Журнал Российского права, 2001, № 8

Журнал российского права № 8 — 2001

8

2001
Издатель:
Издательская группа
НОРМА—ИНФРА•М

Учредители:
Институт
законодательства
и сравнительного
правоведения
при Правительстве
Российской Федерации

Юридическое
издательство «Норма»

Основан в 1997 году

Выходит ежемесячно

Содержание

Порядок и последовательность
нужнее великих дарований для того, чтобы управлять.
О. Мирабо

РОССИЙСКОГО ПРАВА

Выступление Президента Российской
Федерации В. В. Путина на встрече
с Президентом Всемирного банка
Дж. Вулфенсоном и участниками
Глобальной конференции
по проблемам правосудия .......................... 3

Российское законодательство:
состояние и проблемы
В. И. Васильев. Местное самоуправление: закон и практика ....................................  7

Б. С. Крылов. Проблемы защиты прав
национальных меньшинств в Российской Федерации..................................................  17

В. А. Терехин. Судейская дисциплина и ответственность — гарантия
прав и свобод граждан ............................. 26

Т. В. Закупень. Управление государственной собственностью в условиях
реформирования российской экономики ........................................................................... 35

Т. Д. Устинова, Е. Ю. Четвертакова.
Злостность как конструктивный признак состава преступления против
правосудия ...........................................................  44

Э к о л о г и я  и  п р а в о
Л. Ф. Усманова. Административная
ответственность за экологические

правонарушения в аграрном секторе
экономики..............................................................  49

Россия и международноправовое
пространство
Документы Совета Европы. Тексты
и комментарий. Выпуск 5й............... 56

П. Д. Барановский. О принципах
международной охраны авторских
прав ............................................................................ 93

Б. Р. Карабельников. Проблема публичного порядка при приведении
в исполнение решений международных коммерческих арбитражей .....  101

Комментируем действующее
законодательство
О. В. Пристанская. Применение уголовноправовых норм, направленных
против жестокого обращения с несовершеннолетними .......................................  112

Трибуна молодого ученого
В. И. Зарубин. Понятие общественного порядка как объекта хулиганства .......................................................................... 123

Парламентский дневник
Хроника законодательной деятельности Государственной Думы.
Май 2001 года................................................ 131

Журнал российского права № 8 — 2001

Содержание номера на английском языке публикуется на с. 182.

Перечень сокращений, принятых в журнале, см. на с. 181.

Из истории российского права
В. И. Полубинский. Уголовный розыск
России (1941—2001 гг.) ............................  134

Судебная риторика
В. В. Мельник. Ораторское искусство
как средство построения убедительной судебной речи в состязательном
уголовном процессе. Статья 2 ...........  145

Юридическая жизнь. Хроника
Льву Андреевичу Окунькову
— 60 лет .............................................................. 153

В. К. Боброва. Об исполнении федеральными органами и органами власти
субъектов Федерации решений Конституционного Суда и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации. Обзор материалов

Всероссийского совещания ..................  155

Вопросы борьбы с незаконным оборотом
наркотиков: мнение ученых и специалистов — участников межвузовской научнопрактической конференции............ 166

Рецензии
Е. А. Носков. Новое пособие по аграрному праву (Аграрное право. Учебное
пособие) ................................................................  171

М. М. Богуславский. Глубокий анализ
проблем международного частного
права (Л. П. Ануфриева. Международное частное право) .....................................  174

Новые книги
Издательство «Норма» выпустило
в свет ...................................................................... 179

Журнал российского права № 8 — 2001

Уважаемый господин Вулфенсон!
Дорогие коллеги, друзья, добрый день!
Наша встреча проходит в дни проведения международной конференции по
проблемам правосудия. Прежде всего
хотел бы поблагодарить Президента
Всемирного банка и Ваших коллег, уважаемый господин Вулфенсон, за тот
вклад, который вы внесли в организацию
самой конференции и сегодняшней
встречи.
Я знаю, что в конференции принимают участие самые авторитетные представители международного юридического сообщества, ученые, политики.
Полагаю, что столь широкий состав,
сам формат обсуждения позволят проанализировать проблемы судебной власти в России, международной судебной
власти во всей полноте.
В том числе такие базовые темы, как
обеспечение права граждан на судебную
защиту, общие подходы к формированию действенной системы правосудия,
комплектование судейского корпуса и
так далее.
Вопросы, связанные с работой судебной системы, всегда вызывают повышенный общественный интерес.
Судебная реформа в России является сегодня нашим важнейшим политическим приоритетом, стратегической задачей, над выполнением которой мы сейчас самым активным образом работаем.
Независимый и беспристрастный суд
— это правовая защищенность граждан.
Это — фундаментальное условие развития здоровой, конкурентоспособной экономики. Наконец, это — уважение к самому государству, вера в силу права и в
силу справедливости.

Выступление Президента Российской
Федерации В. В. Путина на встрече
с Президентом Всемирного банка
Дж. Вулфенсоном и участниками Глобальной
конференции по проблемам правосудия

9 июля 2001 года
Москва, Кремль

Изучение и обобщение международной правовой практики — один из способов объективно проанализировать и
сильные, и слабые стороны собственной
законодательной судебной системы. За
последние десять лет у нас в России накоплен значительный опыт правовых
преобразований. Конечно, при масштабном судебном и правовом строительстве
неизбежны определенные просчеты. Поэтому нам сейчас исключительно важно
осмыслить пройденный путь, внести необходимые коррективы. Избавиться, что
называется, от «проблем роста».
Мы сталкиваемся и с вопросами, актуальными для государств с уже устоявшимися правовыми и судебными системами.
Среди них — независимость и объективность суда, доступность правосудия,
прежде всего доступность для граждан,
оказание правовой помощи гражданам,
контроль за исполнением судебных решений.
Эффективному решению этих задач
должна помочь тесная международная
правовая кооперация. Именно на это нацелена и ваша конференция, о необходимости работы которой в России мы с господином Вулфенсоном говорили гдето
еще полгода тому назад.
Я хочу вас всех поблагодарить за то,
что вы нашли возможность приехать в
Россию, и хочу пожелать успеха.
Спасибо большое за внимание!
Ответ на вопрос о смертной казни, ее
применении или неприменении в России: Вы знаете, что Россия присоединилась к соответствующему протоколу.
Это, помоему, Шестой протокол Европейской конвенции по правам человека,
который запрещает применение смерт4

Журнал российского права № 8 — 2001

ной казни в качестве меры уголовного
преследования в мирное время.
Сегодняшние опросы общественного
мнения в стране показывают, что подавляющее большинство опрошенных выступают за возврат этой меры наказания,
как у нас раньше говорили, исключительной либо высшей меры наказания. И
должен вам сказать, что я этих людей понимаю. Понимаю, потому что страна
наша находится на очень сложном этапе
своего развития. Можно сказать, на переломном этапе развития.
Многие моральные ценности старого периода времени утрачены, а новые
довольно медленно занимают свое место в душах и сердцах людей. Кроме
того, Россия стала жертвой нападения
со стороны банд международных террористов. Очень многие наши граждане погибли от рук этих бандитов. Когда
смотришь на это, то хочется не только
сделать все для того, чтобы добиться
изобличения, поимки преступников и
предания их суду.
Я не побоюсь и не постесняюсь в этой
аудитории сказать: иногда кажется, что
своими бы руками их задушил. Но все
это, конечно, только эмоции.
Как человек с базовым юридическим
образованием, полученным в стенах Петербургского университета, я прекрасно
знаю и, уверен, это знает любой юрист,
тем более любой присутствующий здесь
в зале, — ужесточение наказания само
по себе к искоренению преступности не
ведет, к сожалению, как бы нам этого ни
хотелось. Это было бы очень простым решением, но это, к сожалению, не так.
Мы с вами хорошо знаем, что в некоторых странах в разное время, даже за
очень незначительные правонарушения,
скажем, за карманные кражи, назначалась смертная казнь, причем публичная.
И больше всего карманных краж совершалось как раз на площадях во время
этих публичных казней. Потому что условия были благоприятные, толпы людей собирались.
Если правильным является тезис, согласно которому мы больше всего страдаем от того зла, которое находится внутри нас самих, то можно сказать, что, ужесточая наказание (а смертная казнь, по

сути, наказанием не является, она является скорее местью со стороны государства), государство не устраняет жестокость, а только порождает ее вновь и
вновь. Государство не должно присваивать себе право, которое может принадлежать только Всевышнему, — лишать
человека жизни. Поэтому могу вам твердо сказать: я против восстановления в
России смертной казни.
Вопрос: Поддерживает ли население
России проводимые Вами реформы?
В. В. Путин: Правительству надо достаточно ясно, понятно донести до общественности необходимость внедрения
новых инструментов в мире законов,
прежде всего в сфере экономики. На сегодняшний день, я уверен, мы на правильном пути.
Каждый российский гражданин хочет жить в эффективно развивающейся стране. И подавляющее большинство
граждан понимает, что это не может
быть достигнуто без модернизации экономики, социальной сферы и судебной
системы.
В этой связи я уже говорил о тех мерах, которые нами принимаются, но и это
еще не все. Мы запланировали и осуществляем в настоящее время подготовку,
будем проводить преобразования, скажем, в сфере пенсионного обеспечения.
Только что прошли дебаты в парламенте и принят в первом чтении новый Кодекс законов о труде. Старый Кодекс, еще
1972 года, как мы с вами понимаем, был
принят в условиях плановой экономики,
когда работодателем был один субъект —
государство. И естественно, что государство должно было нести ответственность
за все, хотя и не имело никакой возможности это сделать. Это была только пропаганда.
На самом деле в современных условиях, когда работодателей много, когда появился частный сектор и он активно развивается, государство должно занять
несколько другую позицию. Там, где оно
выступает работодателем, оно должно
быть ответственно перед работником, а
там, где оно может выступать арбитром,
оно должно выполнять эти функции. То
есть должны быть произведены системные изменения в этой сфере.

Журнал российского права № 8 — 2001

Разумеется, все это проходит непросто. Разумеется, все это выливается в определенные дебаты, в том числе и достаточно жаркие. Слава Богу, и это тоже
признак зрелости нашего общества, все
эти споры у нас ограничиваются парламентом. И, на мой взгляд, это самое главное и самое основное проявление зрелости российского общества, которое стало
значительно стабильнее, стало прогнозируемым. И поэтому у меня лично позитивные ожидания.
Я бы еще добавил в ответе на ваш вопрос следующее: мы, когда планировали
преобразования, еще полтора года назад,
пришли к выводу, что нам необходимо
основную тяжесть работы сосредоточить
в сфере экономики и в социальной сфере. Но это невозможно будет сделать,
если не укрепить властные полномочия
в Федерации, если не заняться совершенствованием самого механизма принятия решений. И поэтому на первом
этапе, еще в прошлом году, основное внимание было уделено созданию так называемой вертикали власти, а по сути дела,
укреплению государственности. Это
было связано с решениями в области
формирования по другим принципам
верхней палаты парламента, идеей федеральных округов и так далее.
После того, как эта задача была решена, в этом году мы перешли к решению
вопросов по существу. Я только некоторые из них назову, и это будет примерная картина того, что происходит в России. Причем хочу отметить, что делаем
мы это не потому, что нам не терпится, а
потому, что жизнь и практика показывают, что заниматься одной реформой в
отрыве от другой малоэффективно, а может быть, и невозможно.
Поэтому сегодня мы продолжаем активно налоговую реформу, о чем я уже
говорил. Мы не только перешли к самой
низкой ставке налога на прибыль — 24%,
самой низкой в Европе, но мы одновременно приняли решение о ликвидации
всех льгот.
Вам, как Президенту Всемирного
банка, понятно, мы с Вами не раз об
этом говорили, — это движение в направлении создания прозрачной, цивилизованной экономики. Мы активно

работаем параллельно над тем вопросом, над той проблемой, которая является в том числе и предметом обсуждения на сегодняшней конференции —
это судебная реформа, огромный комплекс вопросов, связанный с совершенствованием судебной системы. Повторяю, рассматриваем это как одну из
базовых задач как в сфере экономики,
так и в сфере укрепления государства.
Наконец, мы подготовили и начали реформу в военном деле. Военная реформа
потребует значительных усилий со стороны административного аппарата, со
стороны парламента и значительных
финансовых вливаний. Мы хотим, чтобы
наша армия была компактной, эффективной, нацеленной на решение национальных задач, по обеспечению национальной безопасности прежде всего.
Затем земельная реформа, о которой
я уже говорил. И в первом чтении Кодекс
земельный у нас уже принят.
Таможенная реформа. Продолжаем
совершенствование таможенной системы. Очень много в этом отношении сделано, эффект весьма положительный,
даже результат больше, чем мы ожидали. Мы будем продолжать действовать в
этом направлении.
Упоминавшийся уже Кодекс законов
о труде, особый разговор о нем. Эта работа продолжается, уже в парламенте
идут чтения этого документа, задев
структурные преобразования крупнейших российских монополий. Вы знаете об
этом тоже, РАО ЕЭС, «Газпром», Министерство путей сообщения и некоторые
другие.
Совершенствование банковской системы. Важнейшее направление нашей
деятельности, мы здесь только в начале
пути, но непосредственно с руководством
Центрального банка мы постоянно поддерживаем эту дискуссию и соответствующие мероприятия. Здесь мы должны действовать предельно аккуратно,
предельно точно, но тем не менее будем
по этому направлению тоже двигаться.
Повторяю, все это взаимосвязано
между собой, одно из направлений деятельности — это, скажем, жилищнокоммунальная реформа. Это та сфера
деятельности, которая вообще практи6

Журнал российского права № 8 — 2001

чески является нетронутой до сих пор с
советских времен. Она представляет, по
сути дела, из себя «осколок» старой советской системы, достаточно архаичной
и абсолютно неэффективной, где местные монополии пожирают огромное количество государственных ресурсов и
работают неэффективно. Граждане недовольны, предоставляемые услуги являются некачественными и вызывают
справедливые нарекания населения.
Для того, чтобы сделать эту систему
эффективной, мы приходим к помощи
непосредственно гражданам, потому что
сегодня средний российский гражданин
не может оплатить стоимость этих услуг. Мы будем оказывать поддержку,
планируем, во всяком случае, оказывать
поддержку не этим монополиям, а непосредственно гражданам.
Для того, чтобы это сделать, мы переходим, в том числе и для этого, к проведению пенсионной реформы. Повторяю,
одно вытекает из другого. Вот по этому,
очень широкому кругу, мы постоянно
работаем.
Я уже несколько раз публично говорил, в этом кругу готов повторить, если
бы одна либо две меры подобного рода
были бы задуманы и осуществлены в
любой другой стране за время функционирования избранного главы государства
или правительства, это считалось бы неплохим результатом.
У нас, как вы видите, этих мер значительно больше. Я уже перечислил восемь, а на самом деле их еще больше. Но
практика показывает: если мы хотим
быть эффективными, если мы хотим,
чтобы это все функционировало, нужно
двигаться широким фронтом.

***
Вы упомянули об одной из самых
главных проблем современности, о
борьбе с бедностью. Мировой банк много делает для этого, мы с вами многократно обсуждали эту тему. К сожалению, развитые страны, которые ставят

перед собой эти задачи, не справляются с этой проблемой. Это факт — бедность растет. И растет в связи с этим
взрывной потенциал. Причем он проявляется в разных регионах мира. Ключом к решению многих проблем является как раз борьба с бедностью. Я с
вами абсолютно согласен, и для того,
чтобы решить эти проблемы, в том числе и в России, а в России такая проблема тоже есть, мы и планируем все те
меры, о которых я только что упомянул.
Мы очень рассчитываем на то, что и
судебная реформа, которая в нашей
стране запланирована, будет осуществлена обязательно, существенным
образом, положительным образом отразится на тех преобразованиях, которые мы планируем.
Мне бы очень хотелось, чтобы и сегодняшняя наша встреча, и встреча,
которая началась еще сегодня утром и
будет продолжаться между профессионалами, чтобы это не было только
эпизодом. Я очень рассчитываю, что
Российская Федерация и в сфере сотрудничества в области правоохранительных органов, судебных инстанций
и так далее, будет теснее и теснее сотрудничать с европейскими странами,
со странами американского континента. Нам есть что рассказать, Россия не
вчера родилась. Да, новая Россия, после крушения Советского Союза, насчитывает не больше десяти лет, но российская судебная система существует столетия. И это тоже наша база, и
мы тоже вправе гордиться этой базой
и опираться на нее. Повторяю, нашим
специалистам есть о чем говорить со
своими коллегами. И не сомневаюсь в
том, что в их лице вы найдете не только приятных, но и очень полезных собеседников. Хочу вас поблагодарить.
Большое вам спасибо!

(Печатается по тексту
официального webсайта
Президента Российской Федерации)

Журнал российского права № 8 — 2001

РОССИЙСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО: СОСТОЯНИЕ И ПРОБЛЕМЫ
ã

ã
ã

1. Можно считать, что к настоящему времени в России сложились основы муниципального права. Вместе
с тем в развитии законодательства о
местном самоуправлении (далее —
МС) немало серьезных недостатков.
Вопервых, оно неполно. На федеральном уровне до сих пор не приняты законы, призванные обеспечить
реализацию положений Конституции РФ о компенсации дополнительных расходов местных бюджетов,
возникающих в результате решений,
принятых органами государственной
власти, о самостоятельном установлении органами МС местных налогов
и сборов, о порядке наделения этих
органов отдельными государственными полномочиями, о порядке передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность и другие.
Еще более серьезное положение
сложилось в региональном законодательстве о МС. Согласно данным
Министерства по делам федерации,
национальной и миграционной политики Российской Федерации, статутных законов о МС нет в трех, законов о муниципальной службе — в
25, законов о регистрации уставов
муниципальных образований — в 16,
законов о муниципальных выборах,

Местное самоуправление: закон и практика*

В. И. Васильев

статусе выборных лиц МС и порядке их отзыва — в 10, законов о финансовоэкономических основах МС
— в 69, законов об осуществлении
прав граждан на участие в МС — в
74 субъектах РФ.
Вовторых, многие важные правовые нормы федеральных и региональных законодательных актов о
МС страдают неточностью, расплывчатостью, неоднозначностью
содержания. Примером может служить ст. 6 Федерального закона «Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» (далее — Закон «Об общих принципах…»). Она определяет
эти предметы вперемежку с полномочиями МС, никак не отражая специфики деятельности органов МС
разных типов и уровней, ориентируясь главным образом на городское
самоуправление.
Во многих специальных актах федерального законодательства (об образовании, о здравоохранении и
других) компетенция органов МС
также устанавливается в целом для
всех муниципалитетов, без разделения по уровням и типам.
Уточнение предметов ведения и
полномочий МС разных типов (городского и сельского) и разных уровней в немалой степени является обязанностью органов государственной
власти субъектов РФ. Однако они,
как правило, предпочитают воспроизводить в своих актах нормы федеральных законов, тиражируя как их
достоинства, так и недостатки.
Втретьих, в числе федеральных
нормативных актов, затрагивающих

Васильев Всеволод Иванович — главный научный сотрудник ИЗиСП, доктор юридических наук.
* Статья подготовлена в рамках проекта
«Укрепление конституционной демократии
в России», осуществленного Союзом юристов за безопасность в мире (США) и Институтом права и публичной политики (Россия).

Журнал российского права № 8 — 2001

вопросы осуществления МС, немало законов и подзаконных правовых
документов, принятых до декабря
1993 года, то есть исходящих из концепции МС, не соответствующей новой Конституции РФ.
Нормы законов, принятых уже
после декабря 1993 года, нередко
противоречивы. Это характерно, в
частности, для соотношения Федерального закона «Об общих принципах…» и иных федеральных законов.
Хотя признанная в российской сис
теме законодательства об МС иерархия общего и специальных законов
требует соответствия общему закону других актов, на деле это не соблюдается. Причем нередко нормы
более узких по тематике законов
точнее норм центрального закона. В
этих случаях необходимо внесение
изменений в центральном, «главном» законе, однако такие изменения не делаются, в результате возникает неопределенность: какой же
закон из двух действующих надо
применять?
Практика осуществления Федерального закона «Об общих принципах…», достаточно убедительно показавшая несовершенство ряда его
положений и норм, ставит в порядок
дня вопрос если не о принятии нового федерального статутного закона
о местном самоуправлении, то, по
крайней мере, об обновлении редакции действующего. Правда, есть и
противники такого радикального
решения. Соглашаясь с тем, что у
Закона есть недостатки, они предлагают идти путем их постепенных
«точечных» исправлений, поскольку
опасаются, что при подготовке новой
редакции Закона будет утеряно
многое из его позитивного демократического содержания.
С нашей точки зрения, это слишком длинный и долгий путь. Если бы
речь шла о несовершенстве отдельных норм, с таким подходом можно
было бы согласиться. Но дело в том,
что более трети статей Закона нуждается в изменении. Необходимо
внести существенные поправки в

статью 1 — об основных терминах, в
ст. 2 — о понятии местного самоуправления как института публичной
власти, в ст. 7 — о законодательных
основах, в ст. 8 — об уставе муниципального образования, в ст. 12 — о
территориальных основах МС, в ст. 13
— о порядке изменения границ муниципального образования, в ст. 16 — о
главе муниципального образования, в
ст. 20 — об органах МС — юридических лицах, в ст. 26 — о муниципальной службе и т. д. При этом не стоит
опасаться выхолащивания демократического содержания Закона — оно
гарантируется Конституцией Российской Федерации, устанавливающей
правовые основы МС.
Вчетвертых, существуют противоречия между федеральным и региональным законодательством. Это
частное проявление более общих
проблем федеративного устройства,
нечеткости разграничения компетенции Российской Федерации и ее
субъектов по предметам их совместного ведения. Лидеры ряда субъектов РФ считают, что федеральные
органы власти вторгаются при законодательном регулировании вопросов МС в их компетенцию. Однако
вместо того, чтобы решать спорные
вопросы в судебном порядке или использовать согласительные процедуры, органы государственной власти
субъектов РФ принимают законы о
МС без учета требований Конституции РФ, действующего федерального законодательства и вразрез с ними.
Со вступлением в действие с 1 января 2001 года Федерального закона, установившего ответственность
органов субъектов Российской Федерации вплоть до отстранения от
должности их высших должностных лиц и роспуска законодательных (представительных) органов за
принятие решений, нарушающих
Конституцию РФ и федеральные
законы, фактов издания таких решений стало меньше. Началась работа по приведению законодательства субъектов Федерации в соответствие с федеральным законода9

Журнал российского права № 8 — 2001

тельством. Однако делать вывод о
позитивном решении этой проблемы пока рано.
Сказанное о недостатках действующего законодательства о МС приводит к выводу о том, что процесс
осуществления правовых актов о
МС достаточно сложен. Его оценка
не может быть однозначной. Позитивные моменты этого процесса сочетаются с негативными.
2. Конституция РФ и вслед за ней
Федеральный закон «Об общих
принципах…» «развели» существующую территориальную организацию субъектов РФ и ту, которая
должна быть утверждена в качестве условия развития местного самоуправления. Реорганизация административнотерриториального
устройства — старого, мало приспособленного к динамике нарождающегося общества, — важнейшее условие и одновременно следствие
нормального развития местного самоуправления.
Сразу после издания Федерального закона «Об общих принципах…» в субъектах РФ началась
активная деятельность, связанная с
формированием муниципальных
образований, то есть, согласно Закону, «городских, сельских поселений, объединенных общей территорией, частей поселений, иных населенных территорий, в пределах которых осуществляется местное
самоуправление, имеется муниципальная собственность, местный
бюджет и выборные органы власти». К настоящему времени в России
имеется 12 215 муниципальных образований. Из них городов — 625, поселков — 516, городских районов и
округов — 135, сельских районов —
1 404, сельских округов — 9 314, сельских населенных пунктов — 203.
Несмотря на то, что Закон давал
возможность кардинальной реорганизации административнотерриториального устройства, этого не
произошло. Муниципальные образования были созданы в основном в
границах прежних административнотерриториальных единиц, хотя
их число за счет объединения соответствующих территорий сократилось почти вдвое.
Согласно требованиям Конституции РФ изменение границ муниципальных образований не должно
проходить без учета мнения населения соответствующих территорий. К сожалению, процесс формирования муниципальных образований в 1995—1998 гг. далеко не везде сопровождался соблюдением
этого условия. Даже в тех случаях,
когда в субъектах Федерации устраивались местные референдумы
по данному вопросу, они проводились под сильным давлением региональных и местных элит. Наиболее
часто на эти референдумы выносился вопрос о том, оставаться ли
сельским поселениям в составе районных муниципальных образований или выходить из них и создавать свои муниципальные единицы.
В разных субъектах ответы получались неодинаковые — в зависимости от того, намеревались ли региональные и районные органы власти формировать одноуровневое
(районное) или двухуровневое (район — село, поселок) местное самоуправление.
До сих пор как в региональных, так
и в федеральных государственных
структурах остается спорным вопрос
о так называемом поселенческом
принципе местного самоуправления,
то есть о создании муниципальных
образований только в городах, селах,
поселках. Законопроектом по вопросам местного самоуправления, внесенным Президентом РФ в Государственную Думу летом 2000 года,
предлагалось изменить Федеральный закон «Об общих принципах…»
таким образом, чтобы исключить из
перечня возможных территорий муниципальных образований районы и
уезды. Это предложение не получило поддержки депутатов, поскольку
ликвидация районов (уездов) ухудшила бы условия жизни сельчан,
привела к разрушению сложившей

Журнал российского права № 8 — 2001

ся десятилетиями местной инфраструктуры. До тех пор, пока система
учреждений и предприятий, обслуживающих повседневные нужды
людей, не будет приспособлена к поселенческому принципу, вводить его
вряд ли целесообразно.
Общей проблемой, возникшей
при формировании муниципальных
образований, является оптимальное соотнесение целей деятельности муниципальных органов и возможностей территорий, на которых
они должны действовать. Федеральный закон «Об общих принципах…» указывает, что при установлении и изменении границ муниципальных образований, в том числе
при образовании, объединении,
преобразовании или упразднении
муниципальных образований должны учитываться исторические и местные традиции. Но этого мало. Необходимо принимать во внимание
объективные факторы — географический, экономический, социальнодемографический, обстоятельства
инфраструктурного единства и т. д.
Региональное законодательство о
порядке создания и реорганизации
муниципальных образований с этой
точки зрения далеко не совершенно. Есть смысл регулировать порядок создания и реорганизации муниципальных образований не только региональным, но и федеральным законодательством. Причем в
федеральном законе по этому вопросу следует определить единые,
наиболее общие правила, которые
должны конкретизироваться законодательством субъектов РФ. Участие федеральных органов в этом
деле вполне соответствует конституционному разграничению полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в сфере местного самоуправления, поскольку
регламентация территориальных
основ местного самоуправления, с
нашей точки зрения, прямым образом связана с установлением общих
принципов организации этого самоуправления.

3. На базе федеральных законов
«Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в
референдуме граждан Российской
Федерации», «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и
быть избранными в органы местного самоуправления», а также законов субъектов РФ о муниципальных выборах регулярно, начиная с
1995 г., избираются депутаты представительных органов и главы местного самоуправления муниципальных образований. В 1995—1998 гг.
избраны органы местного самоуправления в подавляющем большинстве муниципальных образований.
В 1999 году — в связи с истечением
сроков полномочий — переизбраны
13,6 процента представительных
органов и 16,2 процента глав муниципальных образований, в 2000 году
— 59 процентов представительных
органов и 58 процентов глав муниципальных образований. В 2001
году должно быть переизбрано 27
процентов представительных органов и 27,6 процента глав муниципальных образований.
Депутаты представительных органов, как того требует федеральное
и региональное законодательство,
избирались в альтернативном порядке на основе всеобщего, равного
и прямого избирательного права при
тайном голосовании. Участие граждан РФ в выборах было добровольным и свободным.
В соответствии с Федеральным
законом «Об общих принципах…»
главы муниципальных образований
могли избираться либо непосредственно населением, либо представительными органами МС из своего
состава. В отдельных поселениях,
где уставом муниципального образования предусмотрена возможность осуществления полномочий
представительных органов собраниями (сходами) граждан, главы
муниципальных 
образований
вправе были избираться на этих
собраниях (сходах) граждан. По

Журнал российского права № 8 — 2001

данным Центральной избирательной комиссии РФ, непосредственно населением избрано более 65
процентов глав муниципальных
образований, представительными
органами — около 30 процентов
глав, собраниями (сходами) граждан — 1 процент.
Тенденция к укреплению «вертикали власти» вызвала к жизни идею
отказа от выборов глав муниципальных образований и перехода к их
назначению властями субъектов
РФ. Поскольку эта идея явно противоречит Конституции РФ, ее слегка
трансформировали, выдвинув тезис
о согласовании кандидатур, избираемых представительными органами
МС, с высшим должностным лицом
субъекта РФ. В Государственную
Думу одним из депутатов недавно
был внесен законопроект, согласно
которому главы муниципального образования избираются только представительным органом местного самоуправления из своего состава с
последующим утверждением высшим должностным лицом субъекта
РФ, а в административных центрах
субъектов РФ — с последующим утверждением Президентом РФ.
Отказ от выборов глав местного
самоуправления непосредственно
населением и сохранение их выборности представительным органом
МС не противоречит принципам
организации МС, поскольку сохраняется выборность представительного — главного органа местного самоуправления. Однако не может
быть оправдан предлагаемый порядок, согласно которому избранное
должностное лицо затем утверждается региональными или федеральными органами государственной
власти. Это противоречит ст. 12 Конституции РФ, устанавливающей,
что органы МС не входят в систему
органов государственной власти, что
предполагает, в частности, организационную независимость органов
МС, то есть их право принимать решения о своем устройстве без всяких согласований с органами государственной власти и без утверждения решений этими органами.
При сохранении двух способов
избрания глав муниципальных образований — непосредственно населением и представительными
органами — было бы целесообразным, по нашему мнению, исключить
из ст. 16 Федерального закона правило о том, что избранный населением глава муниципального образования может быть наделен правом
входить в состав представительного органа местного самоуправления
и председательствовать на его заседаниях. Уже после первых выборов органов местного самоуправления на основе новых законов в
1995—1998 гг. почти две трети (64,6
процента) глав муниципалитетов
вошли в состав представительных
органов и стали председательствовать на их заседаниях. Ту же ситуацию можно наблюдать и сейчас.
Если в одних случаях уставы муниципальных образований ограничивают полномочия главы муниципального образования, возглавляющего представительный орган, то в
других (а таких большинство) наделяют его весьма широкими полномочиями. Например, по уставу Ногинского района Московской области глава районного муниципального образования, входящий в состав
местного Собрания представителей, организует его работу, вправе
созывать и вести заседания Собрания, вносить вопросы в повестку
дня, вносить протесты на решения
Собрания, выступать с докладами и
содокладами, причем во внеочередном порядке, давать заключения по
проектам решений, отклонять принятые решения по правилу «вето».
Фактически вся полнота власти сосредоточивается в руках одного
лица, а представительный орган
становится при нем совещательной
структурой, что недопустимо с точки зрения демократических принципов.
На уровне местного самоуправления не действует принцип разделе12

Журнал российского права № 8 — 2001

ния властей. И с теоретической точки зрения институциональное разделение представительных органов
и органов муниципальной администрации необязательно. Однако в
современных российских условиях,
когда традиционная идеология руководителя — «одного хозяина» —
далеко не преодолена, достигнуть
демократического баланса при осуществлении нормотворческих и исполнительных функций местного
самоуправления невозможно, если
допустить соединение их в одном
органе, который возглавляется должностным лицом, избранным непосредственно населением.
4. Главную, содержательную сторону МС характеризует осуществление установленных законодательством их функций и полномочий.
Безусловно, важно создать муниципальные образования, сформировать на демократической основе
органы МС. Но если эти органы плохо выполняют или не выполняют
вовсе своих полномочий, важнейшая
цель которых состоит в том, чтобы
удовлетворять основные жизненные
потребности и интересы населения
городов, поселков, сел, деревень, их
деятельность приобретает номинальный характер, самоуправление
по сути становится фиктивным.
В соответствии с Конституцией
Российской Федерации МС должно
обеспечивать самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Согласно ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах…» к вопросам местного значения
относится комплексное социальноэкономическое развитие муниципального образования; содержание и
использование муниципальных жилищного фонда и нежилых помещений; организация, содержание и развитие муниципальных учреждений
дошкольного, основного общего и
профессионального образования;
организация, содержание и развитие муниципальных учреждений
здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения;

организация, содержание и развитие муниципальных энерго, газо,
теплои водоснабжения и канализации; организация снабжения населения и муниципальных учреждений топливом и т. д.
Эти и другие вопросы местного
значения решаются относительно
успешно только в столицах и административных центрах субъектов
РФ и ряде других крупных и средних городов, где действуют промышленные, торговые и другие
предприятия, сохранившиеся после развала неудачно реформируемой российской экономики. Таких
городов несколько сотен, в остальных же муниципальных образованиях, прежде всего в сельских,
вопросы местного значения, обозначенные в Законе, решаются
плохо. И происходит это потому,
что у органов МС нет достаточной
базы налогообложения, других источников бюджетных доходов.
На этот случай в законодательстве предусмотрены меры, гарантирующие доходы местных бюджетов: федеральные и региональные
органы государственной власти
закрепляют за местными бюджетами доходные источники для покрытия минимально необходимых расходов. В Федеральном законе «Об
общих принципах…» прямо записано, что органы местного самоуправления обеспечивают удовлетворение основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных
образований, на уровне не ниже минимальных государственных социальных стандартов, выполнение
которых гарантируется государством путем закрепления в доходы
местных бюджетов отчислений от
федеральных налогов и налогов
субъектов Российской Федерации.
На самом деле обязательные по
закону нормативы минимальной
бюджетной обеспеченности во многих регионах либо отсутствуют,
либо устанавливаются «исходя из
финансовых возможностей», то

Журнал российского права № 8 — 2001

чий местного самоуправления, связанных с удовлетворением основных жизненных потребностей населения, опять же существенно урезаются.
Насколько серьезна ситуация с
выполнением органами местного самоуправления их функций, показали события зимы 2000—2001 гг., когда в значительной степени изза
финансовой несостоятельности органов местного самоуправления не
были обеспечены теплом города и
поселки в Приморском и Красноярском краях, Новосибирской, Архангельской и Калининградской областях, Республике Бурятии. Долги муниципалитетов в жилищнокоммунальной сфере составили в 2000 г.
свыше 300 миллиардов рублей, но,
несмотря на все заимствования,
органы МС не смогли закупить нужное количество топлива на зимний
сезон. В катастрофическом состоянии находятся водопроводные и тепловые сети, оборудование насосных
станций и котельных в сотнях малых
городов и поселков требует замены,
необходим капитальный ремонт значительной доли муниципального
жилья.
Все это ставит под сомнение реальность выполнения если не всех,
то по крайней мере существенной
части установленных законом полномочий органов местного самоуправления на обширной территории
России. А это в свою очередь приводит к выводу о бесполезности местного самоуправления и необходимости передачи его полномочий органам государственной власти. В последнее время в соответствии с
законодательством ряда субъектов
РФ расширилась практика отказа от
реализации права на самоуправление на основе самостоятельного и
добровольного решения через референдум большинством голосов населения данного муниципального образования (обычно сельского или
поселкового). Однако Конституционный Суд РФ в своем Постановлении
от 30 ноября 2000 года по делу о проесть без учета функций и полномочий местного самоуправления. Государственных социальных стандартов нет. Подавляющее большинство бюджетов малых городов, поселков,  сел пополняется за счет
дотаций из бюджетов субъектов
Федерации, причем дотации эти
выделяются из остатков средств,
направленных в приоритетном порядке на финансирование расходов
субъектов Федерации. Подчас большую долю средств получают не те
муниципалитеты, которые в них
максимально нуждаются, а те, что
сумеют лучше доказать остроту
своих потребностей и находятся в
ладу с региональными властями.
Кроме вопросов местного значения
МС решает и другие вопросы — согласно Конституции РФ органы МС
могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями.
При этом им должны передаваться
соответствующие материальные и
финансовые средства. В соответствии с Федеральным законом «Об
общих принципах…» финансовые
средства, необходимые для осуществления указанных полномочий,
должны ежегодно предусматриваться в федеральном бюджете и бюджетах субъектов РФ. Однако в связи с
отсутствием законов, определяющих
порядок наделения органов МС государственными полномочиями, в том
числе порядок расчета и выделения
необходимых для этого средств, в
федеральном бюджете, в большинстве бюджетов субъектов РФ за все
годы, прошедшие с момента принятия Закона, соответствующая строка отсутствовала.
Часть средств на выполнение государственных полномочий органами МС передается в виде трансфертов из бюджетов субъектов Федерации. Но региональные власти нередко направляют эти средства в
местные бюджеты как целевые,
изымая их из доходов, предназначенных для решения вопросов местного значения. В результате ресурсы для осуществления полномо'

Журнал российского права № 8 — 2001

верке конституционности Устава
Курской области блокировал эту
практику, определив ее как противоречащую установленному Конституцией РФ и федеральным законом принципу повсеместности МС.
Он указал, что в территориальных
единицах, непосредственно не входящих в состав субъектов РФ (городах, селах, поселках), должно осуществляться МС, а органы государственной власти обязаны создавать
для этого необходимые правовые,
организационные, материальнофинансовые и другие условия.
Безупречное с формальноюридической точки зрения решение
Конституционного Суда РФ, по нашему мнению, в полной мере на всей
территории России может быть выполнено далеко не сразу. Для этого
нужно изменение условий макроэкономического характера — преодоление системного кризиса экономики, тяжелого состояния ее бюджетнофинансовой сферы. Вместе с
тем, поскольку подъем экономики, с
одной стороны, и утверждение местного самоуправления — с другой,
взаимообусловлены, нужны неотложные меры, направленные на
оживление и поддержание местного самоуправления в рабочем режиме — в первую очередь в малых городах, поселках, селах, сельских
округах.
Главная проблема, которую придется здесь решать, — это несоответствие полномочий органов местного самоуправления и их ресурсного обеспечения. Своими силами
органы местного самоуправления с
ней не справятся. Рассчитывать на
либеральные реформы, скажем, в
коммунальном хозяйстве районных
центров, бессмысленно. Необходима финансовая помощь со стороны
региональных и федеральных властей. Перекладывать в нынешних
условиях все затраты на плечи самих жителей городов и сел не только безнравственно, но и неконституционно, если всерьез принимать
установление ст. 7 Конституции РФ

о социальном характере Российского государства. Поскольку федеральный бюджет невелик, необходимы изменения в приоритетах
бюджетного планирования в пользу
МС, увеличение расходов на провозглашенные федеральные программы развития малых городов и
обеспечения конституционных полномочий МС. Не обойтись без
уменьшения доли участия муниципальных органов в различных федеральных социальных программах
(развития образования, здравоохранения, помощи малоимущим и
др.). В этой связи следует считать
оправданным принятие с 2001 г.
федеральным центром на себя обязательств по ряду ключевых и наиболее затратных законов социального характера.
Важнейшее условие, при котором
органы местного самоуправления
могут оптимально использовать
свои собственные, хотя и невеликие, ресурсы — стабильность доходных источников местных бюджетов, отработанность механизмов
их поступления. Это позволит местным властям действовать с учетом
перспективы, планировать свои
усилия на несколько лет вперед, сосредоточивая ресурсы на нужных
направлениях.
Крайне необходимо урегулирование межбюджетных отношений федеральных, региональных и местных властей. Целесообразно, чтобы
федеральная финансовая помощь
оказывалась в ряде случаев местному самоуправлению напрямую
без посредства субъектов Федерации. Задача состоит также в том,
чтобы отчисления от федеральных
и региональных налогов в местные
бюджеты осуществлялись, как того
требует закон, на долговременной
основе. Межбюджетные отношения
региональных и местных властей
следует считать по единой объективно обоснованной методике выравнивания доходной обеспеченности. Давно назрела потребность в
разработке и внедрении минималь15

Журнал российского права № 8 — 2001

ных государственных социальных
стандартов.
Одновременно необходимо уточнить предметы ведения и полномочия органов местного самоуправления, главным образом за счет их соотношения с точки зрения реальной
осуществимости. Целесообразно
разделить эти полномочия на обязательные, то есть такие, которые при
всех условиях должны быть исполнены (минимальный перечень), и
факультативные — осуществляемые при наличии дополнительных
возможностей. В Федеральном законе «Об общих принципах…» стоит
определить не только единые для
всех органов МС, как это сделано
сейчас, но и особенные для органов
МС разных типов и уровней полномочия. И не все, а только важнейшие, основные. Другие же оставить
для федеральных отраслевых законов и законов субъектов Федерации.
Если субъекты Федерации попрежнему будут переписывать в своих
законах федеральные нормы, возможно пойти на принятие временных федеральных актов прямого
действия по вопросам компетенции
субъектов Федерации. Эти акты будут действовать до тех пор, пока
субъекты Федерации не примут
свои правовые акты.
5. Определяя способы осуществления местного самоуправления,
Конституция РФ ставит на первое
место реализацию самоуправления
гражданами путем референдума,
выборов, других форм прямого волеизъявления. Это не значит, что
применение названных форм должно превалировать в решении вопросов местного значения. На практике большинство таких дел решается и должно решаться выборными
и другими органами МС. Лишь в небольших поселениях граждане, в
соответствии с законом, могут непосредственно осуществлять полномочия МС.
Однако из приведенной конституционной формулы следует, что воля
членов местных сообществ должна

быть первичной в делах МС. Граждане определяют исходные позиции
для органов МС.
Федеральный закон «Об общих
принципах…» закрепил целую систему форм прямого волеизъявления
граждан в делах МС, включая референдум, выборы, собрания (сходы)
граждан, народную правотворческую инициативу, обращения граждан в органы местного самоуправления, территориальное общественное
самоуправление. Он установил подотчетность населению (в соответствии с уставами муниципальных
образований) выборных должностных лиц, предусмотрел возможность отзыва населением депутатов,
членов выборных органов и должностных лиц.
Реализация этих правовых норм
призвана обеспечивать воплощение
в жизнь конституционной модели
наиболее приближенной к населению формы публичной власти. На
деле члены местных сообществ, кроме выборов, редко используют другие способы прямой демократии.
Значительная часть населения не
осознает в МС осуществления своего права, своих свобод, не находит в
нем инструменты, обеспечивающие
воплощение в жизнь его повседневных интересов. С одной стороны,
здесь сказываются традиции многолетнего отстранения населения от
реального участия во власти, а с другой — беспомощность органов местного самоуправления, особенно в
малых городах, поселках, селах и
сельских округах, в обеспечении насущных жизненных потребностей
населения. Сказывается и закрытость деятельности многих органов
местного самоуправления, недостаточная гласность их работы.
Рассчитывать на успешное преодоление сложившегося отчуждения населения от местной власти
трудно без повышения эффективности усилий ее органов в решении
повседневных проблем большинства
граждан. Вместе с тем результативность решения этих проблем может

Журнал российского права № 8 — 2001

быть усилена, если сами граждане
будут принимать в нем участие, реально влиять на дела муниципалитетов. Поэтому обеспечение прямой
и обратной связи органов местного
самоуправления с населением надо
рассматривать как относительно самостоятельную проблему.
Следует обеспечить полную открытость, гласность работы муниципалитетов. Они должны информировать граждан о своих планах и
вопросах, находящихся на их рассмотрении, о процессах подготовки
решений, о принятых решениях и
их последствиях, регулярно отчитываться перед населением о проделанной работе.
Необходимо определить процедуры применения форм прямого волеизъявления граждан, установленные федеральным законодательством. Если это не будет сделано на
региональном уровне, необходимо
принять временные акты о демократическом порядке деятельности органов местного самоуправления на
федеральном уровне, обеспечив тем
самым право граждан на местное
самоуправление.

Общие выводы:
•установленная Конституцией
Российской Федерации модель местного самоуправления реализована далеко не полностью и не повсеместно;
•хотя правовые основы местного самоуправления уже созданы,
предстоит немало сделать для завершения их формирования;
•на выполнении законодательства о местном самоуправлении негативно сказывается кризисное состояние экономики и тяжелое финансовое положение страны, неотлаженные отношения между Российской Федерацией и ее субъектами, недостаток политической воли
руководства страны, направленной
на укрепление демократической местной власти;
•для последовательного утверждения местного самоуправления
потребуется, повидимому, немалое
время, когда будут приняты как на
федеральном, так и на региональном
уровнях все необходимые законодательные акты и созданы условия
объективного и субъективного характера для их реализации.

Источники
Конституция Российской Федерации; Собрание законодательства
Российской Федерации за 1993—
2001 годы; конституции и уставы
ряда субъектов Российской Федерации; собрания и сборники законодательных актов республик Карелия, Татарстан, Коми, Северная
Осетия—Алания, Краснодарского,
Ставропольского краев, Калужской, Ярославской, Иркутской, Омской, Тюменской областей; Формирование органов местного самоуправления в Российской Федерации
1995—1998 гг. Электоральная статистика. Издание ЦИК РФ. М., 1999;
материалы парламентских слушаний на тему «Проблемы законодательства в области местного самоуправления» 19 января 2001 года;
материалы «круглого стола» о состоянии законодательства о местном самоуправлении в Конгрессе
муниципальных образований 16 января 2001 года; материалы центральной и местной прессы за 1993—
2001 годы.

Журнал российского права № 8 — 2001

Современное демократическое
общество исходит из принципа, в соответствии с которым каждый должен иметь равные права и возможности независимо от национальности, отношения к религии и исповедания ее, физического состояния,
убеждений, политических воззрений и идеологии, принадлежности к
общественным объединениям и других особенностей. Вместе с тем общеизвестно, что даже люди, наделенные равными правами, нередко
имеют далеко не одинаковые возможности пользоваться ими изза
различных как субъективных, так и
объективных факторов. Обязанностью цивилизованного общества и
демократического государства является преодоление негативного
влияния на человека тех факторов,
которые не зависят от воли конкретного человека и гражданина. Обычно к людям, страдающим от таких
факторов, относят лиц с физическими отклонениями или недостатками,
а также лиц из различных меньшинств, в том числе и национальных.
Все они испытывают определенные
трудности в осуществлении своих
прав, поскольку проживают в окружении большинства, которое этих
трудностей не ощущает.
Лицам, принадлежащим к национальным меньшинствам, зачастую
нелегко общаться с представителями большинства, если они плохо владеют их языком, изза различий в
обычаях, традициях и культуре. Все
это в совокупности создает трудности в обучении и производственной
деятельности, тем более что подчас
большинство населения не понимаПроблемы защиты прав национальных
меньшинств в Российской Федерации

Б. С. Крылов

ет или не хочет понимать проблем, с
которыми сталкиваются представители национальных меньшинств.
Правовое и фактическое ограничение прав лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, нарушает упомянутый выше принцип
равноправия и вызывает конфликты, наносящие ущерб обществу.
В данной статье предлагается обратить внимание на особенности
правового положения национальных
меньшинств, которые нередко составляют немалую часть населения
многих стран. Проблемы национальных меньшинств актуальны и
для Российской Федерации.
Правовое положение национальных меньшинств определяется
международноправовыми нормами и нормами государственными,
которые должны соответствовать
первым. Фактическое же положение национальных меньшинств определяется зрелостью гражданского общества и его приверженностью
к демократии, готовностью создать
и соблюдать законы, защищающие
права лиц, относящихся к национальным меньшинствам.
Проблемы защиты прав национальных меньшинств и прав и свобод лиц, себя к ним относящих, рассмотрены в ряде международных и
межгосударственных документов,
принятых ООН и региональными
организациями, в том числе и европейскими.
Современное международное
право устанавливает обязанность
государства обеспечивать лицам,
принадлежащим к национальным
меньшинствам, права, свободы и
возможности для развития, равные тем, которыми пользуется
большинство населения страны
или ее территориального подразКрылов Борис Сергеевич — заведующий отделом ИЗиСП, доктор юридических наук,
профессор.