Избирательное право России


Избирательное право России

А. Г. Головин





                Избирательное право России




            Курс лекций


2-е издание, переработанное и дополненное




Издательство НОРМА Москва, 2009

УДК 342.8(042.4)
ББК 67.400.5(2Рос)я73
      Г61



Сведения об авторе
   Алексей Геннадьевич Головин — кандидат юридических наук, начальник отдела законодательства, регистрации уставов муниципальных образований и ведения регистров Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по Москве, старший преподаватель кафедры конституционного и муниципального права Российской Федерации Московской государственной юридической академии им. О. Е. Кутафина.






        Головин А. Г.

Г61 Избирательное право России : курс лекций / А. Г. Головин. — 2-е изд., перераб. и доп. — М. : Норма, 2009. — 352 с. — (Курс лекций для студентов юридических вузов и факультетов).

         ISBN 978-5-91768-051-4 (в пер.)

         В настоящем издании излагаются основные темы курса «Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации», рассматриваются разносторонние теоретические и практические подходы к основным электорально-правовым институтам, освещаются актуальные проблемы современного российского избирательного права и электоральной практики.
         Во втором издании учтены последние изменения в законодательстве России.
         Для студентов, аспирантов, преподавателей юридических вузов, организаторов избирательных кампаний и всех, кто интересуется вопросами избирательного права и избирательного процесса в Российской Федерации.
                                          УДК 342.8(042.4)
ББК 67.400.5(2Рос)я73

                             © Головин А. Г., 2007
                             © Головин А. Г., 2009, с изменениями
                             © Козлова Е. И., предисловие, 2009
ISBN 978-5-91768-051-4       © ООО «Юридическое издательство
НОРМА», 2009

Содержание

Е. И. Козлова. Предисловие ..................................12

От автора ...................................................13

Лекция 1. Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации: теоретические основы..................15

   1. Выборы как высшее непосредственное выражение власти народа. Понятие, виды и значение выборов в Российской Федерации ....................................15
   2. Избирательное право как элемент системы конституционного права Российской Федерации: понятие и предмет .............24
   3. Нормы и институты избирательного права ................29
   4. Избирательные правоотношения и их субъекты.............33
   5. Понятие и структура избирательного процесса в Российской Федерации ....................................39

Лекция 2. Развитие избирательного права и избирательного процесса в Российском государстве ......................................43

   1. Общая характеристика выборов и избирательного права в дореволюционной России ..................................43
   2. Общая характеристика выборов и избирательного права в РСФСР и СССР ............................................49
   3. Развитие избирательного права и избирательного процесса в постсоветской России...........59

Лекция 3. Источники избирательного права в Российской Федерации ...71

   1. Понятие и виды источников избирательного права в Российской Федерации ....................................71
   2. Конституция Российской Федерации как источник избирательного права..........................73

Содержание

   3. Международные договоры как источники избирательного права. Понятие международных избирательных стандартов .................................77
   4. Избирательное законодательство в Российской Федерации: понятие и система. Соотношение законов о выборах
     со смежным законодательством............................85
   5. Подзаконные акты как источники избирательного права ...89
   6. Перспективы развития системы источников избирательного права в Российской Федерации ..............92

Лекция 4. Избирательные права граждан Российской Федерации ..96

   1. Понятие и классификация избирательных прав
     граждан Российской Федерации. Избирательные права в системе прав человека ................................96
   2. Понятие и значение гарантий избирательных прав........105
   3. Право избирать: законодательное закрепление и гарантии реализации.....................................109
   4. Право быть избранным: законодательное закрепление и гарантии реализации.....................................113
   5. Иные избирательные права граждан Российской Федерации: законодательное закрепление и гарантии реализации .......121
   6. Избирательная правосубъектность ......................123
   7. Электоральное правосознание, электорально-правовая культура и проблема абсентеизма..........................127

Лекция 5. Принципы избирательного права в Российской Федерации 130

   1. Понятие и классификация принципов избирательного права в Российской Федерации..............130
   2. Субъективные принципы: принципы всеобщего, равного, прямого избирательного права и тайного голосования ......137
   3. Базовые объективные (нормативно-организационные) принципы: принципы свободных выборов, обязательности выборов, периодичности выборов, альтернативности выборов, подлинности и нефальсифицированности выборов ............145
   4. Функциональные объективные
     (нормативно-организационные) принципы:
     принципы независимости избирательных комиссий, равенства кандидатов, избирательных объединений, гласности выборов, недопустимости иностранного влияния на избирательный процесс, финансовой дисциплины,
     полноты информационного обеспечения выборов ...........154

Содержание

7

Лекция 6. Правовой статус избирателей, кандидатов и избирательных объединений в Российской Федерации..........163

   1. Правовой статус избирателей в Российской Федерации. Государственная система регистрации (учета) избирателей. Списки избирателей......................................163
   2. Правовой статус кандидатов в Российской Федерации ...174
   3. Правовой статус избирательных объединений в Российской Федерации..................................180
   4. Доверенные лица, уполномоченные представители и наблюдатели в избирательном процессе. Избирательный штаб кандидата, политической партии .......184

Лекция 7. Правовой статус избирательных комиссий в Российской Федерации ...........................191

   1. Понятие, система и организация деятельности избирательных комиссий в Российской Федерации...........191
   2. Правовой статус Центральной избирательной комиссии Российской Федерации ...................................198
   3. Правовой статус избирательных комиссий субъектов Российской Федерации ..........................201
   4. Правовой статус территориальных избирательных комиссий, избирательных комиссий муниципальных образований ........203
   5. Правовой статус окружных избирательных комиссий, участковых избирательных комиссий.......................207
   6. Государственная автоматизированная система Российской Федерации «Выборы» ..........................210

Лекция 8. Назначение выборов ..............................213

   1. Назначение выборов: понятие и значение ..............213
   2. Сроки и порядок назначения выборов ..................220
   3. Правовые гарантии назначения выборов.................225

Лекция 9. Определение избирательных округов и образование избирательных участков ......................228

   1. Порядок определения избирательных округов ............228
   2. Порядок образования избирательных участков............238

Содержание

Лекция 10. Выдвижение и регистрация кандидатов, списков кандидатов...........................................242

   1. Порядок выдвижения кандидатов, списков кандидатов ....242
   2. Регистрация кандидатов, списков кандидатов избирательными комиссиями: порядок, значение .............251

Лекция 11. Организация голосования на выборах в Российской Федерации .....................................258

   1. Правовые требования к избирательному бюллетеню ........258
   2. Правовые требования к помещению для голосования .......264
   3. Порядок досрочного голосования и голосования вне помещения для голосования ............................266
   4. Порядок голосования избирателей в день голосования в помещении для голосования ..............................270


Лекция 12. Установление итогов голосования и определение результатов выборов .........................274

   1. Порядок подсчета голосов избирателей
     участковой избирательной комиссией. Протокол
     участковой избирательной комиссии об итогах голосования ...274
   2. Обработка итогов голосования
     в территориальных избирательных комиссиях,
     окружных избирательных комиссиях,
     избирательных комиссиях муниципальных образований, избирательных комиссиях субъектов Российской Федерации, Центральной избирательной комиссии Российской Федерации 279
   3. Порядок определения результатов выборов. Опубликование и обнародование итогов голосования и результатов выборов 280
   4. Повторное голосование, повторные выборы, дополнительные выборы ..................................283


Лекция 13. Финансовое обеспечение выборов

          в Российской Федерации ..........................285

   1. Понятие, структура и значение финансового обеспечения выборов .........................285
   2. Финансовое обеспечение подготовки и проведения выборов ....................................287

Содержание

9

   3. Финансирование кандидатами, избирательными объединениями своих избирательных кампаний. Понятие, виды, порядок создания избирательных фондов ...289
   4. Специальные избирательные счета. Порядок расходования средств избирательных фондов .....294
   5. Финансовые отчеты кандидатов, избирательных объединений.
     Контроль финансового обеспечения избирательного процесса 298

Лекция 14. Информационное обеспечение выборов в Российской Федерации ...................................300

   1. Понятие, структура и значение информационного обеспечения выборов ...................300
   2. Организации телерадиовещания и периодические печатные издания, участвующие в информационном обеспечении выборов ...................................303
   3. Информирование избирателей: понятие, принципы и субъекты ..........................306
   4. Предвыборная агитация: понятие, признаки, субъекты и методы. Агитационный период ................309
   5. Правовое регулирование проведения предвыборной агитации через средства массовой информации.....................313
   6. Правовое регулирование проведения предвыборной агитации посредством агитационных публичных мероприятий, выпуска и распространения печатных, аудиовизуальных и иных агитационных материалов иными не запрещенными законом методами ................318
   7. Ограничения при проведении предвыборной агитации ...323

Лекция 15. Рассмотрение и разрешение избирательных споров и применение мер ответственности за нарушения требований избирательного законодательства (правозащитное обеспечение выборов в Российской Федерации) ...................................328

   1. Понятие и виды юридической ответственности за нарушения требований избирательного законодательства..............328
   2. Конституционно-правовая ответственность за нарушения требований избирательного законодательства ...329
   3. Уголовная ответственность за нарушения требований избирательного законодательства .......................334

Содержание

   4. Административная ответственность за нарушения требований избирательного законодательства.............338
   5. Гражданско-правовая ответственность в сфере избирательного процесса .......................341
   6. Избирательные споры: понятие, виды .................343
   7. Рассмотрение и разрешение избирательных споров в судебном и внесудебном порядке ......................345

Основные нормативные акты и рекомендуемая литература .....348

Предисловие

   Выборы представляют собой одну из безусловных базовых ценностей современной российской государственности, незыблемых основ конституционного строя России. Провозгласив свободные выборы наряду с референдумом высшим непосредственным выражением власти народа, Конституция РФ возвела их в ранг необходимого условия существования и функционирования механизма демократии в нашей стране.
   На федеральном уровне многонациональный народ России как носитель суверенитета и единственный источник власти в стране реализует свою власть посредством выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ и Президента РФ. Каждый год избиратели в разных субъектах РФ осуществляют волеизъявление на выборах депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ и на выборах в органы местного самоуправления. С выборами, которые являются легальным демократическим механизмом формирования властных институтов, так или иначе неразрывно связана вся общественно-политическая жизнь российского общества.
   Развитие избирательного законодательства и электоральной практики неразрывно связано с эволюцией партийной системы, развитием системы гарантий права граждан РФ на участие в референдуме, расширением гарантий права на проведение публичных мероприятий, свободы выражения своего мнения в политической сфере и других прав граждан РФ.
   Изложенное дает ключ к пониманию важности всестороннего изучения избирательного права и избирательного процесса, исследования перспектив дальнейшего развития законодательства о выборах и электоральной практики.
   Электорально-правовая тематика занимает весьма важное место в современной науке конституционного права. Она постоянно привлекает внимание исследователей, оставаясь одной из самых актуальных на всем протяжении развития института выборов в постсоветской России. Не в последнюю очередь это обусловлено значительной динамикой развития правового регулирования избирательных отношений, периодическими изменениями и обновлениями норм законодательства о выборах. Последние несколько лет, например, ознаменовались рядом существенных новшеств, среди которых и отказ от выборов глав субъектов РФ, и

Предисловие

переход к полностью пропорциональной избирательной системе на выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ, и отмена формы голосования против всех кандидатов, списков кандидатов, и отмена так называемого порога явки избирателей на выборы, и ряд нововведений в регулировании предвыборной агитации, и отмена избирательного залога.
   Эти, а также иные новшества в избирательно-правовой сфере, которые не всегда могут быть оценены однозначно, ставят перед исследователями новые вопросы, настойчиво требуя своего осмысления. Кроме того, не теряют актуальности теоретические вопросы избирательного права, его принципов, ценностей и целей. Задача осмысления российского избирательного права в динамике его развития стоит и перед студентами, изучающими курс конституционного права Российской Федерации, курс российского избирательного права и избирательного процесса. Предлагаемый автором курс лекций ориентирован именно на то, чтобы облегчить эту задачу и позволить слушателям комплексно взглянуть на проблематику электорально-правового регулирования отношений в сфере подготовки и проведения выборов, реализации гражданами РФ принадлежащих им избирательных прав и свобод.
   Поправки, внесенные в Конституцию РФ впервые за более чем 15 лет ее существования, затронули в том числе избирательно-правовую сферу. Увеличение сроков полномочий Государственной Думы Федерального Собрания РФ и Президента РФ означает, что федеральные выборы будут проводиться реже, а значит, в еще большей степени должны быть гарантированы их свобода, подлинность и демократичность, обеспечены условия для свободного осознанного волеизъявления граждан РФ.
   На современном этапе эволюции народовластия Россия нуждается в подготовленных, высококвалифицированных специалистах в области избирательного права и избирательного процесса. Хочется выразить надежду на то, что данный курс лекций будет способствовать подготовке таких специалистов и тем самым — дальнейшему позитивному развитию избирательноправовой теории и практики.
Е. И. Козлова, доктор юридических наук, профессор, заведующая кафедрой конституционного и муниципального права Российской Федерации МГЮА им. О. Е. Кутафина, заслуженный деятель науки Российской Федерации, почетный работник высшего профессионального образования Российской Федерации

От автора

   Свободные демократические выборы, избирательные права граждан и избирательное законодательство, устанавливающее правовые гарантии проведения выборов и реализации избирательных прав, в их взаимосвязи представляют собой один из важнейших аспектов дальнейшего развития современной российской государственности.
   В демократическом государстве выборы выполняют ряд принципиально важных функций, обеспечивающих потребности, права и интересы граждан, государства и общества. От уровня развития свободных, справедливых и подлинных электоральных процедур и электорально-правовой культуры во многом зависят уровень развития демократического общества, степень развития реального народовластия.
   Россия в последние годы уверенно продвигается по пути увеличения потенциала своей электоральной демократии. Вместе с тем перспективы дальнейшего совершенствования нормативного регулирования и практики проведения выборов в нашей стране имеются. Российское государство достигло этапа, на котором оно может, оставив позади проблемы переходного эволюционного периода, вывести электоральную демократию на качественно новый уровень.
   Таким образом, большое значение на современном этапе имеет комплексное исследование юристами и иными специалистами проблем избирательного права и избирательного процесса в Российской Федерации, которое, возможно, в перспективе позволит этим специалистам еще в большей степени усовершенствовать и оптимизировать правовое регулирование и практику проведения выборов в Российской Федерации. Способствовать комплексному осмыслению проблематики российского избирательного права и призвана настоящая работа.
   Относительно содержания и структуры курса лекций необходимо отметить следующее. Несмотря на то что в действующем законодательстве объединены нормы, регламентирующие избирательный и референдумный процессы, в настоящей работе рассматриваются исключительно вопросы избирательного права и избирательного процесса в Российской Федерации и не

От автора

затрагивается проблематика референдумов. Это обусловлено прежде всего самостоятельной ценностью и значимостью каждой из двух названных форм непосредственного народовластия, заслуживающих отдельного изучения и осмысления.
   Значительное внимание уделено в курсе лекций вопросам теории избирательного права. Это связано с тем, что любой высокопрофессиональный специалист в области избирательного права и избирательного процесса должен свободно владеть основными теоретико-правовыми категориями и уметь надлежащим образом применять их в рамках узкой специфики электорально-правовых норм.
   Одна из целей настоящего курса лекций — познакомить слушателей (читателей) с различными точками зрения на те или иные проблемы курса, дать представление о современных научных взглядах в рассматриваемой сфере. В связи с этим в курсе лекций значительное внимание уделено позициям разных исследователей по теоретическим проблемам выборов и избирательного права. Затрагивается в том числе ряд дискуссионных вопросов современной теории избирательного права, например, вопрос о положении избирательного права в системе российского права. По таким вопросам также приведены различные точки зрения и высказана позиция автора, сопоставив которые слушатель (читатель) сможет сделать самостоятельный вывод по проблеме.
   В курсе лекций подробно, с учетом изменений, внесенных в законы о выборах в последние годы, раскрывается суть существующего правового регулирования электоральных отношений, складывающихся в рамках избирательного процесса.
   Курс охватывает вопросы теории, истории избирательного права, базовые ценности и идеи электоральной сферы — избирательные права граждан и принципы избирательного права, правовой статус основных участников избирательного процесса и все основные структурные составляющие современного избирательного процесса в Российской Федерации.

Лекция 1. Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации: теоретические основы

1. Выборы как высшее непосредственное выражение власти народа. Понятие, виды и значение выборов в Российской Федерации

   Статья 1 Конституции РФ определяет Россию как демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления. Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ.
   Конституционная дефиниция Российской Федерации предопределяет неразрывную связь российской государственности с институтом выборов. Прежде всего, демократия (народовластие) как одна из основ конституционного строя Российской Федерации предполагает проведение периодических выборов, объективирующих волю народа, являющегося источником любой власти в государстве.
   На непосредственную связь демократической основы Российского государства с выборами прямо указывает ч. 3 ст. 3 Конституции РФ, согласно которой высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы. Этим определяется тот факт, что вся система органов государственной власти, органов местного самоуправления прямо или косвенно формируется на основе выборов, так как именно выборные органы, формируемые народом непосредственно, комплектуют путем назначения остальные государственные, муниципальные органы. Как отмечал О. Е. Кутафин, в условиях народовластия осуществление власти конституируется, легитимируется и контролируется народом. Представление о народе как исходном и конечном пункте демократической легитимации является базовым в понимании демократии¹. М. В. Баглай также

   ¹ См.: Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России: Учебник. 4-е изд. М., 2009. С. 102, 103.

Избирательное право России

подчеркивает, что выборы дают высшую изначальную легитимность всей структуре органов государственной власти¹.
   Таким образом, проведение периодических свободных выборов в органы государственной власти и органы местного самоуправления является необходимым условием обеспечения подлинно демократического характера государства и реализации народом принадлежащей ему власти. Выборы наряду с референдумом представляют собой наиболее совершенную легальную форму выражения воли народа.
   Понятие «воля народа» является основополагающим понятием народовластия, и государственная власть в демократическом государстве имеет производный от этой воли характер. Данное положение нашло отражение, в частности, в ст. 21 Всеобщей декларации прав человека, которая гласит: «Воля народа должна быть основой власти правительства: эта воля должна находить себе выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве, путем тайного голосования или же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования»².
   Человек, его права и свободы в Российской Федерации как государстве, провозглашенном правовым, являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства. Это основополагающее положение ст. 2 Конституции РФ в полной мере относится и к избирательным правам граждан России, в силу чего государство должно проводить периодические свободные выборы, посредством участия в которых гражданин может реализовать предусмотренное ч. 2 ст. 32 Конституции РФ право избирать и быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления.
   Указание на республиканскую форму правления как одну из основ конституционного строя в ч. 1 ст. 1 Конституции РФ также предполагает обязательность и периодичность выборов в России, так как одной из сущностных характеристик названной формы правления является выборность на определенный срок

   ¹ См.: Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. М., 1998. С. 341.

   ² Международные избирательные стандарты: Сборник документов / Отв. ред. А. А. Вешняков; Науч. ред. В. И. Лысенко. М., 2004. С. 43.