Журнал Российского права, 2001, № 3

Журнал российского права № 3 — 2001

3

2001
Издатель:
Издательская группа
НОРМА—ИНФРА•М

Учредители:
Институт
законодательства
и сравнительного
правоведения
при Правительстве
Российской Федерации

Юридическое
издательство «Норма»

Основан в 1997 году

Выходит ежемесячно

Содержание

Только с сохранением за представителями прокурорского надзора
свободы действия по совести и убеждению можно ожидать,
что учреждение это будет сильным и удовлетворять своему двойному
 призванию — быть и обвинителем, и блюстителем закона.
Н. Буцковский

РОССИЙСКОГО ПРАВА

«Прокуратура была и остается одной
из важнейших составляющих российской правоохранительной системы».
Выступление Президента Российской
Федерации В. В. Путина на Всероссийском совещании прокуроров .............3
В. Г. Бессарабов. Координация российской прокуратурой деятельности
правоохранительных органов по борьбе с преступностью (история, состояние, перспективы) ................................................7

Российское законодательство:
состояние и проблемы
Какими быть законам XXI века? По
материалам научнотеоретической
конференции, посвященной 75летию
ИЗиСП ...................................................16
Л. В. Смирнов. Деятельность судов
Российской Федерации как источник
права ............................................................................. 50
Б. Д. Клюкин. Формирование нового
горного права России ..................................... 54
Э. В. Талапина. Вопросы организации
управления государственной собственностью............................................................ 64
В. А. Гирфанов. Механизмы обеспечения единства Российской Федерации
в банковской сфере ..........................................73
В. А. Нерсесян. Криминализация неосторожных противоправных деяний
нуждается в системном подходе.............80

Сравнительноправовые
исследования
Л. Б. Хван. Некоторые вопросы регулирования адвокатской практики:
сравнительноправовой анализ
законодательства стран СНГ ..............86

Комментируем действующее
законодательство
Е. И. Спектор. Паспортновизовый
режим: правовое регулирование......... 96
Е. В. Богданов. Правовое положение
органа юридического лица ..................... 108

Россия и международноправовое
пространство
Л. Н. Васильева. Международное
право и законодательство Российской
Федерации о праве граждан на свободный выбор языка общения, воспи2

Журнал российского права № 3 — 2001

Содержание номера на английском языке публикуется на с. 174.

Перечень сокращений, принятых в журнале, см. на с. 173.

тания, обучения ............................................... 114
Г. Д. Долженкова. Международное
пенитенциарное сотрудничество в
области социального обеспечения
осужденных к лишению свободы ..... 122

Трибуна молодого ученого
Н. В. Кузнецов. Ответственность за
неисполнение и ненадлежащее исполнение лизинговых обязательств ....... 132
О. А. Беляева. Чеки в современном
гражданском обороте .................................. 137

Парламентский дневник
Примерная программа законопроектной работы Государственной Думы
Федерального Собрания Российской
Федерации в период весенней сессии
2001 года ................................................................. 143

Из истории права
Д. И. Степанов. Зарождение и развитие
услуг в римском частном праве .............. 148

Юридическая жизнь. Хроника
А. Н. Улиско. Саратовской государственной академии права — 70 лет .................. 161
Новый юридический журнал .............. 165

Рецензия
Б. П. Елисеев. Пространство России.
Опыт правового исследования............ 167

Memoriale
Рафаил Самуилович Белкин
Сергей Васильевич Боботов
Владимир Семенович Миньковский... 170

В эпиграфе номера (с. 1) приведено высказывание Николая Андреевича
Буцковского (1811—1873) — русского юриста, одного из видных государственных деятелей второй половины XIX века, сенатора. Он активно способствовал проведению судебных реформ 1864 года.

Журнал российского права № 3 — 2001

Добрый день, уважаемые друзья,
коллеги!
Сегодняшнее совещание, а это
действительно больше, чем коллегия, это — Всероссийское совещание, пришлось, по сути, на ваш
профессиональный праздник.
Кроме рассмотрения повседневных проблем вам предстоит обсудить стратегию развития прокуратуры. В последнее время в обществе, в средствах массовой информации идет широкая дискуссия о
месте и роли прокуратуры России

«Прокуратура была и остается одной
из важнейших составляющих российской
правоохранительной системы»

Выступление Президента Российской Федерации
В. В. Путина на Всероссийском совещании прокуроров

В этом году вместо традиционного, ежегодно проводимого заседания коллегии Генеральной прокуратуры с подведением итогов работы за минувший год было решено провести Всероссийское совещание прокуроров. Впервые на форум такого уровня
были приглашены прокуроры не только субъектов Федерации,
но и «низшего», и важнейшего звена — городские и районные.
Совещание, состоявшееся 10—11 января с. г. в Москве, в Кремлевском дворце съездов, стало событием весьма значимым. И
это понятно. Современный период развития России, характеризующийся значительными изменениями в экономике, в
области государственного строительства, в правовой сфере,
поставил органы прокуратуры в сложное положение. Вряд ли
кого нужно убеждать в том, что в нынешних условиях осуществлять надзор за законностью в стране чрезвычайно трудно. Наряду с трудностями, так сказать, объективного характера существуют и другие, выражающиеся в стремлении некоторых правоведов и даже политиков максимально ослабить
роль прокуратуры, больше того — добиться ликвидации прокурорского надзора вообще. В такой обстановке нужны жесткие меры противодействия оппонентам.
Открывая Всероссийское совещание, Генеральный прокурор РФ
В. В. Устинов предоставил слово Президенту России В. В. Путину.
Ниже публикуется текст его выступления.

в системе органов государства.
Конституция Российской Федерации оставила открытым вопрос о
месте прокуратуры в системе органов власти. К сожалению, действующий Закон о прокуратуре не
восполняет этот пробел в полном
объеме. Действующая концептуальная модель не дает полного и
ясного ответа как на теоретические, так и на многие практические
вопросы. Известно, что и у самих
прокурорских работников к их решению есть разные подходы. По4

Журнал российского права № 3 — 2001

этому считаю ваше совещание и
ключевую тему обсуждения очень
и очень своевременными.
Как известно, российская прокуратура имеет глубокие корни, уходящие в петровские времена, к
временам Екатерины II, к александровским реформам. Быть прокурором в наши дни непросто, мы
знаем это очень хорошо. Подчас
прокуратуру считают ответственной за беды и пороки всей правоохранительной системы. Тому есть
свои причины. Обширные функции
и сильные надзорные полномочия
делают прокуратуру естественным
компенсатором слабости системы
соблюдения законности и правопорядка в стране. Но я уверен, что вы
понимаете ситуацию, в которой находится государство, ситуацию в
стране и обществе.
В пылу общественной полемики
прокуратуру также подчас называют «тоталитарным пережитком»,
причем продолжается это на протяжении многих последних лет. Вспоминаются времена, когда авторитетом прокуратуры прикрывались
беззакония в нашей стране. Однако
уместно будет вспомнить, что тогда, когда они творились в массовом
масштабе, то прикрывались и авторитетом суда, и авторитетом практически всей государственной машины. Это время в прошлом. Мы
уже давно живем в другой стране,
и прокуратура постоянно совершенствуется, не стоит на месте. Перемены в прокуратуре отвечают
целям демократизации правовой и
правоохранительной системы России. Кроме того, они сглаживают
противоречия между правовыми
системами России и наших партнеров на международной арене.
В работе прокуратуры много направлений. И все же одно из них
является важнейшим. Это — координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Эта функция тесно
связана с другими сферами деятельности: расследованием уголовных дел, надзором за предварительным следствием и дознанием.
Конечно, координация усилий по
борьбе с преступностью должна
осуществляться не столько на ведомственной, сколько на государственной основе, причем в рамках,
установленных законом.
Но пока такой подход не выработан, и нужно констатировать, что
сегодня, к сожалению, эту брешь
закрывает собой прокуратура. Никому другому такая работа сегодня не под силу. Да и закон определил именно такую функцию для
прокуратуры. Поэтому на прокуратуре и лежит большая часть ответственности за слаженную, командную работу всех правоохранительных органов государства.
Я понимаю вашу загруженность,
которая уже сегодня превышает
все разумные пределы. Но все же
просил бы вас уделить внимание
совместному с другими правоохранительными органами анализу состояния преступности, прогнозированию тенденций развития преступности. Нам важно знать понастоящему объективную картину
состояния преступности в государстве.
Уважаемые коллеги! Прокуроров не зря называют солдатами
правопорядка. Вы, как и военные,
принимаете присягу. Не случайно
практически все находящиеся в
этом зале в погонах. Отношение к
вам порой такое же, как к военным,
как к силовым ведомствам. Речь
здесь — о силе прокуратуры в деле
отстаивания законности в стране.
Работа прокуратуры — это авторитет государственной власти, обязанной обеспечивать безопасные
условия жизни каждому гражданину России.
Сегодня на первый план выходит
правозащитная деятельность прокуратуры. О правах человека мы
больше привыкли говорить, чем
понастоящему защищать эти права. Более того, кто больше всего говорит, тот меньше делает. Проку5

Журнал российского права № 3 — 2001

рорский корпус относится к такой
части государственного аппарата,
которая меньше говорит, но больше делает, а должна сделать еще
больше. Здесь у вас огромное поле
для деятельности.
Насколько мне известно, за минувший год в прокуратуру по этим
вопросам обратилось более двух
миллионов россиян, причем каждая четвертая жалоба была удовлетворена. Мы знаем, что в числе
самых острых проблем, с которыми люди приходят в прокуратуру,
— нарушение трудовых и жилищных прав граждан. Ваша эффективная деятельность на этом направлении, безусловно, укрепляет
веру российских граждан в силу и
справедливость государства. Важнейшее направление деятельности
для прокуратуры!
Одна из важных задач, которая
стоит перед нами, — это укрепление государства, развитие федерализма, сохранение правового и
экономического единства страны.
У прокуратуры как органа надзора есть огромные возможности
влиять на формирование нормотворческой и правоприменительной практики в регионах Российской Федерации. Во многом благодаря настойчивости прокурорских
работников в прошлом году удалось существенно зачистить правовое поле России от неконституционных или противоречащих
федеральному законодательству
нормативных актов.
В соответствие с Конституцией
России и федеральным законодательством были приведены 60 конституций и уставов субъектов Федерации, 2312 правовых актов.
Просто невероятно, как нам удавалось нормально существовать в такой обстановке. Собственно говоря,
нормального существования и не
было. Но законотворчество — процесс постоянный, вы это знаете
лучше, чем ктолибо. Поэтому прокуратура должна и дальше своевременно выявлять каждый региональный акт, противоречащий федеральному законодательству.
Кроме того, правовая инвентаризация пока не коснулась решений
местного самоуправления и ведомственных инструкций. Надо честно признать, что и некоторые акты
федерального центра не всегда соответствуют законам и Конституции России. На это справедливо
указывают многие региональные
лидеры Российской Федерации.
Чтобы быть честными перед самими собой, нужно признать, что те
завалы, которые пришлось вам
разгребать в прошлом году, возникли не летом прошлого года. А
это значит, что мы с вами значительную часть прошедших лет недорабатывали. Надеюсь, мы все
понимаем: то, что мы сделали в
прошлом году, — лишь начало систематической и последовательной
работы.
В координации деятельности региональных прокуратур важная
роль принадлежит управлениям
Генеральной прокуратуры в федеральных округах. Особенно в вопросах, касающихся соблюдения
Конституции и российского законодательства, защиты прав и свобод граждан. Первые месяцы работы в округах показывают, что все
возможности результативной работы в этой сфере у вас есть.
Я знаю, что среди прокурорского
корпуса, особенно в связи с организацией округов, звучат предложения о получении дополнительных
полномочий. Думаю, что, как говорится, «перетягивание одеяла» —
это не всегда самый лучший способ
решения проблемы. Взять на себя
все — вряд ли это оправданно. Закрыть все бреши российской законности не получится даже у такой мощной и авторитетной организации,
которой является прокуратура.
Гораздо важнее определиться с
приоритетами и стратегией. Думаю,
что, кроме уже названных мной
приоритетов, нужно особое внимание уделить защите собственности,

Журнал российского права № 3 — 2001

как частной, так и государственной;
защите прав предпринимателей и
надзору за соблюдением законов,
отстаивающих экономическую свободу. Сегодня все указывает на то,
что от прокуратуры и эффективной
деятельности судов, без всякого
преувеличения, напрямую зависит
развитие российской экономики.
Задачи, стоящие сегодня перед
прокуратурой, могут решить только высококвалифицированные кадры. Есть вещи, которые за вас просто никто не в состоянии сделать.
Именно от прокурора зависит, насколько полно и аргументированно
составлено обвинительное заключение, именно прокурор венчает
усилия следователей и оперативных работников. Поэтому одна из
неотложных задач — повышение
эффективности деятельности прокуроров по поддержанию государственного обвинения в судах.
Этот участок работы сегодня
страдает серьезными недостатками. Часто функции государственного обвинителя выполняют сотрудники, не умеющие работать в
такой публичной сфере, как суд.

Поручение поддержать обвинение
прокуроры иногда получают в «пожарном» порядке, а еще чаще, к
сожалению, просто отсутствуют во
время слушания дела. В итоге нередки случаи, когда провал обвинения способствует безнаказанности лиц, виновных в нарушении
закона. И, как результат, зло остается ненаказанным, а справедливость не торжествует.
Останавливаюсь на этой проблеме так подробно в связи с тем, что
судебная реформа не может быть
эффективной без активного участия прокуратуры в судебном процессе. Более того, совершенствование судебной системы должно идти
параллельно совершенствованию
работы прокуратуры.
Я уверен, что прокуратура была
и остается одной из важнейших составляющих российской правоохранительной системы. А ваш опыт
и ответственность будут соответствовать новым задачам, которые
стоят перед страной.
(Печатается по тексту официального webсайта Президента
Российской Федерации)

Журнал российского права № 3 — 2001

На Всероссийском совещании прокуроров, состоявшемся в январе 2001
года, оcoбое внимание было уделено
проблеме места и роли прокуратуры
в формирующемся правовом государстве, совершенствованию ее статуса в условиях происходящих глубоких общественных преобразований
и продвижения судебноправовой
реформы, призванной содействовать
необратимости демократических
процессов, стабильности правопорядка и упрочению законности в охране прав и свобод личности, интересов общества и государства.
В выступлениях участников этого
совещания отмечалось, что к числу
дискуссионных и требующих научного осмысления концептуальных
проблем относится вопрос о роли прокуратуры в координации деятельности правоохранительных органов по
борьбе с преступностью.
Следует отметить, что координация прокуратурой деятельности правоохранительных органов имеет свою
историю. Особенно активно она проводилась в начале советского периода, примерно до середины 30х
годов, главным образом в форме междуведомственных совещаний. Во временной инструкции Наркомюста
(1922 г.) губернским прокурорам
предписывалось: периодически соКоординация российской прокуратурой
деятельности правоохранительных органов
по борьбе с преступностью
(история, состояние, перспективы)

В. Г. Бессарабов

зывать губернские совещания по
борьбе с преступностью в составе
прокурора (председатель) и членов
совещания — председателя суда,
председателя революционного трибунала, заведующего РКИ и начальника губернского ОГПУ. Целью таких
совещаний было объединение усилий
всех органов по борьбе с преступностью, выработка необходимых мероприятий в этой области и обсуждение
вопросов о правильной деятельности
исправительнотрудовых учреждений, уголовного розыска и милиции1.
Полномочия государственной про
куратуры по «общему наблюдению и
согласованию деятельности всех органов, ведущих борьбу с преступностью», были закреплены в Положении
о судоустройстве РСФСР, принятом в
ноябре 1926 года2. Однако в дальнейшем межведомственные совещания,
общие циркуляры, обмен информацией и тому подобные формы совместной
деятельности стали сходить на нет, а
потом и вовсе исчезли из практики. В
Положении о прокурорском надзоре
1933 г. норм, связанных с координацией деятельности правоохранительных
органов, полномочиями прокуратуры
в этой сфере, уже не содержалось. Отсутствовали такие нормы и в Положении о прокурорском надзоре 1955 года.
Для совершенствования координации определенное значение имело
Постановление Президиума ВерховБессарабов Владимир Григорьевич — заместитель директора НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ, кандидат юридических наук.

1 См.: Еженедельник советской юстиции.
1922. № 28. С. 14—16.

2 См.: СУ РСФСР. 1926. № 85. Ст.624.

Журнал российского права № 3 — 2001

ного Совета СССР от 17 января 1979
года «О практике применения и соблюдения органами прокуратуры и
внутренних дел законодательства об
охране правопорядка и борьбе с правонарушениями». В постановлении
обращалось внимание прокуратуры
на необходимость повышения действенности прокурорского надзора за
соблюдением законности в деятельности органов внутренних дел и
улучшения координации деятельности3. Во исполнение этого постановления Генеральным прокурором
СССР 22 января 1979 года был издан
приказ № 1, в котором подчиненным
прокурорам предлагалось «всю работу по предупреждению и пресечению
нарушений советского правопорядка
проводить на основе комплексного
подхода, последовательно укрепляя
связи с другими государственными
органами, трудовыми коллективами
и общественностью».
Правовое закрепление координация как функция прокуратуры
получила в Законе о Прокуратуре
СССР. В статье 3 Закона, определявшей основные направления деятельности прокуратуры, указывалось: прокуратура осуществляет координацию деятельности
правоохранительных органов по
борьбе с преступлениями и иными
правонарушениями. В соответствии с этой статьей координация охватывала деятельность органов
прокуратуры, внутренних дел, юстиции и судов, которые в тот период относились к правоохранительным органам. И хотя в Законе эта
деятельность определялась в самом общем виде, что побудило к
разработке и внедрению в регионах
«своих» положений о координации,
действие которых имело ограниченный характер, а нормы были
недостаточно определенны и полны, тем не менее и в центре, и на
местах постепенно складывались и
утверждались проверенные жизнью формы координации деятельности по борьбе с преступностью и
иными правонарушениями4 .
При этом наиболее распространенной формой такой деятельности
являлась организация и проведение
межведомственных совещаний, которые посвящались главным образом обсуждению итогов работы правоохранительных органов по борьбе
с преступностью за определенный
период — квартал, полугодие, год.
На эти совещания практиковалось
приглашение работников правоохранительных органов, от которых
зависело решение обсуждаемых
проблем, представителей государственных органов и общественных
организаций, ученыхюристов. Контроль за исполнением решений межведомственных совещаний осуществляли руководители правоохранительных органов — каждый по
своему ведомству.
Весьма распространенной формой
координации являлись совместные
выезды работников правоохранительных органов в республики, края,
области, города и районы для проведения проверки и оказания практической помощи местным органам в
организации борьбы с преступностью. В зависимости от структуры и
динамики преступности, распространенности тех или иных преступлений, от состояния оперативной обстановки в районе практиковалось
составление совместных планов мероприятий по организации борьбы с
преступностью.
Одной из широко применяемых
форм координации являлось направление местным правоохранительным органам писем и методических рекомендаций. В информационных письмах давался анализ
деятельности органов внутренних
дел, прокуратуры, юстиции и суда
по борьбе с преступностью, применения законов, главным образом недавно принятых, состояния работ по
раскрытию и расследованию конк3 См.: Правда. 1979. 18 янв.

4 См.: Комментарий к Закону о Прокуратуре СССР. М., 1984. С. 28—29.

Журнал российского права № 3 — 2001

ретных преступлений и их судебному рассмотрению. Эти письма всегда
являлись итогом обсуждения той
или иной проблемы на заседании координационного совета или межведомственного совещания.
Менее распространенной формой
координации являлись направляемые на места методические письма.
Они посвящались, как правило, тактике и методике производства какихлибо сложных процессуальных действий или составлению процессуальных документов, вызывающих затруднение на практике.
Кроме того, в соответствии с Законом Прокуратура Союза совместно с
МВД СССР и Министерством юстиции СССР по согласованию с Госкомитетом СССР по статистике разрабатывали систему и методику единого учета и статистической отчетности о преступности, раскрытии и
расследовании преступлений. Это позволяло Генеральному прокурору
СССР оказывать влияние на следственную практику, независимо от ведомственной принадлежности следователей. И в то же время — давало возможность правильно оценивать состояние
законности и преступности, формировать сознание следственного аппарата
в деле точного и неуклонного соблюдения норм уголовного процесса5.
Примечательно, что в то время
различали комплекснотерриториальную и ведомственноотраслевую координацию. Первая из них
заключалась в разработке, обсуждении и согласованном осуществлении всей совокупности социальных,
экономических, воспитательных и
правовых мер по укреплению законности и борьбе с преступностью.
Руководящая роль в комплекснотерриториальной координации отводилась органам власти. Ведомственноотраслевая координация
призвана была обеспечить взаимосвязь в работе правоохранительных
органов, а также согласованность

мероприятий прокуратуры с другими государственными органами, общественными организациями по решению общих задач. Организующая
роль в координации правоохранительной деятельности возлагалась
на прокуратуру.
Следует заметить, что в конце
восьмидесятых — начале девяностых годов связи между правоохранительными органами ослабли, координационные мероприятия перестали
регулярно проводиться, что, несомненно, сказалось на ослаблении борьбы с уголовными правонарушениями.
В период становления нового российского государства прокуратура
вообще оказалась отстраненной от
выполнения координационных полномочий. При принятии Закона о прокуратуре Российской Федерации законодатель отказался от идеи осуществления прокуратурой координации. Этой деятельностью занимались
Временный комитет по борьбе с преступностью, Комитет по координации
деятельности правоохранительных
органов, а также различные временные и постоянные комиссии в
структурах исполнительной власти.
Такие органы создавались только в
Москве, они не имели и не могли
иметь соответствующих структур на
местах «по вертикали» в силу неопределенности задач и отсутствия
достаточного числа сотрудников с
универсальными юридическими знаниями и опытом.
Вместе с тем становилось все более
очевидным, что именно прокуратура,
осуществляя надзор за исполнением
законов в различных сферах и располагая обширными и объективными
данными о совершенных преступлениях, их раскрываемости, качестве
расследования, причинах и условиях, способствующих их совершению,
способна наиболее полно выявлять
нарушения законов, причем в первую
очередь именно те, которые создают
условия для совершения преступлений. Поэтому Указом Президента Российской Федерации от 20
октября 1993 года № 1685 «О дея5 См.: Координация: как она была организована // Законность. 1996. № 2. С. 35—38.

Журнал российского права № 3 — 2001

тельности прокуратуры в период поэтапной конституционной реформы в
Российской Федерации» функция
координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью вновь была возложена на
прокуратуру. Это положение было
закреплено в Законе «О прокуратуре Российской Федерации», принятом 17 ноября 1995 года. Согласно ст.8
Закона Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные
ему прокуроры координируют деятельность по борьбе с преступностью
органов внутренних дел, федеральной службы безопасности, налоговой
полиции, таможенной службы и других правоохранительных органов.
Закон возложил на прокуроров
функции координации деятельности
только по борьбе с преступностью, а
деятельность по борьбе с иными правонарушениями, не являющимися
преступлениями, прокуратура не
осуществляет. Иной подход к этому
вопросу означает расширительное
толкование содержания предмета
координации, тем более — круга ее
участников.
Вообще же этимологический смысл
понятия «координация» переводится
как «согласование» (со — совместное,
ordinatio — упорядочение). В Словаре русского языка С. И. Ожегова «координировать» означает: согласовать
(согласовывать), установить (устанавливать) целесообразное соотношение
между какиминибудь действиями,
явлениями6. Однако практика свидетельствует о том, что в ряде случаев
допускается неправильное толкование этого термина, отсюда — неверное понимание координирующей роли
прокурора. Он, в силу Закона «О
прокуратуре Российской Федерации», обязан координировать, то есть
согласовывать деятельность правоохранительных органов при выполнении
ими функций по борьбе с преступностью, но не является организатором
борьбы с преступностью.

Организатором этой борьбы является государство, органы государственной власти: законодательной
(представительной) и исполнительной. Именно они должны намечать
главные направления в борьбе с преступностью. Это должно решаться
путем принятия законодательных,
экономических мер, осуществления
соответствующих действий, в том
числе правоохранительными органами, являющимися частью органов исполнительной власти. Прокурор лишь
координирует деятельность правоохранительных органов в нужном направлении, осуществляя при этом
надзор за соблюдением законности.
Координация — это установление
правильных взаимоотношений, взаимодействия по какомулибо вопросу, в какихлибо действиях. Несомненно, что отведение такой роли
прокуратуре не случайно и является отражением исторически сложившихся условий. Это — настоятельное требование жизни.
Именно координация дает возможность глубоко и всесторонне оценивать происходящие процессы, выявлять негативные тенденции, проблемы, требующие первоочередного
внимания, вырабатывать единые
оценки и подходы, осуществлять согласованные меры. Координация позволяет правильно определять, что
зависит непосредственно от усилий
правоохранительных органов, а решение каких вопросов должно быть
перенесено на другие уровни.
Как видим, эту простую истину у
нас осознали далеко не сразу. Нередко забывалось или игнорировалось,
что разделение властей — не самоцель. Оно непременно предполагает
взаимодействие, тесное сотрудничество различных государственных органов (и не только правоохранительных) для защиты законных прав и
интересов личности, общества и государства. Тем не менее отмеченное
не означает, что прокурор при осуществлении координации не должен
принимать в необходимых случаях
какихто мер организационного ха6 См.: Ожегов С.И. Словарь русского языка /
Под ред. Н. Ю. Шведовой. М., 1984. С. 253.

Журнал российского права № 3 — 2001

рактера. Но он должен делать это
только в рамках осуществления координации и надзора за законностью.
В пункте 2 ст.8 Закона о прокуратуре определены отдельные полномочия прокуроров при осуществлении координации. Они созывают координационные совещания, организуют рабочие группы, истребуют
статистическую и другую необходимую информацию. Причем этот перечень далеко не исчерпывающий.
Цели, принципы, основные направления, формы и методы координации, полномочия ее участников были
определены Положением о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, утвержденным Указом
Президента от 18 апреля 1996 года
№ 5677 .
Координация осуществляется в
целях наиболее эффективного решения задач по борьбе с преступностью
и укреплению законности путем разработки и осуществления согласованных действий, направленных на
своевременное выявление, раскрытие, пресечение и предупреждение
преступлений, устранение обстоятельств, способствующих их совершению.
Развитие и совершенствование координационной деятельности органов прокуратуры позволило сформировать определенную систему координации на нескольких уровнях:
межгосударственном (Генеральная
прокуратура РФ, правоохранительные органы других государств, генеральные прокуроры государств —
участников СНГ); федеральном (Генеральный прокурор РФ, руководители федеральных правоохранительных органов); межрегиональном
(Генеральная прокуратура РФ, прокуроры субъектов Федерации, соответствующие руководители правоохранительных органов); региональном
(прокуроры субъектов Федерации,
военные и иные специализированные
прокуроры и руководители правоохранительных органов, дислоцирующихся на территории субъекта Федерации); местном (прокуроры городов, районов и приравненные к
ним прокуроры, а также руководители правоохранительных органов,
функционирующих на данной территории)8  .
После создания в Российской Федерации федеральных округов и управлений Генеральной прокуратуры
координация в них стала проводиться и на уровне округа.
Координация деятельности правоохранительных органов призвана
обеспечить всесторонний анализ состояния преступности, ее структуры
и динамики, прогнозирование тенденций, а также анализ деятельности
по выявлению, расследованию, раскрытию, предупреждению и пресечению преступлений для определения
основных направлений борьбы с преступностью. Согласованность усилий
правоохранительных органов позволяет определить комплексное обобщение практики применения законов
по борьбе с преступными проявлениями и готовить предложения по
улучшению правоохранительной деятельности, совершенствованию правового регулирования деятельности
по борьбе с преступностью.
Однако Положение не содержит ни
исчерпывающего перечня правоохранительных органов, ни критериев
определения состава участников координации. Изучение же практики на
местах позволяет отметить, что в координации деятельности по борьбе с
преступностью участвуют, прежде
всего, органы прокуратуры, внутренних дел, федеральной службы безопасности, налоговой полиции, таможенные органы, а также иные государственные органы, наделенные
функциями дознания или предварительного следствия. (Хотя, по мнению
В. П. Рябцева, в борьбе с преступнос7 СЗ РФ. 1996. № 17. Ст. 1958.

 8 См.: Кобзарев Ф. М. Правовые и организационные основы координации деятельности
правоохранительных органов по борьбе с
преступностью. М., 1999. С. 4.

Журнал российского права № 3 — 2001

тью «правоохранительными» являются и государственные органы, осуществляющие оперативнорозыскную деятельность, но не наделенные
функциями дознания или предварительного следствия. К ним он относит, в частности, Службу внешней
разведки РФ, Федеральную службу
охраны Российской Федерации, Федеральное агентство правительственной связи и информации при
Президенте Российской Федерации
(ФАПСИ)9.
Положением определено, что координация деятельности правоохранительных органов осуществляется в
следующих основных формах: проведение координационных совещаний
руководителей правоохранительных
органов; обмен информацией по вопросам борьбы с преступностью; совместные выезды в регионы для проведения согласованных действий, проверок и оказания помощи местным правоохранительным органам в борьбе с
преступностью; изучение и распространение положительного опыта; создание следственнооперативных
групп для расследования конкретных
преступлений; проведение совместных целевых мероприятий для выявления и пресечения преступлений, а
также устранения причин и условий,
способствующих их совершению; взаимное использование возможностей
правоохранительных органов для повышения квалификации работников,
проведение совместных семинаров,
конференций; оказание взаимной помощи в обеспечении собственной безопасности в процессе деятельности
по борьбе с преступностью; издание
совместных приказов, указаний, подготовка информационных писем и
иных организационнораспорядительных документов; выпуск совместных бюллетеней (сборников) и других информационных изданий; разработка и утверждение согласованных
планов координационной деятельности. Выбор названных и иных форм
координационной деятельности определяется ее участниками исходя из
конкретной обстановки.
Профессор В. Рохлин обоснованно
считает, что могут быть использованы
и иные формы, выработанные практикой: совместный анализ состояния
преступности как в целом, так и по отдельным регионам, предприятиям, видам преступлений; изучение причин и
условий, способствовавших совершению преступлений и других правонарушений; разработка мер по борьбе с
определенным видом преступных проявлений; совместное проведение проверок соблюдения законов по различным вопросам; проверка выполнения
ранее принятых координационными
совещаниями решений; совместная
разработка предложений для включения в региональные программы борьбы с преступностью; проведение совместных занятий с целью повышения
квалификации работников правоохранительных органов10 .
В целях обеспечения координации
деятельности правоохранительных
органов прокуроры созывают координационные совещания. Они созываются по мере необходимости, но не
реже одного раза в квартал, а также
по инициативе одного из членов координационного совещания. Согласно Положению на эти совещания могут быть приглашены другие должностные лица правоохранительных
органов, руководители федеральных органов государственной власти, органов государственной власти
субъектов Российской Федерации и
их подразделений, органов местного самоуправления, органов военного управления, общественных объединений, научные и педагогические
работники, представители средств
массовой информации. Согласованное решение об их участии принимается членами координационного совещания.

9 См.: Рябцев В. П. Координация деятельности — залог успеха в борьбе с преступностью // Российская юстиция. 1996. № 7. С. 16.

10 См.: Рохлин В. Координирующая роль
прокурора в борьбе с преступностью // Законность. 1996. № 10.

Журнал российского права № 3 — 2001

В качестве самостоятельного раздела в Положении выделен вопрос о
взаимодействии с судами и органами юстиции. В пункте 14 Положения
говорится, что взаимодействие с судами и органами юстиции проводится в целях повышения эффективности координации деятельности правоохранительных органов и может
осуществляться в следующих формах: взаимное информирование о состоянии преступности и судимости;
использование данных судебной
статистики и материалов судебной
практики при разработке мер по
усилению борьбы с преступностью;
совместная работа по подготовке законопроектов по борьбе с преступностью; проведение совместных семинаров и конференций, участие соответствующих специалистов в работе по повышению квалификации
правоохранительных органов; направление совместных информационных писем, справок, обзоров; участие в подготовке постановлений
Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего
Арбитражного Суда Российской Федерации.
Особо отмечено, что в координационных совещаниях правоохранительных органов могут принимать
участие председатели судов, руководители органов юстиции.
Взаимодействие правоохранительных органов с судами по вопросам борьбы с преступностью осуществляется с соблюдением принципов
самостоятельности органов судебной
власти, независимости судей и их
подчиненности только Конституции
Российской Федерации и федеральным законам.
Совместные мероприятия не должны быть связаны с попытками вмешательства в рассмотрение судами
дел или какоголибо иного вмешательства в судебную деятельность.
Суды не входят в систему правоохранительных органов, и, естественно, никаких рекомендаций судам координационные совещания не дают.
Но информация о судебной практике участникам совещаний всегда полезна11 .
Согласно указанному документу
для подготовки вопросов, рассматриваемых на координационном совещании, и участия в его работе могут привлекаться представители органов
контроля и других государственных
органов. В настоящее время в ряде
субъектов Федерации накоплен опыт
координации деятельности всей системы органов контроля при осуществлении от имени Российской Федерации надзора за исполнением действующих на ее территории законов. Это
осуществляется в целях повышения
эффективности борьбы с преступностью, и прежде всего с преступностью в сфере экономики, путем разработки и осуществления правоохранительными органами, органами контроля согласованных действий по
совместному выявлению, раскрытию, пресечению и предупреждению
нарушений, преступлений, устранению причин и условий, способствующих их совершению12 .
Очень важным является и еще
один момент. С изданием указов Президента Российской Федерации от 8
октября 1997 года о передаче уголовноисполнительной системы Министерства внутренних дел Российской Федерации в ведение Министерства юстиции Российской Федерации и от 29 августа 1997 года о
возложении на органы пограничной
службы (ФПС России) новых функций оба ведомства, по существу, вошли в систему правоохранительных
органов. В перечне же правоохранительных органов, указанных в Положении о координации деятельности
правоохранительных органов по
борьбе с преступностью, утвержден11 См.: Кондрашков Н. Координация: опыт
СанктПетербурга // Законность. 1996. № 5.
С. 29—30.

12 См.: Абдулхаликов М. Прокурорский надзор в сфере экономики // Законность. 1998.
№ 1. С. 5—8; Осипов Ю. Координационная
деятельность прокуратуры // Законность.
1999. № 9. С. 26.

Журнал российского права № 3 — 2001

ном Президентом Российской Федерации, они не значатся. В связи с этим
представляется, что в это Положение
необходимо внести изменение, включив в него органы Федеральной пограничной службы и органы Министерства юстиции Российской Федерации.
Более того, всесторонний анализ
этой проблемы свидетельствует о
правильности постановки НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Российской Федерации вопроса о
том, что основания, состав участников, порядок координации деятельности правоохранительных органов и
другие вопросы должны быть
урегулированы не Положением о координации, утвержденным Указом
Президента РФ, как это записано в
Законе о прокуратуре Российской
Федерации, а самостоятельным Федеральным законом13.
Но по этой проблеме высказываются и другие точки зрения, значительно отличающиеся от приведенных
выше. Так, по мнению А.Я. Мыцыкова, прокуратура должна координировать «не борьбу с преступностью и
даже — не деятельность правоохранительных органов по борьбе с ней».
Он полагает, что «прокуратура, прежде всего, должна координировать применение законов, регламентирующих
борьбу с преступлениями»14.
Считаем, что прокуратура действительно должна координировать
«применение законов, регламентирующих борьбу с преступлениями».
Однако не только это, но  и разработку таких законопроектов, а также поправок и дополнений к уже действующим законам. Одновременно нельзя
согласиться с тем, что в настоящее

время государству и обществу можно отказаться от деятельности прокуратуры по координации борьбы с
преступностью. Это вопрос будущего.
Нельзя не отметить и следующее:
практика свидетельствует, что координационные совещания, проводимые Генеральным прокурором
(не говоря уже о других уровнях), не
могут определять политику государства и стратегию борьбы с преступностью, они не имеют полномочий по принятию комплекса мер
экономического, социального, научнотехнического, организационного
и иного характера, призванных в
масштабе страны обеспечить необходимые предпосылки для успешного функционирования системы
правоохранительных органов.
Обеспечение правопорядка и законности все более и более становится приоритетной задачей государственного уровня, от успешного решения которой во многом зависит
стабильность в обществе и государстве. Она является важной составляющей обеспечения безопасности личности, общества и государства.
Однако в стране нет специального
органа, который на высоком государственном уровне прорабатывал бы
весь комплекс стратегических задач
борьбы с преступностью. Представляется, что следует согласиться
с теми авторами, которые полагают,
что не нужно специально создавать
такой орган, поскольку ряд задач
приоритетного характера по борьбе с
преступностью уже возложен на Совет Безопасности Российской Федерации, возглавляемый Президентом
РФ15 . Именно Совет Безопасности
является конституционным органом,
осуществляющим подготовку предложений Президенту России в области обеспечения безопасности. Среди
13 См.: Проблемы развития правового статуса российской прокуратуры (в условиях переходного периода). М., 1998. С.58.

14 Мыцыков А. Я. Координация прокурорской
деятельности правоохранительных органов
по борьбе с преступностью (оценки, возможности, перспективы) // Прокурорская и следственная практика. 1999. № 1—2. С. 152.

15 Соловьев А. Б., Токарева М. Е. Проблемы
координации борьбы с преступностью и прокурорского надзора в досудебных стадиях
уголовного процесса // Проблемы уголовного судопроизводства. Сб. трудов. Москва—
Кемерово, 1998. С. 54—55.

Журнал российского права № 3 — 2001

задач этого Совета — разработка
стратегии обеспечения безопасности
и организация подготовки федеральных программ. Создана Межведомственная комиссия по общественной
безопасности, борьбе с преступностью и коррупцией, которую (по должности) возглавляет Генеральный
прокурор РФ, а один из заместителей Генерального прокурора входит
в состав Межведомственной комиссии по конституционной безопасности. Но эта координационная деятельность Совета Безопасности Российской Федерации должна протекать в
рамках, установленных законом, и
быть подконтрольной органам государственной власти и гражданскому
обществу.
А пока именно прокуратура должна осуществлять координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Для
достижения этих целей следует обеспечить динамичный обмен информацией по вопросам комплексного анализа состояния борьбы с преступностью,
ее структуры, динамики, прогнозирования развития криминогенной ситуации, по определению единых подходов в организации согласованных действий и целевых мероприятий.
Необходимо дальнейшее совершенствование практики межведомственного структурного взаимодействия Генеральной прокуратуры РФ
и федеральных правоохранительных
и контрольных органов в организационноправовом обеспечении этой деятельности.
Требует повышения эффективности координирующая деятельность
прокуратур субъектов Федерации по
выработке единых целей и согласованных действий по ключевым вопросам

борьбы с преступностью и укреплению
законности в субъектах Федерации и
регионах страны. В связи с образованием федеральных округов нуждается в правовом регулировании координация работы региональных правоохранительных органов по борьбе с
преступностью, разграничение их компетенции, определение ее направлений, форм и методов работы. Предстоит поднять на более высокий уровень
организационнометодическое обеспечение координационной деятельности
в прокуратурах городов и районов.
Повышение эффективности выполнения прокуратурой координирующей функции в борьбе с преступностью требует усиления правового
обеспечения этой сферы.
Следует совершенствовать формы и методы взаимодействия прокуратуры и других правоохранительных органов с судами, органами исполнительной и законодательной
власти. Для этого требуется более
подробная нормативная регламентация вопросов о порядке подготовки
и обмена информацией, разработке
и проведении совместных мероприятий, выполнении принятых решений, процедур разрешения противоречий, возникающих в процессе
координации деятельности, и др.
Для более успешного решения этих
задач целесообразно расширить законодательную базу деятельности
прокуратуры по осуществлению данной функции путем включения в Закон о прокуратуре специальной главы, где законодательно закрепить
право органов прокуратуры в борьбе
с преступностью координировать деятельность не только правоохранительных органов, но и органов государственного контроля.