Продовольственная безопасность в России: мониторинг, тенденции и угрозы

Н. И. Шагайда, В. Я. Узун 

Продовольственная 
безопасность в России: 
мониторинг, тенденции 
и угрозы

ÌÎÑÊÂÀ | 2014

УДК 
ББК -.
Ш

Шагайда, Н. И., Узун, В. Я.
Продовольственная безопасность в России: мониторинг, 
тенденции и угрозы / Н.И. Шагайда, В.Я. Узун. — М. : Издательский дом «Дело» РАНХиГС, 2015. — 110 с.  — (Научные доклады: 
экономика).

ISBN 978-5-7749-1067-0

В работе рассмотрены проблемы мониторинга, оценки состояния и угроз продовольственной безопасности в России, 
предложены методики и проведены расчеты обобщенных показателей оценки продовольственной безопасности, проанализирована экономическая доступность продовольствия для 
групп населения с различными уровнями доходов в целом 
по стране и по субъектам РФ, выявлены регионы с угрозами 
социальной нестабильности, связанной с ограниченной экономической доступностью продовольствия для значительной 
части населения, дана оценка влияния на продовольственную 
безопасность чрезмерной концентрации производства в руках 
небольшого количества лиц, латифундизации землепользований, перехода собственности на землю и агропродовольственных компаний под контроль иностранных юридических и физических лиц.

ISBN ----                                 
    УДК   
ББК -.

© ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства 
и государственной службы 
при Президенте Российской Федерации», 

Ш



Оглавление

Введение  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 5

1. Международные подходы 
к оценке продовольственной безопасности .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 8

2. Состояние мониторинга 
продовольственной безопасности в России .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 12

3. Целевые показатели продовольственной безопасности 
и оценка их выполнения  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 18

3.1. Пороговые значения 
продовольственной независимости.  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .   19
3.2. Удовлетворение потребностей населения 
в основных видах продовольствия.  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  27
3.3. Энергетическая и питательная ценность рационов  .  .  .  .  .   31
3.4. Экономическая доступность продовольствия  .  .  .  .  .  .  .  .  32
3.5. Доступность продовольствия 
для городских и сельских жителей.  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 34
3.6. Доступность продовольствия 
для жителей разных субъектов Российской Федерации  .  .  .  .  . 35
3.7. Оценка условий доступа к продовольствию 
через изменение цен на него   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 46

4. Оценка рисков продовольственной 
безопасности России  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 50

4.1. Недоедающие – угроза безопасности страны   .  .  .  .  .  .   50
4.2. Чрезмерная концентрация производства  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 51
4.3. Дискриминация малых форм хозяйствования   .  .  .  .  .  .  . 53
4.4. Подконтрольность отечественного производства 
иностранным юридическим и физическим лицам  .  .  .  .  .  .  . 55
4.5. Несовершенство земельной политики.  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 58
4.5.1. Незавершенность земельной реформы.  .  .  .  .  .  .  .  . 58
4.5.2. Отсутствие системы управления 
земельным фондом страны.  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 60

4.5.3. Неразграниченнность собственности 
на государственные земли  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 61
4.5.4. Формирование латифундий   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 61
4.5.5. Переход крупных землевладений 
под контроль иностранных лиц.  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 62

5. Выводы и предложения  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 65

Приложения   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 74



Введение

Продовольственная безопасность существует тогда, когда все люди в любое время имеют физический и экономический доступ к достаточному 
количеству безопасной и питательной пищи, позволяющей удовлетворять их пищевые потребности и предпочтения для ведения активного и здорового образа жизни. 

Всемирный продовольственный саммит. Рим, .

Продовольственная безопасность является одПродовольственная безопасность является одним из важнейших направлений обеспечения 
ним из важнейших направлений обеспечения 
национальной безопасности страны.  Ее цели, 
национальной безопасности страны.  Ее цели, 
задачи, критерии сформулированы в Доктрине 
задачи, критерии сформулированы в Доктрине 
продовольственной безопасности, утвержденпродовольственной безопасности, утвержденной Указом Президента РФ в 2010 г.
ной Указом Президента РФ в 2010 г.¹ (далее — 
 (далее — 

Доктрина). В соответствии с Доктриной стратеДоктрина). В соответствии с Доктриной стратегическая цель — обеспечение населения страны 
гическая цель — обеспечение населения страны 
безопасной сельскохозяйственной продукцией, 
безопасной сельскохозяйственной продукцией, 
рыбной и иной продукцией из водных биоресуррыбной и иной продукцией из водных биоресурсов и продовольствием, т. е. продовольственная 
сов и продовольствием, т. е. продовольственная 
безопасность — по Доктрине — существует тогбезопасность — по Доктрине — существует тогда, когда население страны обеспечено безопасда, когда население страны обеспечено безопасной сельскохозяйственной продукцией и иным 
ной сельскохозяйственной продукцией и иным 
продовольствием.
продовольствием.

          ¹ Утверждена Указом Президента РФ .. г. 
№ .

Н. И. Ш, В. Я. У



Традиционно в России при обсуждении продовольственТрадиционно в России при обсуждении продовольствен
ной безопасности на первое место ставят вопросы производной безопасности на первое место ставят вопросы производства необходимого объема продовольствия внутри страны, 
ства необходимого объема продовольствия внутри страны, 
а не обеспечения физического и экономического доступа наа не обеспечения физического и экономического доступа населения к продовольствию. Это видно по ранжированию заселения к продовольствию. Это видно по ранжированию задач в области продовольственной безопасности, отраженных 
дач в области продовольственной безопасности, отраженных 
в Доктрине. Так, задачи обеспечения физического и эконов Доктрине. Так, задачи обеспечения физического и экономического доступа, а также безопасности пищевых продукмического доступа, а также безопасности пищевых продуктов стоят в конце списка. Это видно и по критериям оценки 
тов стоят в конце списка. Это видно и по критериям оценки 
состояния продовольственной безопасности. В качестве тасостояния продовольственной безопасности. В качестве таковых в России выступают коэффициенты, по существу отковых в России выступают коэффициенты, по существу отражающие самообеспеченность продукцией собственного 
ражающие самообеспеченность продукцией собственного 
производства.
производства.

Несмотря на обширный круг публикаций по проблемам 
Несмотря на обширный круг публикаций по проблемам 

продовольственной безопасности
продовольственной безопасности¹, в них если и анализи, в них если и анализи
руется, то очень ограниченный круг показателей
руется, то очень ограниченный круг показателей². С другой 
. С другой 

стороны — правительство утвердило перечень из сотен покастороны — правительство утвердило перечень из сотен показателей
зателей³ состояния продовольственной безопасности, кото состояния продовольственной безопасности, кото
рый не находит отражения в полном объеме в публикациях.
рый не находит отражения в полном объеме в публикациях.

Вместе с тем мониторинг продовольственной безопасВместе с тем мониторинг продовольственной безопас
ности — важный элемент предотвращения негативных синости — важный элемент предотвращения негативных ситуаций в стране. В России нет проблемы голода, это видно 
туаций в стране. В России нет проблемы голода, это видно 
по всем показателям, в том числе опубликованным в инопо всем показателям, в том числе опубликованным в иностранных источниках, однако сохраняются территории, 
странных источниках, однако сохраняются территории, 
на которых для значительной части населения доступ к прона которых для значительной части населения доступ к продовольствию ограничен по экономическим причинам, недовольствию ограничен по экономическим причинам, недостаточен уровень потребления белка животного происдостаточен уровень потребления белка животного происхождения. Такие ситуации надо своевременно выявляться, 
хождения. Такие ситуации надо своевременно выявляться, 

          ¹ Последняя серьезная публикация — «О продовольственной безопасности России»: Доклад группы экспертов Изборского клуба под руководством академика РАН С. Ю. Глазьева. http://www.dynacon.ru/
content/articles//

          ² Федоров Н. В. О состоянии продовольственной безопасности России 
в  г. и прогнозе на  г.: Выступление на заседании Правительства РФ  марта  г. http://government.ru/news/

          ³ Распоряжение Правительства РФ от .. г. №  «Об утверждении перечня показателей в сфере обеспечения продовольственной безопасности Российской Федерации».

П   Р

контролировать, предотвращать. Это функция мониторинга 
контролировать, предотвращать. Это функция мониторинга 
состояния продовольственной безопасности страны.
состояния продовольственной безопасности страны.

Целью настоящей работы явились оценки (1) состояния 
Целью настоящей работы явились оценки (1) состояния 

и тенденций изменения продовольственной безопасности 
и тенденций изменения продовольственной безопасности 
в стране; (2) системы ее мониторинга; (3) существующих 
в стране; (2) системы ее мониторинга; (3) существующих 
угроз продовольственной безопасности России.
угроз продовольственной безопасности России.

Задачами данного исследования были:
Задачами данного исследования были:

 – выявление подходов к оценке и мониторингу продовольственной безопасности в России;
 – оценка уровня и динамики продовольственной безопасности в России;
 – выявление угроз, которые в настоящее время не обсуждаются в контексте продовольственной безопасности, но имеют на нее влияние, разработка подходов к их 
снижению;
 – разработка предложений правительству по совершенствованию работы в рамках обеспечения продовольственной безопасности в России.

По результатам исследований сделаны выводы и сформулиПо результатам исследований сделаны выводы и сформулированы предложения, которые будут полезны Правительству 
рованы предложения, которые будут полезны Правительству 
РФ, Минсельхозу РФ для совершенствования работы по оценРФ, Минсельхозу РФ для совершенствования работы по оценке состояния продовольственной безопасности России.
ке состояния продовольственной безопасности России.

Работа выполнена доктором экономически наук ШагайРабота выполнена доктором экономически наук Шагай
да Н. И., профессором, доктором эконономически наук Узуда Н. И., профессором, доктором эконономически наук Узуном В. Я. в Центре агропродовольственной политики Инстином В. Я. в Центре агропродовольственной политики Института прикладных экономических исследований Российской 
тута прикладных экономических исследований Российской 
академии народного хозяйства и государственной службы 
академии народного хозяйства и государственной службы 
при Президенте Российской Федерации.
при Президенте Российской Федерации.

Авторы высказывают глубокую благодарность своим колАвторы высказывают глубокую благодарность своим кол
легам — профессору, доктору экономических наук Крылалегам — профессору, доктору экономических наук Крылатых Э. Н., академику РАН, профессору, доктору экономичетых Э. Н., академику РАН, профессору, доктору экономических наук Лищенко В. Ф., кандидату эконономических наук 
ских наук Лищенко В. Ф., кандидату эконономических наук 
Никулину А. М. — за интерес к работе и полезные советы.
Никулину А. М. — за интерес к работе и полезные советы.



. Международные подходы 
к оценке продовольственной 
безопасности

Продовольственная 
безопасность 
находится 
Продовольственная 
безопасность 
находится 

в фокусе внимания международных организаций 
в фокусе внимания международных организаций 
и межправительственных органов, членом котои межправительственных органов, членом которых является Россия
рых является Россия¹. Текущие оценки состоя. Текущие оценки состоя
ния продовольственной безопасности проводит 
ния продовольственной безопасности проводит 
FAO (ФАО) — Организация по продовольствию 
FAO (ФАО) — Организация по продовольствию 
и сельскому хозяйству при ООН. Ее деятельность 
и сельскому хозяйству при ООН. Ее деятельность 
направлена на уменьшение остроты проблемы 
направлена на уменьшение остроты проблемы 

          ¹ Основным органом, определяющим стратегию в области продовольственной безопасности, является Комитет по всемирной продовольственной безопасности 
(КВПБ). Он был учрежден в  году в качестве межправительственного органа для рассмотрения и принятия мер, касающихся политики в области продовольственной безопасности. КВПБ проводит саммиты 
и форумы, на которых формирует повестку на ближайшую перспективу. Текущие оценки продовольственной безопасности в русле основных направлений, определенных КВПБ, осуществляются FAO 
(в России принято использовать аббревиатуру ФАО — 
Организация по продовольствию и сельскому хозяйству) Организации Объединенных Наций (ООН). К работе привлечено множество организаций: ЮНИСЕФ 
(United Nations Children’s Fund), ВОЗ (Всемирная организация здравоохранения) и т. д. Источник: http://
www.fao.org/cfs/cfs-home/cfs-about/ru/, www.fao.org

П   Р



нищеты и голода в мире через содействие развитию сельсконищеты и голода в мире через содействие развитию сельского хозяйства, улучшению питания и решению проблемы прого хозяйства, улучшению питания и решению проблемы продовольственной безопасности
довольственной безопасности¹.

В Концепции продовольственной безопасности ФАО можВ Концепции продовольственной безопасности ФАО мож
но выделить главные положения:
но выделить главные положения:

 – продовольственная безопасность не означает самообеспечение продовольствием;
 – страна должна сама стремиться к производству достаточного количества продуктов для своих нужд, если 
есть сравнительные преимущества;
 – страна должна быть в состоянии импортировать необходимое количество продовольствия и обеспечить потребности в продовольствии для своих граждан;
 – правительства стран в рамках продовольственной безопасности должны обеспечить физическую и экономическую доступность безопасного продовольствия².

ФАО сформировала систему показателей, которые применяФАО сформировала систему показателей, которые применяются для оценки состояния продовольственной безопасноются для оценки состояния продовольственной безопасности,
сти, по четырем направлениям:
по четырем направлениям:

1) наличие продуктов (рассматриваются показатели объемов производства, урожайность/продуктивность, уровень запасов, потерь и т. д.);
2) доступность продовольствия (анализируется экономическая возможность приобретения необходимых объемов продовольствия на сложившиеся доходы, транспортировки продовольствия (оценка доли дорог с твердым 

          ¹ http://www.fao.org/about/what-we-do/ru/

          ² Dr. Guljahan Kurbanova, Economist, FAO UN, Regional Offi  ce for 
Europe and Central Asia. Семинар «Развитие евразийской интеграции и торговли в целях обеспечения устойчивости сельского хозяйства и продовольственной безопасности». М., . http://
www.eurasiancommission.org/ru/act/prom_i_agroprom/dep_agroprom/
SiteAssets/Курбанова%Обзор%продовольственной%безопасности%в%евразийском%регионе%Sep%.pdf.

Н. И. Ш, В. Я. У



покрытием в общей протяженности дорог, плотности 
железнодорожных путей и т. д.);
3) стабильность продовольственного обеспечения (оценка 
достаточности продовольствия в разные периоды; изменение цен на продовольствие и т. д. Отслеживаются случаи стихийных бедствий и социальных беспорядков);
4) продовольственное потребление (оценивается с позиции соответствия фактического потребления нормам 
по пищевой ценности: по калориям, белку, микроэлементам и т. д.).

Т . П   
 Р, ,   (ФАО, – .)

Страна
Недоедание,
%

Индекс 
голода 

()

Производство продукции,
долл./чел.
(–)

Обеспеченность 
питьевой 
водой, % 
населения
(–
)

Зависимость от 
импорта , 
% (–
)

В мире
,
Не 
учтен




Армения
< 
< 


,

Азербайджан
< 
,


,

Беларусь
< 
< 


,

Казахстан
< 
>


,

Киргизия
,
,


,

 
¹ Индекс голода рассчитывается как среднее арифметическое доли 

населения с недоеданием, доли детей до  лет с недостатком веса 

и доли детей, которые умирают до -летнего возраста. В России зна
чение этого индекса находится на минимально допустимом уров
не. http://www.bbc.co.uk/russian/international///_hunger_

index.shtml http://ru.wikipedia.org/wiki/Общий_определитель_голода.

 
² Методика расчета неизвестна, однако по значению показателя вид
но, что он рассчитан по методике, примененной далее в настоя
щей работе: импорт продовольствия к потреблению продоволь
ствия в стране.

П   Р

Страна
Недоедание,
%

Индекс 
голода 

()

Производство продукции,
долл./чел.
(–)

Обеспеченность 
питьевой 
водой, % 
населения
(–
)

Зависимость от 
импорта , 
% (–
)

Молдова
< 
< 


,

Россия
< 
< 




Таджикистан
,
,


,

Украина
< 
< 




Туркменистан
< 
,

Не учтен
,

Узбекистан
,
,


,

И: SOFI  and SOFA , FAO¹.

Примерно по таким направлениям выстраивается в наПримерно по таким направлениям выстраивается в на
стоящее время и система мониторинга продовольственной 
стоящее время и система мониторинга продовольственной 
безопасности в России. Вместе с тем часть конкретных побезопасности в России. Вместе с тем часть конкретных показателей, применяемых ФАО, в систему мониторинга проказателей, применяемых ФАО, в систему мониторинга продовольственной безопасности России не входят. Так, ФАО 
довольственной безопасности России не входят. Так, ФАО 
использует для характеристики продовольственной безопасиспользует для характеристики продовольственной безопасности такие показатели, как индекс голода, производство 
ности такие показатели, как индекс голода, производство 
продукции в стоимостной оценке на человека, зависимость 
продукции в стоимостной оценке на человека, зависимость 
страны от импорта и т. д. (табл. 1). Кроме этих показателей 
страны от импорта и т. д. (табл. 1). Кроме этих показателей 
ФАО рассматривает и другие: доля детей с отставанием в роФАО рассматривает и другие: доля детей с отставанием в росте, с анемией, недостатком витамина А, йода, а также рассте, с анемией, недостатком витамина А, йода, а также распространение ожирения среди взрослого населения.
пространение ожирения среди взрослого населения.

В связи с тем что ФАО проводит оценку состояния продоВ связи с тем что ФАО проводит оценку состояния продо
вольственной безопасности России, полезно было бы увявольственной безопасности России, полезно было бы увязать систему мониторинга продовольственной безопасности 
зать систему мониторинга продовольственной безопасности 
в нашей стране с подходами ФАО не только по направленив нашей стране с подходами ФАО не только по направлениям, но и по конкретным показателям. Это позволит в одинаям, но и по конкретным показателям. Это позволит в одинаковых терминах характеризовать состояние продовольственковых терминах характеризовать состояние продовольственной безопасности в России и мире, контролировать адекватной безопасности в России и мире, контролировать адекватность международных оценок по России.
ность международных оценок по России.

          ¹ Из презентации Dr. Guljahan Kurbanova (см. сноску выше).

Окончание табл. 



. Состояние мониторинга 
продовольственной 
безопасности в России

Проведение мониторинга продовольственной 
Проведение мониторинга продовольственной 
безопасности в России предусмотрено п. 21 
безопасности в России предусмотрено п. 21 
Доктрины 
продовольственной 
безопасности, 
Доктрины 
продовольственной 
безопасности, 

утвержденной Указом Президента РФ № 120 
утвержденной Указом Президента РФ № 120 
от 30.01.2010 г. В этом документе приведена сиот 30.01.2010 г. В этом документе приведена система показателей и критериев для оценки состема показателей и критериев для оценки состояния продовольственной безопасности. Всестояния продовольственной безопасности. Всего — 14 показателей и 8 критериев.
го — 14 показателей и 8 критериев.

Для организации мониторинга в период 2011–
Для организации мониторинга в период 2011–

2013 гг. Минсельхозом РФ были объявлены кон2013 гг. Минсельхозом РФ были объявлены конкурсы на проведение работ:
курсы на проведение работ:

 – по созданию программного обеспечения первой очереди ситуационного центра мониторинга продовольственной 
безопасности. Дата объявления конкурса — 
.. г. Цена контракта —  млн руб. 
Исполнитель работ был выбран по итогам 
конкурса  октября  г. Срок исполнения работ не позднее  декабря  г.¹ 
В конце  г. Минсельхоз России отчитался, что «министерством совместно с регионами разработана система мониторинга 

          ¹ http://www.my-tender.ru/#!/tenders/