Журнал Российского права, 2001, № 12

Журнал российского права № 12 — 2001

12
2001
Издатель:
Издательская группа
НОРМА—ИНФРА•М

Учредители:
Институт
законодательства
и сравнительного
правоведения
при Правительстве
Российской Федерации

Юридическое
издательство «Норма»

Основан в 1997 году

Выходит ежемесячно

Содержание

Судья — это говорящий закон,
а закон — это немой судья.
Цицерон

РОССИЙСКОГО ПРАВА

10 лет Конституционному
Суду Российской Федерации
Торжественное заседание в Кремле.
Выступление Президента Российской
Федерации В. В. Путина ............................3

Слово о конституционном правосудии
в России. Выступление Председателя
Конституционного Суда Российской
Федерации М. В. Баглая .......................5

Т. Г. Морщакова. Некоторые вопросы
конституционного правосудия в системе процессуальных реформ ..................... 10

Российское законодательство:
состояние и проблемы
В. И. Васильев. Каким быть главному
закону о местном самоуправлении? .. 17

А. В. Безруков. Усиление централизации: совершенствование или разрушение российского федерализма?............. 27

Л. А. Грось. Взаимоотношения публичноправовых образований — собственников и учредителей — с учреждениями или унитарными предприятиями .. 33

О. В. Берг. О конституционности
дефицитов бюджетов и денежной
эмиссии ...................................................................... 41

Б. Н. Титов. Умышленное причинение
тяжкого вреда здоровью: субъективные признаки преступления ................... 46

Э к о л о г и я  и  п р а в о
Н. Н. Веденин. Экологическая безопасность как институт экологического
права .............................................................................53

Е. Г. Краюшкина. Правовое обеспечение восстановления нарушенных земель................................................................................55

Законодательство субъектов
Российской Федерации
М. Г. Потапов. Система норм права
и система нормативных правовых
актов субъекта Федерации ................... 59

Россия и международноправовое
пространство
Документы Совета Европы. Тексты
и комментарий. Выпуск 6й .....................74

Теория права
В. Н. Бутылин. Институт государственноправовой охраны конституционных прав и свобод граждан .................80

А. В. Федотов. Виды причинной связи
между деянием и наступившими вредными последствиями ......................................92

Журнал российского права №  12 — 2001

Содержание номера на английском языке публикуется на с. 182.

Перечень сокращений, принятых в журнале, см. на с. 16.

Комментируем действующее
законодательство
С. Ю. Федорюк. Гражданский иск
в уголовном деле о преступлениях,
связанных с незаконным оборотом
наркотиков ........................................................... 101

Обсуждаем проект закона
Т. В. Моисеева. Проект УПК РФ и принцип всестороннего, полного и объективного исследования обстоятельств дела .... 107

Р. Н. Лыгин. Новый Трудовой кодекс:
как отразить потребности времени? ... 112

Трибуна молодого ученого
В. В. Шмелев. Некоторые правовые
проблемы организации грузоперевозок
на железнодорожном транспорте .... 120

Парламентский дневник
Хроника законодательной деятельности Государственной Думы. Сентябрь
2001 года ................................................................. 124

Парламентские слушания
Ю. Г. Звягин. Россия и русские в проекте федерального закона ...................... 128

Из опыта зарубежных стран
Е. В. Шинкаренко. Торговые товарищества в праве современной Германии... 135

П о з и ц и я
А. В. Смирнов. Реформы уголовной
юстиции конца ХХ века и дискурсивная состязательность .................................. 145

Юридическая жизнь. Хроника
Уроки Нюрнберга напоминают о необходимости международного сотрудничества ........................................................................ 156

Право и Интернет .......................................... 158

В УланУдэ обсуждены вопросы судебной системы и избирательного
права .......................................................................... 159

Ирина Львовна Марогулова.................. 160

Рецензии
С. А. Боголюбов. Портреты современных политиков: уместны были
бы правовые рамки (Лидеры российской власти и оппозиции. От Хрущева
до Путина / Сост. С. А. Кислицын,
А. В. Паршин) .................................................... 161

Г. В. Назаренко. Актуальность и практическая ценность (Милюков С. Ф.
Российское уголовное законодательство: опыт критического анализа) ... 165

Г. М. Фролов. Современная роль государственных предприятий (Косякова Н. И.
Государственное предприятие
в рыночной экономике) ................................. 169

Новые книги
Издательство «Норма» выпустило
 в свет......................................................................... 170

Перечень основных материалов,
опубликованных в № 1—12
за 2001 год ........................................................... 172

Журнал российского права № 12 — 2001

Уважаемые судьи Конституционного Суда!
Дорогие друзья, коллеги!
Рад поздравить всех присутствующих с десятилетием Конституционного Суда Российской Федерации.
И должен сразу сказать, что считаю
это событие исторически значимым.
О такой оценке говорит и тот факт,
что в Москву приехали представители практически всех конституционных судов мира. Это — признание
международного авторитета Кон10 лет Конституционному Суду
Российской Федерации

Торжественное заседание в Кремле

Выступление Президента Российской
Федерации В. В. Путина

ституционного Суда России. Признание того, что наша страна развивается как демократическое и правовое государство.
Прошедшие годы показали, насколько правильным и обоснованным было решение об учреждении
в России Конституционного Суда —
абсолютно нового для нас правового
института. Его деятельность способствовала укреплению демократии и
законности и положила начало отечественной конституционной юсти1 ноября 2001 года в Мраморном зале Кремля состоялось торжественное заседание, посвященное 10летию начала работы Конституционного Суда Российской Федерации. В числе приглашенных,
помимо представителей судейского корпуса, были государственные деятели, руководители фракций и комитетов Государственной Думы, члены Совета Федерации, ученые, священнослужители,
издатели, сотрудники ведущих средств массовой информации. На
торжество были приглашены руководители конституционных
судов и органов конституционного правосудия стран дальнего и
ближнего зарубежья.
С приветственной речью к собравшимся обратился Президент
Российской Федерации В. В. Путин. Затем выступил Председатель
Конституционного Суда РФ М. В. Баглай, речь которого была посвящена конституционному правосудию в России. (Тексты этих
выступлений публикуются ниже.)
Участников торжественного заседания приветствовали Председатель Совета Федерации Федерального Собрания РФ Е. С. Строев, Председатель Верховного Суда РФ В. М. Лебедев, Председатель
Конституционного Совета Французской Республики И. Ген, Председатель Федерального Конституционного Суда Федеративной Республики Германии Ю. Лимбах, Председатель Конференции конституционных судов стран молодой демократии, Председатель Конституционного Суда Республики Армении Г. Г. Арутюнян, академик Российской академии наук В. Н. Кудрявцев, обозреватель
газеты «Известия» Ю. В. Феофанов.

Журнал российского права №  12 — 2001

ции. С появлением этого института
был создан не только действенный
механизм защиты Конституции. По
сути дела, впервые в нашей стране
появился государственный орган,
способный на основе закона ограничивать и законодательную, и исполнительную власть. А подчас — твердо усмирять политиков, апеллирующих к политической целесообразности, а не к нормам права. Еще не
окрепшая российская власть осознанно и ответственно пошла на такое самоограничение. Считаю это
особенно важным.
Второе обстоятельство, которое
хотел бы сегодня подчеркнуть, касается независимости Конституционного Суда. Как записано в законе,
«Конституционный Суд решает исключительно вопросы права». Сюда
обращаются для разрешения многих конфликтов, в том числе между
органами власти, а значит конфликтов, политических по самой своей
природе. Но решаются они только
правовыми средствами и в правовой
форме.
Конституционный Суд на деле
доказал возможность независимого,
основанного только на законе судопроизводства. И тем самым не просто поднял планку судейской работы, но во многом помог профессиональному становлению и укреплению других судов в стране.
Сегодня в лице Конституционного Суда мы имеем инструмент, действительно защищающий установленный нашей Конституцией демократический государственный
строй, федеративное государственное устройство, единое экономическое пространство и свободу предпринимательства. И что самое главное — права и свободы гражданина
и человека. В этой связи не могу не
отметить, что в лице Конституционного Суда сегодня мы имеем достаточно эффективный инструмент,
защищающий саму Конституцию.
Наш Конституционный Суд был
безоговорочно принят в Конференцию европейских конституционных

судов. Такое стало возможным только потому, что он работает на высоте стандартов этой авторитетной
международной организации. И
одна из таких высот — рассмотрение жалоб граждан. Это — очень
важная функция Конституционного Суда. Может быть, самая важная.
За защитой своих прав в высший
конституционный орган страны могут обращаться все граждане России. За десять лет Конституционным Судом принято немало решений по жалобам граждан. Отстаиваются трудовые и социальные права,
право граждан на частную собственность, на защиту от неправомочного вмешательства государства в их
жизнь.
Дорогие коллеги! Сегодня очевидно, что все основные полномочия,
которыми наделен Конституционный Суд, оказались востребованными. Он охраняет Конституцию и защищает права и свободы людей. Но
есть еще одна, не менее важная
функция Конституционного Суда.
Он активно участвует в создании и
укреплении правового фундамента
государства. Позиции, которые отстаивает Суд при обосновании своих решений, во многом влияют на
общее развитие права в стране, способствуют повышению правовой
культуры во всем нашем обществе.
Конституционный Суд России не
подменяет другие властные органы
и не вторгается в их компетенцию.
Он занял свое прочное и определенное место в системе федеральных
органов государственной власти. С
одной стороны, он независим от
них, с другой — может своими решениями влиять на их деятельность. В этом смысле он — более
высокая инстанция, какой и должен
быть орган конституционного правосудия.
В общественном мнении Конституционный Суд России пользуется
репутацией важнейшего и авторитетного государственного органа.
При возникновении серьезных экономических, социальных и полити5

Журнал российского права № 12 — 2001

ческих конфликтов люди часто
апеллируют именно к этому Суду.
Конечно, линия развития этого
важнейшего института не была прямой. Мы знаем, что его не раз пытались использовать как арену политической борьбы. Однако победил
принцип независимости и невмешательства в политику. Этот принцип
воспринят и поддержан сегодня обществом России. Более того, он подтвержден мировой практикой конституционного правосудия.
Дорогие друзья! В заключение
хотел бы сказать, что ответственная
деятельность конституционных судей требует глубоких юридических
знаний и профессионального достоинства, а подчас и гражданского мужества.
Я благодарю всех судей Конституционного Суда за все, что они сделали и делают для становления и
укрепления российской государственности, за все, что они делают
для граждан России.
Поздравляю Вас с десятилетием.
Спасибо.

(Печатается по тексту
официального сайта  Президента
Российской Федерации)

Уважаемые участники торжественного заседания!
В своем кратком выступлении,
которое я называю «Словом о конституционном правосудии в России», я хотел бы с согласия своих
коллег представить вам некоторые
соображения, раскрывающие корни
и суть конституционного правосудия в России в его эволюции. Это,
следовательно, не отчет о деятельности Конституционного Суда за
десять лет и не попытка дать оценку своей деятельности — суд, как
известно, не вправе судить о собственном деле.
Прежде всего, стоит вспомнить,
что когда десять лет назад в России
закладывались основы демократического правового государства, не
все отчетливо понимали, какое место в этом государстве должен занимать Конституционный Суд. Различные подходы диктовались тем
обстоятельством, что в мировой

Слово о конституционном правосудии в России

Выступление Председателя Конституционного Суда
Российской Федерации М. В. Баглая

практике не было, как нет и сейчас,
единой модели судебного конституционного контроля. Однако реформаторы первой волны были едины в
поисках надежных гарантий от возврата к тоталитаризму. Они понимали, что если в государстве отсутствует судебный конституционный
контроль, то даже самая демократическая конституция с самым широким набором прав и свобод граждан
грозит остаться листком бумаги, а
общество рано или поздно неминуемо столкнется со злоупотреблениями ничем не ограниченной власти.
Сама идея и базовые ценности
конституционного правосудия пришли к нам вместе с перестройкой —
этим могучим движением народа к
свободе. Они опирались главным образом на опыт построения правового государства за рубежом. В 1989
году был создан Комитет конституционного надзора СССР, в состав которого вошли опытные юристы во

Журнал российского права №  12 — 2001

главе с профессором С. С. Алексеевым, некоторые из них и поныне с
полной отдачей трудятся в аппарате нашего Конституционного Суда.
В независимой России идея конституционного правосудия сразу обрела свое полное воплощение. 12
июля 1991 года был принят Закон «О
Конституционном Суде Российской
Федерации», который подписал
первый Президент России Борис
Николаевич Ельцин. Закон наделял
Конституционный Суд полномочиями по проверке конституционности
не только правовых актов высших
органов государственной власти, но
и действий высших должностных
лиц. Следовательно, не исключалось
участие Суда в качестве высшего
арбитра возможных политических
разногласий. К 1 ноября 1991 года
было закончено формирование Конституционного Суда, и он начал свою
работу.
В то время в России настроения и
события менялись быстро и радикально. Довольно скоро, а именно в
1993 году, в политическом развитии
возник острый кризис, который затронул и Конституционный Суд.
Нужно отдать должное Борису Николаевичу Ельцину, который отверг
возможность прекращения деятельности Конституционного Суда и
роспуска его состава. С принятием в
1993 году новой Конституции Российской Федерации необходимой
стала разработка нового Федерального конституционного закона «О
Конституционном Суде Российской
Федерации», который был принят в
1994 году. Полномочия Конституционного Суда были существенно расширены, одновременно исключены
несвойственная ему проверка конституционности действий должностных лиц и другие полномочия, характерные для судов общей юрисдикции.
Очень важно отметить, что в последующее время Президент России
не допускал какоголибо вмешательства в деятельность Конституционного Суда, выполняя все судебные решения — даже те, с которыми он был не согласен. В этом заключается важный для всех нас момент истины, а именно: сложился
порядок, при котором все органы
власти и все должностные лица,
включая главу государства, признают обязательность решений Конституционного Суда. Это важнейшее условие конституционного правового государства.
Становление Конституционного
Суда происходило в непростых условиях. Не сразу была выработана
оптимальная модель конституционного правосудия, непросто решались вопросы, связанные с созданием условий для работы Суда. В стране нашей, полной эгалитаристских
пережитков советского прошлого, и
поныне не все государственные деятели с пониманием воспринимают
необходимость высокого статуса судьи Конституционного Суда.
Радикальная перестройка российского государства и правовой
системы в последние десять лет востребовала достижения научной
правовой мысли, вовлекла в общественнополитическую и юридическую практику ученыхюристов. В
состав Конституционного Суда вошли крупные ученыеправоведы.
Первым Председателем Суда стал
профессор Зорькин Валерий Дмитриевич. Председательские обязанности исполнял профессор Витрук
Николай Васильевич, которого затем сменил видный ученый профессор Туманов Владимир Александрович. В нынешнем составе Суда из 19
судей 12 имеют ученую степень доктора юридических наук и 5 — кандидата наук. Это не только характеризует научный потенциал Конституционного Суда, но и, что более
важно, во многом объясняет превращение решений Конституционного
Суда в объективный, научно обоснованный фактор развития права.
Разумеется, Конституционный
Суд не подменяет собой законодателя, не вторгается в нормотворческую сферу исполнительной вла7

Журнал российского права № 12 — 2001

сти и вообще не руководствуется
целесообразностью. Но такие не
разделяемые ни с кем полномочия,
как общеобязательное толкование
Конституции Российской Федерации, как объявление утратившими
силу неконституционных правовых
норм, как выявление конституционноправового смысла законов и
соответствующие рекомендации
законодателю принять законы, восполняющие пробелы в правовом регулировании, не могут не приводить к появлению нового права. И
надо сказать, что такая деятельность Суда никогда не выпадает из
общих закономерностей и направлений развития российского права:
ни с точки зрения его демократической сущности, ни по соответствию его общей структуре. Здесь
второй момент истины, раскрывающий уникальный феномен конституционной юстиции: через конституционное правосудие, на базе
позитивного права и юридической
науки рождаются новые правовые
принципы, так сказать, надпозитивное право, независимость которого от политической конъюнктуры
обеспечивает высшие и прочнейшие гарантии прав и свобод граждан от возможных посягательств со
стороны публичной власти.
Бескомпромиссно и последовательно защищая конституционные
права и свободы граждан, твердо
следуя при этом принципам и нормам международного права, Конституционный Суд в то же время
преодолевает формализм в их толковании, если это нарушает общие
интересы. Конечно, даже от демократического государства могут исходить отдельные законы, в скрытой форме противоречащие Конституции, и тогда такие акты подвергаются Конституционным Судом
решительной дисквалификации. Но
государство — это и главный гарант
защиты прав и свобод, и поэтому мы,
отнюдь не из трепета перед органами государственной власти, выступаем в поддержку общего интереса

и публичного порядка. Это особенно
важно сейчас, в условиях нарастающего участия нашего государства
в борьбе против международного
терроризма.
Следовательно, содействие укреплению и усилению нашего государства вытекает для Конституционного Суда отнюдь не из конъюнктурных соображений. Наша деятельность органически связывает
идею сильного государства с государством правовым и конституционным, где государственная власть
действует в рамках Основного закона и во имя человека. Конституционный Суд с первых шагов своей деятельности выступил в защиту единого правового и конституционного
поля, с позиций конституционализма обосновал единство системы государственной власти и целостности
России в условиях федерализма, одновременно защищая права субъектов Российской Федерации. В трудные годы конфронтации исполнительной и законодательной властей
Конституционный Суд неоднократно обязывал главу государства принимать меры для взаимодействия,
поиска компромиссов с парламентом. В судебных процессах по делу
КПСС, федерального вмешательства в Чеченской Республике, по
определению так называемого суверенитета республик и многим другим Суд находил правовые решения,
которые способствовали стабильности в обществе и укреплению конституционного правопорядка. Мы
знали, что это повышает доверие
народа к Конституции и государству, поднимает его правосознание
и культуру.
Здесь уместно сказать, что становление Конституционного Суда,
как и упрочение судов общей юрисдикции и арбитражной юстиции,
происходило в последние годы на
принципиально новой конституционной основе, а именно на принципах разделения властей и признания органов правосудия как самостоятельной судебной власти —

Журнал российского права №  12 — 2001

власти, а не придатка других ветвей
власти. Действуя в тесном сотрудничестве, Конституционный, Верховный и Высший Арбитражный
суды выполняют важнейшую функцию государства: гарантировать
конституционную законность, обеспечение и эффективную защиту
прав человека и гражданина. Потенциал судебной власти в полной мере
еще не раскрыт, надо расширять
судебный контроль за всеми сторонами административного механизма. Сильная и независимая судебная
власть — это условие и залог веры
людей в государство, гарантия
гражданского мира, становления
гражданского общества, развития
экономики, утверждения справедливости и т. д.
Краеугольный камень всей деятельности Конституционного Суда
— его независимость: независимость от других ветвей власти, независимость от давления средств
массовой информации, независимость как внутренняя свобода правовых убеждений. Но, слава Богу,
хотя мы и слышим иногда критические высказывания об отдельных мотивах постановлений Суда, не было
ни одного упрека в том, что мы судим не по праву и не по Конституции, что отдаем предпочтение целесообразности, что ктото из судей
злоупотребил неприкосновенностью, что принимаем решения под
чьюто диктовку, поддаемся политизации или корысти. Саморегуляция и самоограничение судей и высокое чувство ответственности дополняют их независимость. Конституционный Суд, это хрупкое дитя
свободы, нужен нашему государству и народу только при условии,
что он действует независимо и служит только Конституции.
Практика показала, что почти
все основные, достаточно широкие
полномочия, которыми наделен
Конституционный Суд, оказались
востребованными. Несмотря на то,
что это был совершенно новый
орган и в обществе не было привычки обращаться в суд по конституционным вопросам, Конституционному Суду пришлось сразу же
включиться в активную работу. К
нему стали поступать и запросы
соответствующих государственных органов и групп депутатов
парламента, и жалобы граждан. И
поток таких обращений, часто совсем неподведомственных, не ослабевает, что, кстати сказать, свидетельствует и о доверии к Суду,
и о том, что общественные ожидания от Суда превышают его функции.
Самая краткая статистика такова:
за десять лет Судом рассмотрено
свыше трех тысяч обращений, принято около двухсот постановлений,
тысячи определений по жалобам
граждан, направленных на защиту
их конституционных прав и свобод.
За этими цифрами скрывается не
только конкретная судьба отдельных людей, права которых были защищены, но и защита прав тысяч
других граждан. Потому что Конституционный Суд судит не людей,
а законы, которые, как известно,
распространяются на всю территорию Российской Федерации и на
всех граждан Российской Федерации или ее субъекта.
Так, Суд принял свыше 30 постановлений, которыми утвердил и тем
самым расширил многие демократические гарантии граждан в уголовном процессе, устраняя при этом
все скрытые препятствия на пути
осуществления важнейшего конституционного права: права на судебную защиту, на правосудие. Суд
твердо отстаивал право граждан на
частную собственность и свободную
предпринимательскую деятельность, видя в этом принципиальные
основы развития в стране рыночной
экономики. Защищая трудовые и
социальные права, Суд исходил из
конституционного положения о социальном характере нашего государства.
К конституционному знаменателю были приведены многие избира9

Журнал российского права № 12 — 2001

тельные законы и законы о местном
самоуправлении. В течение прошедшего десятилетия практика конституционной проверки постепенно охватила практически все отрасли
российского права.
Обо всех направлениях деятельности Конституционного Суда в одном
выступлении не скажешь. Да в этом
и нет необходимости, поскольку деятельность Суда носит открытый
характер и хорошо известна российской и зарубежной общественности.
Все постановления и основные определения Суда введены в Интернет.
Мы не жалуемся на внимание
средств массовой информации, практически все решения Суда регулярно освещаются многими газетами и
журналами. За что мы нашим журналистам весьма благодарны.
И последнее. За прошедшие десять лет Конституционный Суд
России вошел в международное сообщество судебных органов. Мы являемся членами Европейской конференции конституционных судов,
Конференции конституционных
судов СНГ и молодых демократий,
скоро продолжим работать в Венецианской комиссии «К демократии
через право» в связи с присоединением России к этой важной структуре Совета Европы. Мы установили связи и сотрудничество с 31 конституционным судом на всех континентах и верховными судами,
осуществляющими конституционный контроль. И сегодня здесь присутствуют представители конституционных судов и советов со всех
континентов мира, а также Европейского Суда по правам человека,

корректное согласование с решениями которого весьма важно для европейской правовой интеграции.
Эти связи наполнены реальным и
взаимополезным содержанием. Особенно важен обмен опытом, взаимное
изучение правовых позиций. Очень
похоже, что новая реальность, процессы глобализации и развитие науки потребуют от всех нас очень скоро гораздо более тесного сотрудничества. Обо всем этом мы сегодня и завтра будем говорить на специально
организованной международной
конференции «Конституционная юстиция на рубеже XXI века».
В заключение я хотел бы сообщить
вам, что в ознаменование 10летия
Суда четыре работника награждены
орденами Российской Федерации,
пяти работникам, также пришедшим
в Суд с первых дней его работы, Президентом Российской Федерации
присвоено почетное звание Заслуженного юриста Российской Федерации. Позвольте, уважаемый Владимир Владимирович, поблагодарить
Вас за эту высокую оценку сотрудников нашего Суда.
Полагаю, что отмечаемый сегодня 10летний юбилей Конституционного Суда Российской Федерации
— это и значимая, и знаковая дата в
развитии российской государственности. Потому что, если в стране
есть Конституционный Суд и если
он независимый, праведный и справедливый — значит, в стране есть
демократия, конституционализм и
правовое государство. Это фундаментальные ценности нашего народа — им и служим.
Благодарю вас за внимание.

Журнал российского права №  12 — 2001

В рамках обсуждения процессуальных реформ процедуры в Конституционном Суде в их нынешнем
развитии, как представляется, должны привлекать наименьшее внимание. Это объясняется тем, что
конституционное судопроизводство
в нашей стране является относительно новым и, может быть, менее
всего нуждается в модернизации.
Применительно к конституционному правосудию, как и при определении основных черт любого судебного процесса, реформируя процедурные нормы, необходимо оценивать,
насколько они как в их прежнем, так
и в их проектируемом новом виде соответствуют конституционно заданной программе в данной области.
Есть опасность, что осуществляемые реформы могут не вполне выдерживать эту конституционную
рамку.
Уже были выражены опасения по
поводу того, что в ходе многоотраслевой реформы, которая сейчас должна была бы набирать темпы, ряд
конституционных принципов, напротив, искажается, и мы имеем некоторое ретроградное развитие. Думаю, что обсуждение вопросов, касающихся перспектив развития

 Некоторые вопросы конституционного
правосудия в системе процессуальных
реформ*

Т. Г. Морщакова

разных видов процедур, различных
видов юрисдикции, является весьма
важным и своевременным, поскольку позволит предупредить возможные ошибки законодателя.
Эта проблема для конституционного судопроизводства представляется, однако, не самой актуальной.
Вся деятельность Конституционного Суда Российской Федерации основана на конституционных нормах,
которые непосредственно и достаточно подробно определяют виды
процедур в конституционном судопроизводстве, стороны, управомоченные на обращение, основные критерии допустимости обращений, перечень подлежащих проверке актов
и юридическую силу судебных решений применительно к признанным
неконституционными законам, которые утрачивают силу, и к международным договорам, не подлежащим
при подтверждении их противоконституционности введению в действие и применению. Уникальность
регулирования конституционного
судопроизводства состоит именно в
том, что все специфические параметры его процедур определяются специальными конституционными нормами. Кроме того, Конституционный
Суд как учреждение, включенное в
систему судов, регламентированное
в главе Конституции Российской Федерации о судебной власти, естественно, следует всем тем принципам, которыми должна руководствоваться судебная власть в процессе ее
реализации.
Можно говорить, конечно, об особенностях этих принципов в сфере
конституционного правосудия. К
примеру, принцип независимости

 Морщакова Тамара Георгиевна — заместитель Председателя Конституционного Суда
РФ, доктор юридических наук, профессор,
заслуженный юрист и заслуженный деятель
науки РФ.
* В основу статьи положено выступление
автора на научнопрактической конференции «Судебная реформа в России: проблемы совершенствования процессуального законодательства», состоявшейся 28 мая 2001
года в ИЗиСП.

Журнал российского права № 12 — 2001

судей здесь имеет более широкое
значение, чем в других видах процедур, потому что судьи в конституционном судопроизводстве связаны
только Конституцией Российской
Федерации и своим собственным
законом — Федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде Российской Федерации».
Проверяя другие акты, другие законы, они не могут быть ими связаны.
Можно говорить и о существенно
более широком значении в конституционном судопроизводстве принципа коллегиальности, который, как
представляется, поднят на такой
высокий уровень, что это реально
обеспечивает подлинные цели коллегиального рассмотрения дел. В
таких больших коллегиях, которые
правомочны рассматривать дела в
Конституционном Суде, состоящих
из 19, 10 или 9 судей, отсекаются
крайние точки зрения, и решение,
даже если оно является не максимально эффективным, все же всегда
максимально защищено от возможной ошибки.
Особое значение в конституционном судопроизводстве приобретает
также принцип гласности, поскольку в ходе открытых судебных заседаний реализуется социальный контроль в такой сфере, где помимо этого никакие другие формы контроля
не существуют, поскольку конституционная юрисдикция не имеет
инстанционной системы. Социальный контроль, обеспечиваемый
на основе гласного открытого рассмотрения дел Конституционным
Судом, фактически ориентирован
не только на саму судебную деятельность — на обеспечение прозрачности в конституционном правосудии, но распространяется и на
тех участников процесса, которые
отстаивают в нем свои позиции. А
это, как правило, такие конституционные органы, по отношению к которым социальный контроль в какихлибо других формах очень затруднен, поскольку здесь спорят
представители высших органов законодательной и исполнительной
власти. Не очень развиты, разнообразны и реальны те формы, в которых гражданское общество может
осуществлять такой социальный
контроль за парламентом или за деятельностью Правительства. В конституционном же судопроизводстве
это как раз существенно облегчено
и может обеспечиваться с разных
позиций, поскольку участниками
процесса являются представители
власти, общества, правовой науки.
Анализируя процессы реформирования, нужно обозначить проблемы, которые, возможно, более, чем
другие, могут быть предметом рассуждений, исходя из целей совершенствования конституционного
правосудия. Хотя, в общем, представляется необоснованным, что с
неоправданным постоянством обнаруживается тенденция реформировать именно эту область. Можно
привести, однако, немало примеров, которые свидетельствуют, с
моей точки зрения, о том, что это не
пойдет на пользу, и, как минимум,
не является действительно необходимым.
Долго обсуждается вопрос о том,
что решения Конституционного
Суда должны подвергаться проверке, которая в конституционном
судопроизводстве отсутствует, поскольку эти решения в силу Конституции Российской Федерации и
Федерального конституционного
закона «О Конституционном Суде
Российской Федерации» окончательны и не подлежат обжалованию. Идея пересмотра решений
Конституционного Суда малоплодотворна, потому что, вопервых,
необходимо ответить на вопрос о
том, чему будет служить такой пересмотр — решению правовых
вопросов или всетаки политическим баталиям. Вовторых, встает
вопрос и о проверке последующих
решений, принимаемых в области
конституционной юрисдикции. В
конституционном правосудии внутри одного суда пока нет двух ин12

Журнал российского права №  12 — 2001

станций. И это, с моей точки зрения, является положительным моментом, потому что, когда внутри
одного суда существуют две инстанции, это обычно не может обеспечить объективный контроль.
Если внутри Конституционного
Суда создать такую инстанционную систему, то последствия не могут быть положительными. Разделив Конституционный Суд на две
инстанции, в качестве первой рассматривая, допустим, его палаты,
в качестве второй — его пленум,
мы провоцировали бы судей Конституционного Суда на то, чтобы
они стремились к постановке вопроса о пересмотре своих собственных решений, тем более что для их
принятия не характерно единогласие, дали бы повод не достигшим
консенсуса политическим властным структурам отступать от принятых позиций, ориентировали бы
и Конституционный Суд в целом на
то, что он может в зависимости от
политической конъюнктуры менять свои подходы к оценке конституционного смысла закона и
толкованию Конституции Российской Федерации как таковой.
Вторая идея, которая тоже представляется неплодотворной, хотя,
вероятнее всего, будет реализована,
связана с заслуживающей одобрения озабоченностью исполнением
решений Конституционного Суда.
Этот вопрос, конечно же, не содержит в себе чегото особенного в сопоставлении с вопросом об исполнении законов вообще. Если не действуют механизмы исполнения законов, значит, нет и эффективного
механизма исполнения решений
Конституционного Суда. Главной
отличительной чертой решений
Конституционного Суда является
то, что акт, признанный на основе
такого решения не соответствующим Конституции Российской Федерации, лишается юридической
силы, и это не требует никакого подтверждения другими государственными органами и должностными

лицами. Решение Конституционного Суда должно исполняться независимо от дальнейшего поведения законодателя. Внесет законодатель
изменения в «плохой» закон, лишенный юридической силы, или нет —
все равно неконституционная норма
применению не подлежит, она устранена из правового поля.
Однако в проектах, которые сейчас предложены законодателю и обсуждались в Государственной Думе
Федерального Собрания Российской
Федерации, существуют нормы, которые имеют целью внести изменения в Федеральный конституционный закон «О Конституционном
Суде Российской Федерации». В них
предусмотрено, что после того как
Конституционный Суд вынес свое
решение и признал определенную
норму неконституционной, у Правительства возникает обязанность в
течение двух месяцев внести проект
закона по данному вопросу в законодательное собрание. Причем остается без ответа вопрос: «Обязательно ли в случаях, когда неконституционная норма лишена юридической силы, вносить проект на эту же
тему?». Возможно, она вообще не
нужна, и ее аннулирование не создает пробела в правовом регулировании. Между тем возникает обязанность Правительства в течение определенного срока подготовить и
внести законопроект. В ряде случаев для этого есть основания, когда
без дополнительного регулирования
выйти из ситуации невозможно. Но
это не универсальная ситуация, и
поэтому обязанность инициировать
законопроект означает одновременно и планирование некоторой бесполезной деятельности Правительства как субъекта законодательной
инициативы.
Далее проблема еще больше усложняется. Согласно предлагаемым
изменениям законодательный орган
обязан следовать этим инициативам
и, проявляя конституционное «послушание» решениям Конституционного Суда, должен принять новое

Журнал российского права № 12 — 2001

законодательное регулирование в
течение какогото ограниченного
времени, допустим, в течение шести месяцев.
Вряд ли с такими предложениями можно согласиться, потому что
они возлагают на законодательный
орган дополнительные обязанности.
В отличие от обычной системы сдержек и противовесов, действующей в
отношениях между органами различных ветвей власти, закрепляется прямая обязанность законодателя принимать акты, в том числе и
тогда, когда ни социальные потребности, ни политическая целесообразность, ни политический консенсус, из которых законодатель обычно исходит, этого не требуют. В таких условиях нельзя рассчитывать
на то, что результаты законотворчества могут быть положительными.
Да и вопросы подобного рода в самом
конституционном правосудии совсем не являются столь насущными,
чтобы было необходимо их незамедлительное решение путем внесения
изменений в Федеральный конституционный закон о Конституционном Суде. Если даже признать, что
для осознания Правительством собственной ответственности по инициированию законотворческой процедуры необходимо дополнительное
нормативное регулирование, то его
следовало бы учредить соответственно в Федеральном конституционном законе «О Правительстве
Российской Федерации».
Но вот что представляется важным, хотя и не было предложено в
проектах модернизации конституционного правосудия, — это вопрос
о допустимости письменного производства в Конституционном Суде.
Конституционное судопроизводство
по своей сути не устанавливает факты, а занимается анализом исключительно нормативного материала,
содержательным сопоставлением
конституционных нормативных
текстов и текстов норм в актах более низкого уровня. Оно при решении некоторых вопросов вполне может обходиться без открытого устного разбирательства. Например, в
условиях, когда в конституционном
процессе нет сторон, потому что они
могут не являться на заседание, отказаться от участия в нем, и по закону никто не может принудить их
к этому. Тогда, собственно, какой, о
чем и между кем идет устный спор?
Есть лишь письменное обращение в
Конституционный Суд, с одной стороны, и позиция законодателя, которая уже выражена в законе, — с
другой. В этих условиях не имеет
никакого смысла вынуждать Конституционный Суд к проведению
всей процедуры устного разбирательства — просто нечего демонстрировать публике. Тогда судебное
разбирательство представляет собой не что иное, как совещание судей, ход и содержание которого, естественно, должны быть ограждены
от разглашения требованием соблюдать тайну совещания; гласный и
устный процесс в таких случаях ничего дать не может.
Однако наши законодатели и при
принятии Федерального конституционного закона о Конституционном Суде 1994 г. были настроены
резко против возможности разрешить Конституционному Суду —
при отказе сторон участвовать в заседании — свести процедуру фактически к совещанию судей. Полагаю, что еще долгое время мы к этому не придем, хотя это целесообразно, и потому именно в области
конституционного правосудия — в
отличие от других видов судебной
юрисдикции — по законодательству других государств развиты
как раз элементы письменного производства.
В связи с реформированием всех
видов судопроизводства важны некоторые общие вопросы, как бы выносимые за скобки отраслевого процессуального права. Их решение
должно сказываться на конституировании и уголовной, и гражданской,
и арбитражной, и административной
юрисдикции. Эти общие вопросы, во

Журнал российского права №  12 — 2001

многом обусловленные конституционными максимами правосудия, воплощаясь в отраслевом законодательстве, обогащают его и в то же время
содержательно развивают принципы правосудия как особого вида государственной деятельности. Речь
идет, прежде всего, о связи процессуальной реформы во всех видах
юрисдикции с положением и полномочиями судебной власти как таковой, ее независимостью от других
ветвей власти, ее задачами обеспечить независимость судей при принятии каждого конкретного решения
в любой судебной процедуре.
Хочу обратить внимание на то,
что процессуальные нормы могут
существенно менять саму суть правосудия в любом виде юрисдикции.
Практика конституционного судопроизводства обнаруживает ряд
таких болевых точек во всех видах
процедур, которые надлежало бы
устранять в ходе реформ. Их можно обозначить хотя бы в самом общем виде.
Так, определение предмета судопроизводства часто сужает необходимые пределы судебной защиты. В
результате в конституционном правосудии прямо не предусмотрена
проверка таких имеющих нормативный характер актов, как акты
амнистии или квазинормативных
разъяснений пленумов высших судов, при том, что и какиелибо иные
судебные процедуры их проверки
не существуют. Но судебная власть
не может устраняться из какой бы
то ни было сферы деятельности государства, поскольку именно осуществляемый ею контроль обеспечивает необходимую систему сдержек и противовесов в духе разделения властей. Такие же пробелы в
судебной защите существуют в сфере административной юстиции.
Судебные процедуры не могут
строиться на инициативе самих судов, так же, как никто из потенциальных участников процедур не может быть против своей воли, по решению государственных структур

или законодателя, понуждаем к защите своих интересов в суде. Это
относится ко всем видам судопроизводства, хотя не вполне осознано ни
обществом, ни законодателем. Между тем инициатива Конституционного Суда постоянно востребуется
обществом для исправления любого
негативного положения. То и дело
можно слышать вопросы: «Куда
смотрит КС? Почему исправляет
только то, что оспорено? Почему не
дает консультаций при подготовке
проектов?». Кроме того, постоянно
предлагают допустить проверку актов по собственной инициативе КС.
В уголовном судопроизводстве,
благодаря решениям Конституционного Суда, исключен институт
возбуждения уголовных дел судом
по его собственной инициативе или
ходатайствам сторон, но в принятых проектах УПК и поправок к
Закону о статусе судей он возрождается в процедуре возбуждения
уголовных дел в отношении самих
судей. В гражданском судопроизводстве большими возражениями
встречается отрицание права прокурора по собственной инициативе,
без согласия заинтересованных
лиц, обращаться в суд для защиты
их интересов.
При таких подходах справедливое правосудие как метод разрешения конфликтов между субъектами,
имеющими равный статус перед
беспристрастным судом, исчезает.
Меняется и статус самого суда, который либо вынужден работать за
законодателя или за исполнительную власть, либо должен вмешиваться в частные дела помимо воли
заинтересованных субъектов. Такой
подход к инициированию судебных
процедур менял бы сущность правосудия как правового средства разрешения конфликтов, возникающих
между субъектами — носителями
прав.
Определенное отступление от
этого представляют собой также
правоприменительные и законодательные усилия в процессе консти15

Журнал российского права № 12 — 2001

туирования административной
юрисдикции, направленные на то,
чтобы признавалось право на обращение в суд за защитой от незаконных действий и решений не в отношении нарушенного права, а, так
сказать, в абстрактном порядке, в
общих интересах, по принципу: «не
нравится акт — значит, можно обжаловать его в суд, хотя бы он и не
подлежал применению к заявителю». Однако конструирование судебных процедур на основе таких
подходов также лишает правосудие
его сущности и целей как средства
разрешения реальных правовых
конфликтов. Оспаривание актов безотносительно к их применению в
конкретных делах может быть отнесено к правомочиям только узкого
круга субъектов, специально ответственных за правопорядок. В ином
случае носители субъективных прав
в конкретных правоотношениях
могли бы лишиться реальной возможности получить защиту действительно нарушенного права, так
как суды не в состоянии были бы
обеспечивать это, осуществляя значительный по объему абстрактный
контроль. Из недопустимости этого
исходит и конституционное правосудие, которое может быть востребовано гражданином лишь для проверки закона, примененного или
подлежащего применению в его конкретном деле. Иначе не мог бы быть
обеспечен реальный доступ к суду.
Явная профанация судебных
процедур, искажающая и существо
правосудия, и статус судебной власти, связана в ряде случаев с возложением на суды вместо реального контроля лишь функций формального регистратора. Такого рода
процедурные нормы уже не раз
признавались Конституционным
Судом противоречащими конституционному праву на судебную защиту в разных отраслях законодательства, а именно в законах о банкротстве, о приватизации, об оперативнорозыскной деятельности, в
УПК РСФСР и др. В связи с проектируемым расширением задач судебного контроля в уголовном процессе реальна опасность таких рецидивов, если ни законодатель, ни
сами суды не примут достаточных
мер, обеспечивающих каждый раз
разрешение судом вопроса по существу и обоснованность решений.
Без этого судебные процедуры не
отвечают требованиям справедливого правосудия, не могут служить
эффективным средством защиты
от незаконных мер, в том числе таких как задержание, арест, принудительное помещение в медицинские учреждения и т. д.
Во всех случаях в любых судебных процедурах содержание решения не может быть продиктовано
ничем, кроме закона, сам же закон
не должен лишать суд его дискреционных полномочий, касается ли
это оценки фактов или выбора предусмотренных санкций. Иначе суд
перестает быть судом.
Особым аспектом этой проблемы
является обязательность решений и
указаний вышестоящих судов, связывающих нижестоящие судебные
инстанции в разрешении конкретного дела. К примеру, если нижестоящие суды априори лишаются по
закону возможности не согласиться
с ранее выработанной по другим делам позицией вышестоящего суда,
то исчезает действенный механизм
исправления судебной практики, не
говоря уже о том, что общая позиция всегда может быть недостаточно ориентирована на конкретные обстоятельства. С этой точки зрения
невозможно согласиться с таким
предлагавшимся в проекте Арбитражного процессуального кодекса
новым основанием отмены решений,
как их несоответствие решению вышестоящего арбитражного суда. Конечно, этот последний может отменить решение нижестоящего, но мотивом отмены должны быть незаконность или необоснованность по
существу. Решение проверяется
каждый раз на соответствие конкретным обстоятельствам дела, а не

Журнал российского права №  12 — 2001

другим судебным решениям. Иное
регулирование процедурных и инстанционных взаимоотношений в
судебной системе способно, по сути,
ликвидировать независимое правосудие.
Изложенные общие требования к
процедурам правосудия, вытекающие из Конституции РФ, получили
уже достаточную конкретизацию в
решениях Конституционного Суда.
Сформулированные им правовые
позиции обязывают законодателя

учитывать их и в ходе процессуальных реформ, поскольку данное в
конституционном судопроизводстве
толкование конституционных норм
и конституционного смысла отраслевого закона не может быть отвергнуто без изменения Конституции и
вне связи с развитием правовых позиций самого Конституционного
Суда. Конституционное правосудие
опосредует и определяет, таким образом, конституционные параметры
процессуальных реформ.

Сокращения, принятые в журнале

АПК РФ — Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации;
БВС РФ — Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации;
БК РФ — Бюджетный кодекс Российской Федерации;
Ведомости КС РФ — Ведомости Конституционного Суда Российской Федерации;
Ведомости РСФСР — Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного
Совета РСФСР;
Ведомости РФ — Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и
Верховного Совета Российской Федерации;
Ведомости СССР — Ведомости Верховного Совета СССР;
Вестник ВАС РФ — Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации;
ВКС РФ — Вестник Конституционного Суда Российской Федерации;
ВК РФ — Водный кодекс Российской Федерации;
ВС РФ — Верховный Суд Российской Федерации;
ГК РФ — Гражданский кодекс Российской Федерации;
ГПК РСФСР — Гражданский процессуальный кодекс РСФСР;
ГТК России — Государственный таможенный комитет Российской Федерации;
ЖК РФ — Жилищный кодекс Российской Федерации;
ЗК РФ — Земельный кодекс РФ;
ИГП РАН — Институт государства и права Российской академии наук;
ИЗиСП — Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве
Российской Федерации;
КЗоТ РФ — Кодекс законов о труде Российской Федерации;
КоАП РСФСР — Кодекс РСФСР об административных правонарушениях;
КС РФ — Конституционный Суд Российской Федерации;
КТМ РФ — Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации;
МГЮА — Московская государственная юридическая академия;
МПА СНГ — Межпарламентская ассамблея государств — участников СНГ;
НК РФ — Налоговый кодекс Российской Федерации;
ЛК РФ — Лесной кодекс Российской Федерации;
САПП РФ — Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации;
СЗ РФ — Собрание законодательства Российской Федерации;
СК РФ — Семейный кодекс Российской Федерации;
ТК РФ — Таможенный кодекс Российской Федерации;
УИК РФ — Уголовноисполнительный кодекс Российской Федерации;
УК РФ — Уголовный кодекс Российской Федерации;
УПК РСФСР — Уголовнопроцессуальный кодекс РСФСР;
ФЗ — Федеральный закон;
ФКЗ — Федеральный конституционный закон;
ЦБ — Центральный банк Российской Федерации (Банк России);

Журнал российского права № 12 — 2001

Прошло более шести лет с того
момента, когда был принят ныне
действующий Федеральный закон
«Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон об общих принципах). Он, безусловно, сыграл позитивную роль в процессе становления
важнейшего института народовластия. Конкретизировав конституционные нормы, этот законодательный
акт заложил правовую базу формирования демократической местной
власти. Вместе с тем практика показала и его слабые стороны, прежде
всего приблизительность, нечеткость ряда его норм. В процессе применения закона выяснилась также
неоправданность некоторых его положений. В этой связи в него были
внесены уточнения и дополнения,
последние из которых, принятые
Государственной Думой по инициативе Президента РФ, усилили ответственность органов местного самоуправления (далее — ОМС) перед
органами государственной власти —
федеральными и региональными —
за принятие решений, противоречащих законодательству.
Однако все внесенные за время
действия Закона поправки отнюдь
не исчерпали объективной потребности в дальнейшем совершенствовании документа. Об этом идет речь

Каким быть главному закону
о местном самоуправлении?

В. И. Васильев
  

РОССИЙСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО: СОСТОЯНИЕ И ПРОБЛЕМЫ
ã

ã
ã

в ряде научных публикаций последних лет1.
Этот вопрос был поднят и обсуждался на представительной научнопрактической конференции «Местное самоуправление: стратегические направления развития», проведенной Московским общественным
научным фондом совместно с Конгрессом муниципальных образований РФ и Советом по местному самоуправлению при Президенте РФ
12—13 апреля 2000 года, парламентских слушаниях «Проблемы законодательства в области местного самоуправления» 19 января 2001 года,
«круглом столе», организованном
Конгрессом муниципальных образований РФ по тем же проблемам 16
января 2001 года, совместном заседании VII сессии Конгресса муниципальных образований РФ, собрания
Союза российских городов, съезда
Российского союза местных властей
18 января 2001 года и на других форумах.
Нужна новая редакция Закона —
таково мнение некоторых участников дискуссии. Нет, о новой редакции не может быть речи, утверждают другие. На упоминавшемся совместном заседании сессии муниципальных образований было даже
принято специальное решение о

Васильев Всеволод Иванович — главный научный сотрудник ИЗиСП, доктор юридических наук.

1 См., например: Сергеев А. А. Система правовых основ местного самоуправления. Воронеж, 1999; От самоуправления фиктивного к реальному // Выборы. Законодательство
и технология. 2001. № 4 и др.