Журнал Российского права, 2002, № 5

Журнал российского права № 5 — 2002

5

2002
Издатель:
Издательская группа
НОРМА—ИНФРА•М

Учредители:
Институт
законодательства
и сравнительного
правоведения
при Правительстве
Российской Федерации

Юридическое
издательство «Норма»

Основан в 1997 году

Выходит ежемесячно

Содержание

Всякое приказание или закон, не подлежащие критике,
могут быть только несправедливым законом.
Гроций

РОССИЙСКОГО ПРАВА

Российское законодательство:
состояние и проблемы
Д. Н. Козак. Проблемы разграничения полномочий между федеральными органами государственной
власти и органами государственной
власти субъектов Российской Федерации...............................................................................3

А. Е. Постников. Избирательное законодательство: необходимо четкое
разделение полномочий между различными уровнями власти при проведении выборов ...................................................... 12

А. И. Зубков, В. И. Зубкова. Проблемы
реформирования уголовной (карательной) политики на современном этапе .... 23

Б. Г. Преображенский. О развитии
бюджетного законодательства Российской Федерации .................................................. 33

А. М. Тарасов. Региональный президентский контроль: вопросы совершенствования ....................................................... 42

М. Ю. Федорова. Единый социальный
налог как способ финансирования
социального страхования ........................... 50

А. А. Максуров. Координация экономических процессов правовыми средствами .......................................................................... 61

В. Н. Ануров. Коллизионноправовой
аспект одобрения арбитражного соглашения ........................................................................... 65

С. В. Потапенко. Личное мнение как
привилегия от иска о диффамации
в СМИ ..........................................................................72

В. О. Калятин. Персональные данные
в Интернете ............................................................ 77

А. В. Федотов. Использование оценочных
презумпций в процессе доказывания.....87

П о з и ц и я
Р. С. Зеленин. Значение мнения потерпевшего при отказе прокуратуры
от обвинения .......................................................... 97

Правовые новеллы:
оценка и комментарий
С. В. Матвеев. УПК РФ об участии
законных представителей, близких
родственников в расследовании уголовных дел, совершенных несовершеннолетними ................................................... 104

Журнал российского права № 5 — 2002

Содержание номера на английском языке публикуется на с. 178.

Перечень сокращений, принятых в журнале, см. на с. 152.

Комментируем действующее
законодательство
А. С. Александров, Н. Н. Ковтун.
Субъекты апелляционного обжалования приговора: пределы процессуальных прав и полномочий ............................... 108

Трибуна молодого ученого
А. В. Савиков. Арест акций и право
на участие в общем собрании акционеров.......................................................................... 116

Парламентский дневник
Хроника законодательной деятельности Государственной Думы. Февраль
2002 года ................................................................. 122

П а р л а м е н т с к и е  с л у ш а н и я
Н. В. Кичигин. Экологическая безопасность России ........................................................ 126

В государствах Содружества
Е. Б. Абдрасулов. Критический анализ
опыта толкования Конституции
в Республике Казахстан........................... 133

Из опыта зарубежных стран
М. А. Могунова. Имплементация норм
международного права и региональных организаций в национальные
правовые системы стран Северной
Европы ..................................................................... 144

В эпиграфе номера (с. 1) приведено высказывание голландского юриста, философа и государственного деятеля, одного из основоположников теории естественного права Гуго де Гроота Гроция (1583—1645).

Из истории российского права
Г. А. Жолобова. Устав о векселях 1902
года. К 100летию со дня принятия ...... 153

Юридическая жизнь. Хроника
Ю. Г. Звягин. Какой быть
адвокатуре?........................................................160

Встреча главных редакторов ............... 162

З а щ и т а  д и с с е р т а ц и й
Л. К. Костина. Исследование проблем
защиты прав граждан в уголовном
процессе .................................................................. 164

Рецензии
А. А. Сергеев. Законодательная власть
в субъектах Российской Федерации:
вопросы теории и практики (Васильев
В. И., Павлушкин А. В., Постников
А. Е. Законодательные органы субъектов Российской Федерации. Правовые
вопросы формирования, компетенции
и организации работы)............................... 167

Л. А. Стешенко. Почему распался Союз?
(Станкевич З. А.  История крушения
СССР: политикоправовые аспекты) . 171

Новые книги
Издательство «Норма» выпустило
в свет .......................................................................... 177

Журнал российского права № 5 — 2002

Развитие российской государственности требует поиска рациональных путей реализации положений Конституции Российской
Федерации, затрагивающих вопросы разграничения предметов
ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. Цель заключается в том,
чтобы решение публичной властью стоящих перед ней задач осуществлялось на том уровне, который способен сделать это наиболее эффективно, с обеспечением
вытекающих из Конституции РФ
принципов, гарантий и стандартов. В этой связи вопрос о разграничении предметов ведения и полномочий — центральный вопрос
федеративных отношений.
Президент Российской Федерации в своих Посланиях Федеральному Собранию отмечал важность
разграничения полномочий федеральных органов власти и органов
власти субъектов Федерации по
предметам совместного ведения
Российской Федерации и ее субъектов. Здесь еще немало проблем, что
связано прежде всего с вертикальной разбалансированностью исполнительной власти, когда между ее
уровнями нет четкого разграничеРОССИЙСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО: СОСТОЯНИЕ И ПРОБЛЕМЫ
Проблемы разграничения полномочий между
федеральными органами государственной
власти и органами государственной власти
субъектов  Российской Федерации

Д. Н. Козак 

 Козак Дмитрий Николаевич — заместитель
Руководителя Администрации Президента
Российской Федерации.

ния полномочий, а следовательно, и
ответственности перед населением
за их осуществление.
Действительность свидетельствует о том, что субъекты Российской
Федерации, не вступая в открытую
конфронтацию с федеральной властью, идут на установление такой
системы государственного управления, в рамках которой принимаются нормативные акты, противоречащие Конституции РФ и федеральному законодательству. При этом
нередко нарушаются конституционные стандарты прав человека, которые должны действовать на всей
территории России. Одна из главных
причин в том, что отсутствует четкое разграничение полномочий и ответственности между федеральными, региональными и местными
органами власти.
Мировой опыт федерализма знает несколько способов разграничения предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами.
Вопросы ведения федерации в
большинстве зарубежных стран
исчерпывающим образом прописаны в текстах федеральных конституций, в то время как предметы ведения субъектов федерации устанавливаются поразному. В одних
государствах они специально не
перечисляются — ими считаются
все вопросы, которые прямо не от4

Журнал российского права № 5 — 2002

несены к ведению федерации. Так,
например, решен этот вопрос в
США, Мексике, Танзании. В то же
время в конституциях Канады, Аргентины фиксируются как полномочия федеральных органов, так и
полномочия органов субъектов. В
конституциях Пакистана и Нигерии устанавливаются предметы
ведения Союза и предметы совместного ведения Союза и штатов. В
Индии используется трехчленная
система разграничения предметов
ведения между федерацией и ее
субъектами: наряду с перечнями,
устанавливающими вопросы, находящиеся в ведении федерации, а
также в совместном ведении федерации и штатов, имеется перечень,
в котором перечислены предметы
ведения штатов.
Учитывая, что при всей скрупулезности составления списков полномочий невозможно придать им
исчерпывающий характер, особую
важность приобретает вопрос об остаточных полномочиях, не упомянутых ни в одном из перечней. В зависимости от того, стремится законодатель расширить компетенцию
федерации или укрепить самостоятельность субъектов, не перечисленные в конституции полномочия
могут быть отнесены к ведению федерации либо к ведению субъектов.
Полномочия по предметам совместного ведения также разграничиваются поразному.
Один из способов состоит в перечислении вопросов, по которым федерация определяет общие принципы законодательства, а субъекты
федерации издают законы, конкретизирующие эти принципы.
Другой способ заключается в
том, что по вопросам совместного
ведения законодательным органам субъектов федерации предоставлено право принимать законы
лишь в том случае, когда по данному вопросу не принят федеральный закон.
Достаточно сложную модель размежевания предметов ведения и

полномочий устанавливает Конституция Австрии: 1) вопросы, по которым законодательная и исполнительная деятельность относятся к
ведению федеральных органов; 2)
вопросы, по которым законодательством ведают федеральные органы,
а исполнение осуществляется органами земель (субъектов) федерации;
3) вопросы, по которым органы федерации устанавливают основы законодательства, а органы земель издают местные законы, конкретизирующие их; 4) вопросы, по которым
издание и исполнение законов отнесены исключительно к ведению земель. Несмотря на всю сложность
австрийской схемы, отсутствие серьезных конфликтов между федерацией и субъектами свидетельствует о ее эффективности.
Укажем, что в большинстве стран
разграничение предметов ведения
между федерацией и ее субъектами
осуществляется федеральной конституцией. В некоторых странах, однако, конституция допускает по отдельным вопросам разграничение
предметов ведения между федерацией и ее субъектами в текущем законодательстве. Так, Основной Закон ФРГ (ст. 71) предусматривает
возможность «перераспределения
предметов ведения, принадлежащих исключительно федерации, путем издания обычного федерального закона». Конституция США (разд.
8 ст. 1), наоборот, создает юридическую возможность путем издания
обычного закона Конгрессом США
расширять конституционно установленный круг предметов, находящихся в исключительном ведении
Федерации.
Конституция Российской Федерации указывает на три способа разграничения предметов ведения и
полномочий — собственно конституционный, договорный (ч. 3 ст. 11) и
законодательный (ст. 76). Основной
закон России определяет предметы
ведения Российской Федерации (ст.
71), предметы совместного ведения
(ст. 72), а также полноту государ5

Журнал российского права № 5 — 2002

1 Следует заметить, что определение полноты
государственной власти субъектов Российской
Федерации как простое арифметическое вычитание из всех возможных предметов ведения государства вопросов Федерации и полномочий Федерации по предметам совместного
ведения представляется неверным. Согласно
статьям 12, 130—133 Конституции Российской
Федерации существуют вопросы местного значения, отнесенные к исключительному ведению местного самоуправления. Поэтому остаточность предметов ведения субъектов Российской Федерации можно установить только после «изъятия» вопросов местного значения.

ственной власти субъектов Российской Федерации (ст. 73)1.
Конституционные требования
организации публичной власти в России предполагают неукоснительное
соблюдение органами власти ст. 71
Конституции Российской Федерации, устанавливающей предметы исключительного ведения Российской
Федерации. Эти предметы не могут
быть переданы в ведение субъектов
Российской Федерации или в сферу
их совместного с Российской Федерацией ведения иначе, чем через внесение изменений в Конституцию
Российской Федерации. Следовательно, по предметам ведения Российской Федерации к полномочиям
федеральных органов государственной власти должна относиться вся
полнота прежде всего регулятивных
и контрольных полномочий.
В Конституции России не используется термин «исключительное»
ведение Федерации, но содержание
вопросов ст. 71 Конституции, раскрывающее содержание суверенитета Российской Федерации, позволяет их оценивать именно в этом качестве. Правда, это не означает, что
субъекты Федерации не вправе участвовать в решении этих вопросов,
например, посредством законодательной инициативы или через своих представителей в Совете Федерации. Отметим также, что Конституция не относит исполнительную
деятельность по вопросам ст. 71 к исключительным полномочиям только

федеральных органов исполнительной власти. Более того, по этим вопросам федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую
систему исполнительной власти в
Российской Федерации (ч. 2 ст. 77
Конституции РФ). Конституция осуществляет в первую очередь разграничение нормотворческих полномочий федерального законодателя и
законодателей субъектов Российской Федерации.
Часть 2 ст. 78 Конституции позволяет передавать субъектам Российской Федерации некоторые исполнительнораспорядительные полномочия на основе соглашений о передаче осуществления части полномочий.
Сферой их применения, например,
может стать управление отдельными объектами федеральной собственности. Вместе с тем прямой и
очевидной необходимости осуществлять такую передачу нет, поскольку
перераспределение прав по управлению объектами федеральной собственности может ослабить материальное обеспечение осуществления
собственной федеральной компетенции. Во всяком случае, недопустима
передача осуществления полномочий в тех сферах, где она приводила
бы к фактическому ослаблению Федерации в решении общегосударственных задач (оборона, безопасность, таможенное дело и так далее).
«Исключительность» предметов
ведения Российской Федерации,
согласно ст. 76 Конституции Российской Федерации, выражается
прежде всего в том, что по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные
конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое
действие на всей территории Российской Федерации. Поэтому
органы государственной власти
субъектов Российской Федерации
могут осуществлять по предметам
ведения Российской Федерации
лишь исполнительнораспоряди6

Журнал российского права № 5 — 2002

тельные полномочия, но только в
случаях и пределах, установленных Федерацией.
Проблема разграничения полномочий органов государственной
власти особенно актуальна для сферы совместного ведения Федерации
и ее субъектов. Предметы ведения,
закрепленные в ст. 72 Конституции
Российской Федерации, не дают
представления, что в этих сферах
правомочна делать Федерация, а
что — ее субъекты. Значительный
по составу перечень многообразных
по природе предметов совместного
ведения (ч. 1 ст. 72 Конституции)
еще более усложняет применение
какихлибо унифицированных подходов к разграничению полномочий
между федеральными органами государственной власти и органами
государственной власти субъектов
Российской Федерации.
Однако, поскольку допустимо
разграничение полномочий по предметам совместного ведения федеральным законодателем (такая возможность была подтверждена Конституционным Судом Российской
Федерации в Постановлении от 9 января 1998 года № 1П), не исключается оптимальное решение возникающих проблем законодательным
путем и, соответственно, не требуется пересмотра указанного элемента структуры Конституции Российской Федерации. Федеральный закон как нормативный правовой акт
общего действия, регулирующий те
или иные вопросы (предметы) совместного ведения, определяет права и обязанности участников правоотношений, в том числе полномочия
органов государственной власти, и
тем самым осуществляет разграничение этих полномочий.
По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и
иные нормативные правовые акты
субъектов Российской Федерации,
причем нормативные правовые акты

субъектов Российской Федерации не
могут противоречить федеральным
законам, принятым по предметам
ведения Российской Федерации, а
также по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее
субъектов.
Не могут быть аргументом в пользу
необходимости изменения Конституции Российской Федерации и недостатки ранее осуществлявшегося
правового регулирования по предметам совместного ведения, в том числе
регулирования разграничения полномочий по отдельным предметам совместного ведения. Получившая распространение практика двустороннего договорного регулирования федеративных отношений в значительной
мере не соответствовала требованиям
большинства федеральных законов.
При этом и сами федеральные законы, будучи приоритетной формой
разграничения полномочий, во многих
случаях не содержали реального разграничения полномочий, не позволяли определить, обязанность какого
органа (какого уровня) власти и в каких случаях корреспондирует праву
лиц. Однако это — решаемая в рамках системной государственной деятельности по законодательному разграничению полномочий задача.
Конституция Российской Федерации не содержит перечня предметов
ведения субъектов Российской Федерации. Формулировка ст. 73 Конституции говорит о полноте государственной
власти субъектов Российской Федерации, которой они обладают вне пределов ведения Российской Федерации и
полномочий Российской Федерации по
предметам совместного ведения. Однако из статьи 76 (ч. 4), устанавливающей, что вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения
Российской Федерации и ее субъектов
последние осуществляют собственное
правовое регулирование, следует вывод о существовании предметов ведения субъектов Российской Федерации.
Термин «собственное» означает,
что субъекты Российской Федерации по вопросам их ведения издают

Журнал российского права № 5 — 2002

свои законы и иные нормативные
правовые акты самостоятельно, полностью регулируя по своему усмотрению отношения, вытекающие из
предметов их ведения. Важно отметить, что в данном случае, в соответствии с ч. 5 ст. 76 Конституции Российской Федерации, не будет действовать принцип верховенства федерального закона.
Совершенно очевидно, что конституционное разграничение предметов ведения не имеет под собой серьезной научной проработки. Наиболее важные направления общественной деятельности бесспорно
отнесены к ведению Федерации.
Статьей 72 Конституции также определены и предметы совместного
ведения. Предметы же ведения
субъектов Федерации оказались
неопределенными: трудно назвать
какиенибудь более или менее значимые предметы исключительного
ведения субъектов Российской Федерации, поскольку им практически
ничего не осталось. В этом видится,
в частности, одна из причин несоответствия законодательства субъектов Российской Федерации федеральному законодательству.
Сами предметы ведения в Конституции Российской Федерации сформулированы не совсем удачно — они
не разграничены по характеру оказываемого воздействия на сферы
правового регулирования и сферы
государственного управления, в которых осуществляются полномочия
органов государственной власти. В
результате все смешалось: федеральная государственная собственность и гражданское законодательство, природопользование и земельное, водное, лесное законодательство и т. д. Если для предметов
ведения Российской Федерации это
«переплетение» терпимо, то для совместных предметов ведения такая
структура неприемлема.
Некоторые предметы ведения
сформулированы слишком пространно, неконкретно, что позволяет толковать их расширительно, —

например, «федеративное устройство и территория Российской Федерации» (п. «б» ст. 71), «кадры судебных и правоохранительных органов» (п. «л» ч. 1 ст. 72).
В условиях политической и экономической нестабильности, нечеткого
размежевания в федеральном законодательстве полномочий федеральных органов государственной власти
и органов власти субъектов Российской Федерации определенными достоинствами, несомненно, обладают
способ установления исчерпывающего перечня предметов ведения
субъектов федерации (как в Индии)
или способ определения вопросов, которые не могут никоим образом быть
урегулированы субъектами федерации (по мексиканскому образцу).
Однако важна не констатация
проблем конституционного разграничения предметов ведения и полномочий, перечень которых можно
было бы и продолжить, а определение содержательных подходов к понятию «разграничение предметов
ведения и полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти». Более
того, необходимо особо подчеркнуть,
что конституционная модель разграничения предметов ведения и полномочий, которая сейчас действует,
рассчитана на стабильное функционирование государства, на устоявшуюся систему государственного
управления. Ключ для решения проблемы видится в том, чтобы, не трогая конституционную модель, наполнить Конституцию Российской
Федерации, ее потенциал, который
еще до конца не реализован, содержанием, которое она сама предусматривает. Речь идет о том, чтобы
просмотреть все законодательство,
внести необходимые изменения и
дополнения, а возможно, принять и
новые акты.
В настоящее время не существует единства мнений о сущности, содержании и процедуре разграничительного процесса, поскольку в науке и практике сложились два диа8

Журнал российского права № 5 — 2002

метрально противоположных подхода к пониманию и, соответственно, правовому регулированию «разграничения».
Первый предполагает буквальное
толкование ч. 3 ст. 11 Конституции
Российской Федерации. В соответствии с этим подходом разграничение понимается как разделение конкретного предмета ведения между
Федерацией и субъектом Российской Федерации с последующим определением компетенции конкретных федеральных органов государственной власти (по своей части
предмета) и, отдельно, компетенции
органов государственной власти
субъекта Российской Федерации (по
своей части предмета).
Второй подход предполагает толкование части 3 ст. 11 во взаимосвязи с частями 1 и 2 ст. 76 и другими
статьями Конституции Российской
Федерации, а также с ее Разделом
вторым «Заключительные и переходные положения». В его основе —
понимание используемых в Конституции Российской Федерации юридических категорий с точки зрения
сложившихся в правовой теории и
практике представлений. Согласно
этому подходу часть 3 ст. 11 Конституции Российской Федерации содержит материальную норму, устанавливающую:
— перечень правовых актов, в которых закрепляются основания и
процедура разграничения («сама»
Конституция Российской Федерации и договоры);
— иерархию правовых актов (верховенство Конституции Российской
Федерации и федеральных законов);
— что разграничению подлежат
как предметы ведения, так и полномочия, при этом разграничение
предметов ведения и полномочий
между Федерацией и ее субъектами — прерогатива Конституции Российской Федерации (ст. 71, 72 и 73).
В качестве примера действия второго, условно называемого «компетенционным», подхода можно рассмотреть схему разграничения полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти по предметам ведения Российской Федерации. Как уже
отмечалось, полномочия по ст. 71
Конституции Российской Федерации вполне возможно разграничить
не только «по горизонтали», но и «по
вертикали». «По горизонтали» полномочия разграничиваются между
федеральными органами государственной власти. Конституция Российской Федерации наделяет полномочием первичного регулирования
предметов ведения Российской Федерации исключительно Федеральное Собрание Российской Федерации. Формы такого регулирования
определены исчерпывающим и не
допускающим иного понимания образом — это федеральные конституционные законы и федеральные
законы. Таким образом, Федеральное Собрание Российской Федерации полномочно принимать законодательные акты по любому предмету ведения Российской Федерации.
Президент Российской Федерации наделяется полномочиями, в
том числе и по изданию нормативных актов, в регулируемом законами предмете ведения, за исключением прямо указанных в Конституции
Российской Федерации полномочий,
не нуждающихся в законодательном
установлении.
Правительство Российской Федерации, иные федеральные органы
исполнительной власти, федеральные суды, а также другие федеральные государственные органы, не входящие в законодательную, исполнительную или судебную ветви власти,
так же, как и Президент Российской
Федерации, наделяются соответствующими полномочиями федеральными конституционными законами или федеральными законами,
за исключением прямо указанных в
Конституции.
«По вертикали» полномочия между федеральными и региональными
органами государственной власти

Журнал российского права № 5 — 2002

разграничиваются следующим образом. Федеральный конституционный закон или федеральный закон
определяет полномочия органов государственной власти субъектов
Федерации исчерпывающим образом, при этом в законе должны быть
определены пределы полномочий
Президента Российской Федерации
и федеральных органов исполнительной власти по отношению к
органам власти субъектов Федерации.
Эти выводы вполне применимы и
к разграничению полномочий по
предметам совместного ведения
между федеральными и региональными органами государственной
власти.
Из сказанного следует, что:
— разграничение предметов ведения между Российской Федерацией
и субъектами Российской Федерации осуществляется исключительно
Конституцией Российской Федерации в ее ст. 71, 72, 73;
— предметы совместного ведения,
перечисленные в ст. 72 Конституции
Российской Федерации, не подлежат разграничению (разделению)
между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов
Российской Федерации;
— полномочия между федеральными и региональными органами государственной власти разграничиваются федеральными законами и в
случаях, установленных в федеральных законах, договорами;
— в федеральном законе по предмету совместного ведения должны
быть указаны:
компетенция Федерального Собрания Российской Федерации;
компетенция Президента Российской Федерации;
компетенция Правительства Российской Федерации и иных федеральных органов исполнительной
власти;
законодательная компетенция
субъектов Российской Федерации;
процедуры взаимодействия федеральных и региональных органов исполнительной власти.
Это представляется своего рода
правовым идеалом разграничения
полномочий между органами государственной власти различных уровней
по предмету совместного ведения,
хотя существующее законодательное
регулирование не позволяет ему полноценно реализоваться. До принятия
федерального закона по предмету совместного ведения субъекты Российской Федерации обладают правом
«опережающего» законодательного
регулирования. Однако до сих пор это
право не формализовано в законе, не
определены условия такого нормотворчества. Кроме того, после вступления в силу федерального закона закон субъекта Российской Федерации
должен быть приведен в соответствие
с установленными нормами.
«Компетенционный» подход требует, однако, решения одной из непростых задач: какова степень, глубина федерального регулирования
по тем или иным вопросам совместного ведения.
Совершенствование правового регулирования как разграничения полномочий (и даже отдельных элементов конституционных предметов ведения), так и их осуществления должно выразиться прежде всего в
наполнении существенным новым
содержанием, вплоть до возможной
новой редакции Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной
власти субъектов Российской Федерации». При этом, хотя данный федеральный закон не имеет большей,
по сравнению с другими — отраслевыми федеральными законами, юридической силы и фактически, в части регулирования разграничения
компетенции законами, не обладает
прямым действием, его полноценная
реализация зависит от следования
заложенным в нем принципам в отраслевом законодательстве.

Журнал российского права № 5 — 2002

Так, согласно ст. 12 указанного Закона по вопросам, отнесенным частью 1 ст. 72 Конституции Российской
Федерации к предметам совместного ведения Российской Федерации и
субъектов Российской Федерации,
«издаются федеральные законы, определяющие основы (общие принципы) правового регулирования, включая принципы разграничения полномочий между федеральными
органами государственной власти и
органами государственной власти
субъектов Российской Федерации, а
также федеральные законы, направленные на реализацию полномочий федеральных органов государственной власти».
Данная формулировка представляется неконкретной, поскольку:
— не всегда можно определить
разницу между основами (общими
принципами) и конкретным подробным регулированием;
— они не препятствуют федеральному законодателю распределить все полномочия по предметам
совместного ведения в пользу федеральных органов государственной
власти.
Поэтому формулировку можно
было бы усовершенствовать, взяв за
образец положение Основного Закона ФРГ, согласно которому по предметам совместного ведения «Федерация имеет право законодательства, когда и поскольку существует
необходимость федерального законодательного регулирования в целях обеспечения единообразных условий жизни на территории Федерации или сохранения правового и
экономического единства в общегосударственных интересах».
Федеральный закон мог бы быть
подвергнут и более существенным
коррективам. В частности, целесообразно более тщательно закрепить
принципы разграничения полномочий по конкретным предметам совместного ведения (или, по крайней
мере, по типам предметов). Необходимо включить в закон новую главу
— об осуществлении исполнительных полномочий по предметам совместного ведения. Одной из ее основных задач могло бы быть избежание дублирования деятельности федеральных органов исполнительной
власти и органов исполнительной
власти субъектов Российской Федерации.
Президент Российской Федерации в своем Послании Федеральному Собранию особо подчеркнул, что
определение конкретных, четких
полномочий Федерации и ее субъектов в рамках их совместной компетенции должно осуществляться
«федеральными законами, именно
федеральными законами и прежде
всего федеральными законами». Однако это ни в коей мере нельзя толковать как отказ от договорной формы регулирования федеративных
отношений.
Действительно, ряд имеющихся
проблем федеративных отношений
обусловлен несоответствием заключенных договоров и соглашений действующей Конституции РФ и федеральному законодательству вследствие неоправданного завышения
уровня регулируемых ими отношений.
В России договорное регулирование оказалось обусловленным, в первую очередь, политической конъюнктурой и стремлением регионов в
сложных социальных, экономических, политических условиях переходного периода облегчить свое положение за счет остальных частей
Федерации либо «пробельности» федерального законодательства, а не
посредством публичноправового
разрешения «индивидуальных» проблем региона.
Договорное регулирование характеризуется крайней неупорядоченностью. Спектр проблем здесь
весьма широк: положения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий часто носят
излишне общий характер; весьма
невнятной является граница между заключавшимися до сегодняшнего дня договорами и соглашения11

Журнал российского права № 5 — 2002

ми; практически не контролировалось появление новых разновидностей соглашений; из используемых
на сегодня форм соглашений лишь
одна установлена конституционно и
законодательно (соглашения между органами исполнительной власти Федерации и субъекта Федерации о передаче осуществления части полномочий).
Полагаем, что в целях гармонизации системы «договорного права» необходимо усовершенствовать законодательную базу, выступающую
гарантом обеспечения стабильности
федеративного устройства, четко определяющую принципы, порядок и
процедуры взаимоотношений между
федеральным и региональным уровнем государственной власти.
Очень важно в Законе «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между
органами государственной власти
Российской Федерации и органами
государственной власти субъектов
Российской Федерации» определить
формы контроля законодательной
ветви власти над договорным разграничением полномочий, установить четкий порядок опубликования
договоров, обеспечивающий их легитимность и публичность, установить механизм финансового обеспечения принятых сторонами обязательств, определить круг вопросов,
по которым правовая регламентация
должна осуществляться только законом. Реализация данных предложений позволит освободить договоры от функций разграничения и взаимного делегирования, тем более от

любых политических наслоений и
попыток прямо или косвенно закрепить в нем особый статус того или
иного субъекта Федерации.
Представляется также, что перенос
основного акцента договорного регулирования с разграничения предметов ведения и полномочий на передачу осуществления части полномочий
позволит в определенной мере решить существующие проблемы и федерального центра, и регионов. Для
обеспечения устойчивости Федерации гораздо целесообразнее временно передавать осуществление полномочий, даже если их объем достаточно велик, нежели «перезакреплять»
полномочия непосредственно за органами государственной власти другого уровня. Замена разграничения передачей могла бы обеспечить и большую оперативность, и конституционность договорного регулирования.
Несмотря на весьма широкие возможности, использование этого института, естественно, не должно быть
неограниченным. Чтобы не допустить бесконтрольности в его применении, необходимо предварительно
разграничить федеральные полномочия между органами различных
ветвей власти, определить перечень
«не передаваемых» полномочий, права органов государственной власти
относительно распоряжения своими
полномочиями и приема дополнительных, ответственность за осуществление принимаемых полномочий,
возможные сроки их передачи, порядок досрочного прекращения действия соглашения о передаче осуществления полномочий и т. д.

Журнал российского права № 5 — 2002

Такое разграничение полномочий
осуществляется применительно к
выборам трех уровней: в федеральные органы государственной власти,
в органы государственной власти
субъектов Российской Федерации и в
органы местного самоуправления.
Что касается проведения выборов в
федеральные органы государственной власти (Президента Российской
Федерации, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания
Российской Федерации), то в соответствии со ст. 71 (п. «г») Конституции

Избирательное законодательство: необходимо
четкое разделение полномочий между
различными уровнями власти
при проведении выборов

А. Е. Постников

Российской Федерации регулирование всех избирательных процедур
относится к ведению Российской Федерации.
Иная ситуация имеет место в отношении выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных
выборов. В статьях 71 и 72 Конституции РФ отсутствуют прямые указания на то, в чьем ведении находится избирательное законодательство
либо формирование органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. В этой связи
полномочия Российской Федерации
по регулированию указанных выбоПостников Александр Евгеньевич — заведующий отделом ИЗиСП, доктор юридических наук.

Обязательным условием эффективного функционирования демократических институтов в федеративном государстве является законодательное разграничение полномочий между различными уровнями власти по формированию выборных органов власти. Только на основе достаточно последовательно проведенного разделения полномочий государственные органы, органы
местного самоуправления соответствующего уровня могут самостоятельно,
под собственную ответственность решать задачи, связанные с проведением
выборов, исходя из максимального учета интересов населения, особенностей субъектов Федерации, муниципальных образований. При этом происходит и экономия управленческих усилий со стороны федеральных органов государственной власти, что позволяет им сосредоточиться на осуществлении
функций, необходимых для реализации конституционных основ государственной власти и местного самоуправления, защиты избирательных прав граждан. Однако до последнего времени не существует достаточной ясности, каким образом в соответствии с Конституцией Российской Федерации должно
осуществляться разграничение полномочий в области избирательного законодательства. Сохраняющаяся размытость конституционных ориентиров приводит к непоследовательности федерального законодателя в определении
объема регулирования выборов, проводимых в субъектах Российской Федерации, и нередко ведет к необоснованному ограничению полномочий субъектов Федерации в области избирательного законодательства.

I. Конституционные основы разграничения полномочий
между органами государственной власти Российской Федерации,
органами государственной власти субъектов Российской Федерации
и органами местного самоуправления при проведении выборов

Журнал российского права № 5 — 2002

ров направлены на решение следующих задач:
1) обеспечить реализацию основ
конституционного строя при формировании органов государственной
власти и органов местного самоуправления. Речь, в частности, идет о
создании правовых условий для развития института выборов как высшего непосредственного выражения
власти народа (ч. 3 ст. 3 Конституции
Российской Федерации), о признании местного самоуправления и создании его гарантий (ст. 12 Конституции РФ); о соблюдении принципов
политического многообразия и многопартийности при определении параметров избирательной системы в
субъектах Федерации и установлении конкретных избирательных
процедур (ст. 13 Конституции РФ);
2) обеспечить защиту избирательных прав граждан (ч. 2 ст. 32, п. «в» ст.
71 Конституции РФ).
Вышеназванные полномочия конкретизируются в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в
референдуме граждан Российской
Федерации» и Федеральном законе
«Об обеспечении конституционных
прав граждан Российской Федерации
избирать и быть избранными в органы местного самоуправления».
Полномочия субъектов Российской Федерации в сфере избирательного законодательства заключаются:
1) в защите избирательных прав
граждан в соответствии с п. «б» ч. 1
ст. 72 Конституции РФ. Такая защита осуществляется в рамках совместного с Российской Федерацией ведения;
2) в определении конкретной схемы организации избирательного процесса (система избирательных комиссий, установление компетенции
этих комиссий), выборе типа и особенностей избирательной системы,
установлении конкретных избирательных процедур. Указанные задачи решаются на основе и в соответствии с гарантиями избирательных

прав граждан, закрепленными федеральными законами.
Важно отметить, что нормативное
решение ряда важнейших вопросов
собственно избирательного права неразрывно связано с принципами
организации государственной власти
в субъектах Российской Федерации.
Так, регулирование условий и гарантий осуществления права граждан
быть избранными (пассивное избирательное право), порядка назначения
выборов в значительной мере обусловлено конституционно определенными параметрами системы органов
государственной власти субъектов
Федерации. Установление общих
принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления в Российской
Федерации относится к совместному
ведению Российской Федерации и
субъектов Российской Федерации (п.
«н» ст. 72 Конституции Российской
Федерации). Согласно ч. 1 ст. 77 Конституции РФ система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального
значения, автономной области, автономных округов устанавливается
субъектами Российской Федерации
самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, закрепленными
в федеральном законе. Федеральный
закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов
Российской Федерации» в числе указанных принципов содержит целый
ряд норм, прямо влияющих на проведение выборов в органы государственной власти субъектов Федерации. Именно по причине взаимообусловленности организации государственной власти и осуществления
пассивного избирательного права
вызвавший серьезные коллизии при
проведении выборов Президента
Республики Саха (Якутия) в 2001 г.

Журнал российского права № 5 — 2002

вопрос о способности субъектов Российской Федерации ограничивать
возможности гражданина избираться на должность главы исполнительной власти (высшего должностного
лица) субъекта Федерации более
двух сроков подряд должен решаться не с точки зрения допустимости ограничения субъективных прав гражданина, а в рамках общих принципов
организации государственной власти
в субъектах Федерации.
Регулирование порядка проведения муниципальных выборов осуществляется с учетом общих принципов организации местного самоуправления. В соответствии с п. 2 ст. 23
Федерального закона «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» порядок проведения муниципальных выборов определяется законами субъектов Российской Федерации. Именно в законах субъектов
Федерации о муниципальных выборах должен осуществляться учет
особенностей местного самоуправления в том или ином субъекте Федерации. Вместе с тем данные выборы
проводятся в соответствии с гарантиями избирательных прав граждан
(многие из которых носят процедурный характер), установленными федеральными законами.
Органы местного самоуправления обладают отдельными полномочиями в сфере организации избирательного процесса, которые, по
общему правилу, не носят регулятивного характера. Федеральными
законами и законами субъектов
Российской Федерации к ведению
органов местного самоуправления
может быть отнесено установление
порядка осуществления отдельных
избирательных действий (например, составления списка избирателей) в рамках процедур, достаточно подробно определенных федеральным и региональным законодательством. При этом отсутствие
названного порядка, утвержденного органами местного самоуправления, не является препятствием для

осуществления соответствующих
действий.
Единственной возможностью осуществления органами местного самоуправления системного регулирования всего цикла избирательных дей
ствий является предусмотренная
Федеральным законом «Об обеспечении конституционных прав граждан
Российской Федерации избирать и
быть избранными в органы местного
самоуправления» процедура принятия представительными органами
местного самоуправления временных
положений о проведении выборов депутатов представительных органов
местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления в соответствии с данным
федеральным законом.
Следует подчеркнуть, что в сфере проведения выборов разграничение законодательных полномочий
имеет место только между органами
государственной власти Российской
Федерации и субъектов Федерации.
В соответствии с этим разграничением в федеральных законах и законах
субъектов Федерации устанавливаются полномочия органов местного
самоуправления в области подготовки и проведения выборов. Установление полномочий органов местного
самоуправления по организации избирательного процесса непосредственно в федеральных законах
представляет собой гарантию местного самоуправления, поскольку
субъекты Российской Федерации
обязаны следовать соответствующим предписаниям, содержащимся
в федеральных законах.
С учетом того, что подготовка и
проведение выборов возлагается на
избирательные комиссии, «выборные» полномочия органов местного
самоуправления в целом носят вспомогательный характер. Роль органов
местного самоуправления заключается в создании на уровне муниципального образования условий для
проведения свободных, демократических выборов в соответствии с действующим законодательством.

Журнал российского права № 5 — 2002

II. Разграничение полномочий между избирательными комиссиями

1. Типология полномочий избирательных комиссий. В соответствии с
Федеральным законом «Об основных
гарантиях избирательных прав и
права на участие в референдуме
граждан Российской Федерации» избирательные комиссии обеспечивают
реализацию и защиту избирательных прав граждан, осуществляют
подготовку и проведение выборов.
Центральная избирательная комиссия Российской Федерации совместно с избирательными комиссиями субъектов Российской Федерации осуществляет контроль за соблюдением избирательных прав
граждан Российской Федерации.
Федеральными законами, устанавливающими порядок проведения выборов Президента Российской Федерации и депутатов Государственной
Думы Федерального Собрания Российской Федерации, предусмотрено,
что окружные и территориальные
избирательные комиссии осуществляют контроль за исполнением данных федеральных законов, за подготовкой и проведением выборов на соответствующей территории. Аналогичные полномочия окружных и
территориальных избирательных комиссий предусмотрены законами о
выборах субъектов Российской Федерации. Отдельные контрольные
полномочия возложены федеральными законами и законами субъектов
Федерации на участковые избирательные комиссии.
Таким образом, основной функцией избирательных комиссий является
правоприменение. В то же время на
Центральную избирательную комиссию Российской Федерации и избирательные комиссии субъектов Федерации возложены и определенные регулятивные функции. В частности, в соответствии со ст. 22 Федерального
закона «Об основных гарантиях избирательных прав...» Центральная избирательная комиссия совместно с избирательными комиссиями субъектов
Российской Федерации осуществляет

меры по организации системы финансирования выборов, единого порядка
распределения эфирного времени
между зарегистрированными кандидатами, избирательными объединениями, избирательными блоками для
проведения предвыборной агитации,
установления итогов голосования, определения результатов выборов и порядка опубликования итогов голосования и результатов выборов. Центральная избирательная комиссия Российской Федерации вправе издавать
инструкции по вопросам единообразного применения Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав...», федеральных законов о выборах Президента Российской
Федерации и депутатов Государственной Думы. Аналогичные полномочия по изданию инструкций закреплены за избирательными комиссиями субъектов Федерации законами
субъектов Федерации о выборах. Порядок открытия и ведения специальных счетов избирательных фондов
кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, учета и
отчетности по средствам избирательных фондов устанавливается соответственно Центральной избирательной
комиссией Российской Федерации по
согласованию с Центральным банком
РФ и избирательными комиссиями
субъектов Федерации по согласованию с национальными банками, главными управлениями Банка России в
субъектах Российской Федерации.
Следует отметить, что в соответствии с действующим Федеральным
законом «Об основных гарантиях избирательных прав...» объем нормотворчества избирательных комиссий
по целому ряду направлений значительно ограничен по сравнению с ранее складывавшейся практикой. Это
особенно коснулось регулирования
предвыборной агитации. Так, согласно с п. 4 ст. 40 Федерального закона
«Об основных гарантиях избирательных прав...» регулирование порядка
предоставления эфирного времени

Журнал российского права № 5 — 2002

зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям, избирательным блокам осуществляется федеральными законами либо законами
субъектов Федерации. Таким образом, соответствующие нормы не могут устанавливаться инструкциями,
утверждаемыми избирательными комиссиями, что ранее являлось общепринятой практикой.
2. Система избирательных комиссий и порядок их формирования.
Применительно к соответствующему
уровню проводимых выборов образуется отдельная система избирательных комиссий. На муниципальных
выборах систему избирательных комиссий возглавляет избирательная
комиссия муниципального образования, выборах в органы государственной власти — избирательная комиссия субъекта Российской Федерации,
выборах Президента Российской Федерации и депутатов Государственной Думы — Центральная избирательная комиссия Российской Федерации. Следовательно, Центральная
избирательная комиссия является
вышестоящей комиссией лишь по отношению к комиссиям, сформированным для проведения федеральных
выборов, а избирательная комиссия
субъекта Российской Федерации —
для выборов в органы государственной власти субъекта Федерации. Соответственно указанные избирательные комиссии не могут осуществлять
руководство комиссиями, сформированными для проведения выборов
более низкого уровня на соответствующей территории. Данное положение
является логичным проявлением
действия конституционных гарантий
федерализма и местного самоуправления в Российской Федерации.
Что касается контрольных функций Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и избирательных комиссий субъектов
Российской Федерации по отношению соответственно к избирательным
комиссиям субъектов Федерации,
проводящим региональные выборы, и
избирательным комиссиям муниципальных образований, проводящим
муниципальные выборы, то они связаны исключительно с обеспечением
соблюдения избирательных прав
граждан, а не с осуществлением полномочий по организации выборов.
Так, в соответствии с Федеральным
законом «Об основных гарантиях избирательных прав...» Центральная
избирательная комиссия Российской
Федерации и избирательные комиссии субъектов Российской Федерации вправе рассматривать заявления, в которых обжалуются решения,
действия (бездействие) не подчиненных им избирательных комиссий,
организующих проведение выборов
более низкого уровня.
Вместе с тем практика осуществления указанного контрольного полномочия, реализуемого в административном порядке, показала его недостаточную эффективность. В первую
очередь это связано с тем, что Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав...» предписывает избирательным комиссиям
приостанавливать рассмотрение жалобы в случае поступления аналогичной жалобы в суд. Обращение в названные избирательные комиссии, а
не в суды, в большинстве случаев теряет для заявителей практический
смысл. И все же полагаем целесообразным сохранение указанного полномочия избирательных комиссий,
так как оно позволяет избирательной
комиссии на вполне законных основаниях получать информацию о защищенности избирательных прав граждан на соответствующей территории
и реагировать на нее. Даже если избирательная комиссия и лишена возможности рассмотрения жалобы по
существу, ее позиция может быть
важна при рассмотрении дела в суде.
Видимо, в законодательстве следует
предусмотреть, что в случае приостановления избирательной комиссией рассмотрения жалобы при вышеуказанных условиях ее представитель вправе участвовать при рассмотрении аналогичной жалобы в
суде. Указанная нормативная конст17

Журнал российского права № 5 — 2002

рукция позволит обеспечить более
эффективное участие Центральной
избирательной комиссии Российской
Федерации и избирательных комиссий субъектов Федерации в контроле за соблюдением федеральных гарантий избирательных прав граждан.
Формирование избирательных
комиссий осуществляется органами
государственной власти и органами
местного самоуправления. В случае,
если данные органы не выполняют
возложенных на них обязанностей по
формированию избирательной комиссии, назначение ее членов производится вышестоящей избирательной комиссией.
Изо всех избирательных комиссий,
образуемых для проведения выборов
Президента Российской Федерации и
депутатов Государственной Думы,
формирование только Центральной
избирательной комиссии Российской
Федерации производится федеральными органами государственной власти. Избирательные комиссии субъектов Российской Федерации и окружные избирательные комиссии формируются органами государственной
власти субъектов Российской Федерации, а территориальные и участковые — органами местного самоуправления. Возникает вопрос, насколько
обоснованно такого рода делегирование полномочий по формированию комиссий на уровень субъектов Российской Федерации и муниципальных
образований. Данная проблема должна решаться дифференцированно для
различных видов избирательных комиссий, и прежде всего с учетом того,
что избирательные комиссии субъектов Федерации и некоторые территориальные избирательные комиссии
действуют на постоянной основе.
Функции избирательных комиссий субъектов Российской Федерации и территориальных избирательных комиссий при проведении
выборов федеральных органов государственной власти не являются
юрисдикционными, то есть они не
связаны с принятием властных решений по отношению к участникам избирательного процесса и контролем
за их исполнением, а прежде всего
носят вспомогательный, организационнообеспечительный характер (получение и распределение бюджетных средств между нижестоящими
избирательными комиссиями, изготовление и передача избирательной
документации и т. п.). Полномочия
данных избирательных комиссий, как
правило, непосредственно не затрагивают осуществления избирательных
прав как кандидатами, так и избирателями. В этой связи представляется
обоснованным сохранить сложившееся в настоящее время «двойное подчинение» этих избирательных комиссий.
Формирование для осуществления
аналогичных функций самостоятельного звена избирательных комиссий
(например, на уровне федеральных
округов), состав которых утверждался бы федеральными органами государственной власти, является нецелесообразным с учетом как особенностей
функций, осуществляемых рассматриваемыми избирательными комиссиями, так и значительных финансовых затрат, требуемых для создания
параллельной системы избирательных комиссий.
Сохранение избирательных комиссий субъектов Российской Федерации
как звена системы избирательных комиссий по выборам федеральных органов государственной власти не требует кардинального изменения порядка их формирования. Предлагаемые в
настоящее время в проекте федерального закона «О внесении изменений и
дополнений в Федеральный закон «Об
основных гарантиях избирательных
прав...», принятом в первом чтении Государственной Думой, нововведения,
в соответствии с которыми рекомендации Центральной избирательной
комиссии Российской Федерации по
назначению части членов данных избирательных комиссий носят обязательный характер, представляются не
соответствующими общим принципам
организации государственной власти
в субъектах Российской Федерации и
конституционным основам разграни18

Журнал российского права № 5 — 2002

Особенность актов федерального
избирательного законодательства
заключается в том, что в них не проведена общая систематизация полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного
самоуправления при проведении выборов в субъектах Российской Федерации (как это, например, сделано в

ст. 4—6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и в ряде кодифицированных законодательных актов Российской Федерации). Разграничение
законодательных полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Федерации предусмотрено в Федеральном

III. Формы и методы разграничения полномочий между
Российской Федерацией и субъектами Федерации
по регулированию выборов в субъектах Российской Федерации

чения полномочий между Российской
Федерацией и субъектами Федерации
в области избирательного законодательства. Избирательные комиссии
субъектов Российской Федерации являются государственными органами
субъектов Федерации, и их формирование относится к ведению субъектов
Федерации.
Что касается изменения порядка
формирования территориальных избирательных комиссий, то в данном
случае передача их формирования от
органов местного самоуправления федеральным органам государственной
власти (вышестоящим избирательным комиссиям), хотя и будет связана с дополнительной финансовой нагрузкой на федеральный бюджет, с
точки зрения конституционного разграничения полномочий между Российской Федерацией и субъектами
Российской Федерации в принципе
возможна. Однако при проведении выборов Президента Российской Федерации (там, где отсутствуют окружные избирательные комиссии) возникнет вопрос о том, какой федеральный
орган сможет обеспечить назначение
членов многочисленных территориальных избирательных комиссий. И в
целом, по нашему мнению, формирование избирательных комиссий выборными органами государственной
власти и местного самоуправления (а
не избирательными комиссиями) в
наибольшей степени соответствует
конституционному принципу народовластия. В этой связи более обоснованным представляется сохранение
действующего децентрализованного
порядка назначения членов территориальных избирательных комиссий
органами местного самоуправления
соответствующих территорий. По указанным причинам представляется нецелесообразным изменять и действующий порядок формирования участковых избирательных комиссий.
Что касается окружных избирательных комиссий, объем властных
полномочий которых по отношению к
кандидатам, баллотирующимся в Государственную Думу по одномандатным избирательным округам, является чрезвычайно существенным,
представляется необходимым отказаться от формирования данного звена избирательных комиссий на уровне субъектов Российской Федерации.
Полномочия данных комиссий носят
сугубо федеральный характер, и их
формирование должно осуществляться федеральными органами государственной власти. Наилучшим
вариантом представляется утверждение кандидатур в данные комиссии
Президентом Российской Федерации
по предложению органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Самостоятельное
формирование этих избирательных
комиссий Центральной избирательной комиссией Российской Федерации не вполне обоснованно ввиду
того, что Центризбирком не является выборным органом государственной власти.

Журнал российского права № 5 — 2002

законе «Об основных гарантиях избирательных прав...» применительно к
отдельным институтам избирательного законодательства. Фактически
применяемые схемы разграничения
полномочий укладываются как в рамки исключительно федерального регулирования (ст. 71 Конституции РФ),
так и регулирования по предметам
совместного ведения (ст. 72 Конституции РФ), а также собственного ведения субъектов Российской Федерации (ст. 73 Конституции РФ). При
этом существенным образом различается объем полномочий субъектов
Российской Федерации по регулированию названных институтов. Рассмотрим данные схемы.
1. Первая схема является преобладающей и характеризуется доминированием федерального регулирования, применяемого в соответствии со
ст. 71 Конституции Российской Федерации, с «вкраплением» отдельных
элементов регулирования, характерных для предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации, установленных ст. 72
Конституции. Чрезвычайно детальное федеральное регулирование характерно для образования избирательных округов, составления списков избирателей, определения порядка деятельности избирательных
комиссий, порядка голосования и
подсчета голосов избирателей, установления итогов голосования, результатов выборов и их опубликования, процедур обжалования нарушений избирательных прав, порядка
применения санкций к кандидатам и
иным субъектам избирательного права, а также ответственности за нарушения избирательных прав граждан.
Такого рода подход федерального законодателя в целом оправдан. По данным вопросам у законодательных органов субъектов Федерации практически отсутствует возможность использования самостоятельных схем
регулирования, а альтернативные
варианты регулирования (например,
проведение досрочного голосования
или использование открепительных

удостоверений для голосования) предусмотрены в самом Федеральном
законе. Соответствующие главы Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав...» практически полностью воспроизводятся
в законах субъектов Российской Федерации о выборах.
В то же время наличие в указанных
главах Федерального закона некоторых отсылочных норм, уполномочивающих субъекты Российской Федерации в своих законах решать те или
иные вопросы, порождает весьма нежелательную неопределенность при
решении важных практических вопросов. В качестве примера назовем
нормы, содержащиеся в п. 3 и 12 ст. 59
Федерального закона «Об основных
гарантиях избирательных прав...». В
пункте 3 этой статьи говорится о возможности проводить голосование по
одной кандидатуре при повторном голосовании в случае, если все иные кандидаты сняли свои кандидатуры. Однако согласно Федеральному закону
эта возможность должна быть предусмотрена законом субъекта Федерации. В Законе о выборах губернатора
Тульской области такая норма предусмотрена не была, и кандидат,
пользовавшийся значительной поддержкой избирателей на выборах,
проводившихся в 2001 г., чуть было не
стал жертвой умышленного бойкота
выборов со стороны других кандидатов. При таком развитии событий возникает вопрос: в чем заключается установленная нормой Федерального
закона гарантия избирательных прав
граждан?
Аналогичные проблемы возникают
в связи с применением п. 12 ст. 59
Федерального закона, согласно которому при проведении повторного голосования в соответствии с законом
субъекта Российской Федерации может не применяться требование о минимальной явке избирателей. Тем самым подразумевается, что если такая
возможность прямо не установлена
законом субъекта Федерации, то при
проведении повторного голосования
действуют те же требования по явке