Журнал Российского права, 2001, № 2

Журнал российского права № 2 — 2001

2

2001
Издатель:
Издательская группа
НОРМА—ИНФРА•М

Учредители:
Институт
законодательства
и сравнительного
правоведения
при Правительстве
Российской Федерации

Юридическое
издательство «Норма»

Основан в 1997 году

Выходит ежемесячно

Содержание

Всякое применение власти для своей правомерности
должно быть выражением народной воли и результатом
действительного или молчаливого соглашения.
Ж.Ж. Руссо

РОССИЙСКОГО ПРАВА

Л. А. Окуньков. Президент  и Правительство (в механизме государственной власти) ...............................................................  3

Российское законодательство:
состояние и проблемы
П о з и ц и я
В. В. Лапаева. Закон о политических
партиях: в чем суть альтернативных
подходов ................................................................... 11
П и с ь м о  и  к о м м е н т а р и й
А. Б. Габоев. Переселенцы. Чьи они? ..... 19
Письмо из Владикавказа комментирует С. Б. Ягодин ..................................................... 21
С. Д. Князев. Уголовная ответственность за нарушение избирательных
прав и права на участие в референдуме..................................................................................... 26
С. С. Шевчук. Правовое регулирование
оказания медицинских услуг: проблемы совершенствования ............................... 35
И. Л. Марогулова. Некоторые вопросы
квалификации убийства ............................ 41
С. Г. Шалавин. О понятии «исполнительный документ» ......................................... 48

Законодательство субъектов
Российской Федерации
И. В. Михеева. Правовое обеспечение
экономики регионов........................................ 50

Россия и международноправовое
пространство
И. Н. Барциц. Международное право
и правовая система России...................... 61

Комментируем действующее
законодательство
А. В. Рахмилович, Э. Э. Сергеева. О
правовом регулировании расчетных
форвардных договоров................................ 71
А. В. Миронов. Восстановление в гражданстве Российской Федерации
(на основе практики консульского
отдела Посольства Российской Федерации в Украине).............................................. 83

Трибуна молодого ученого
О. А. Бабошин. К вопросу о системе
отрасли конституционного права
Российской Федерации............................... 86

Журнал российского права № 2 — 2001

Содержание номера на английском языке публикуется на с. 172.

Перечень сокращений, принятых в журнале, см. на с. 166.

В. А. Попов. РИКО: современные тенден
ции применения и перспективы .............. 92
С. В. Петровский. Сайт — иное СМИ:
коллизии права ............................................... 104

Парламентский дневник
Хроника законодательной деятельности Государственной Думы
Ноябрь — декабрь 2000 года ...........  107

П а р л а м е н т с к и е  с л у ш а н и я
О стратегии устойчивого развития ....  114

В государствах Содружества
М. М. Бринчук, Е. В. Новикова. Новеллы
в экологическом законодательстве (на
примере Республики Казахстан)......... 115

Из опыта зарубежных стран
П а р л а м е н т с к и й  к о н т р о л ь :
п р а к т и к а  и н о с т р а н н ы х
г о с у д а р с т в
Н. М. Касаткина. Контрольные полномочия парламента Португалии ..........  123
И. А. Ракитская. Парламентский
контроль в области финансов в Скандинавских странах ....................................... 131

Из истории российского права
О. Н. Садиков. Профессор А. Н. Макаров и его вклад в становление международного частного права....................... 142
В. В. Мельник, А. Н. Шмелева. Роль
суда, государственного обвинителя и
защитника в состязательном судопроизводстве (по Уставу уголовного судопроизводства 1864 г.) .................................. 150

Юридическая жизнь. Хроника
В. Я. Кикоть. Ученые «в погонах» —
активные участники законотворческого процесса. К 55летию ВНИИ МВД
России ...................................................................... 159
Россия, XXI век — антитеррор ........ 164
Обсуждены проблемы административной юстиции .............................................. 165

Рецензия
А. С. Пиголкин, В. М. Сырых. Памяти
выдающихся российских правоведов
посвящается ....................................................... 167

Новые книги
Издательство «Норма» выпустило
в свет ......................................................................... 170

Журнал российского права № 2 — 2001

Президент и Правительство
(в механизме государственной власти)

Л. А. Окуньков

Бытует мнение, что Президент не
только руководит Правительством,
являясь как бы его верховным руководителем, но и наряду с этим осуществляет через Правительство управленческие функции.
При всей привлекательности тезиса о монократическом президентском
руководстве исполнительной властью и множестве аргументов в его
пользу следует все же признать, что
реальные рычаги власти находятся
одновременно у нескольких государственных органов и должностных
лиц, имеющих по отношению к главе
государства не только относительную самостоятельность.
Обратимся к событиям, связанным с
началом финансового кризиса в августе 1998 года. Можно с большой степенью уверенности утверждать, что решение о дефолте принимал не Президент, а тричетыре руководителя
рангом ниже (Председатель Правительства, глава Центробанка и Минфина). Президент Б. Ельцин «был в
курсе», но решение формировалось и
осуществлялось другими фигурантами.
Вместе с тем отставка им Правительства, возглавляемого Е. Примаковым, а
затем В. Степашиным, показала, «кто
есть кто» на российском политическом
олимпе. В этом смысле конституционные прерогативы по формированию и
отставке Правительства Б. Ельцин использовал в 1999 году на сто процентов.
В обстановке неясности политического выбора и перспективы экономического развития необходимы неординарные подходы, которые позволяли бы оптимально строить взаимоотношения в триаде власти. Нельзя
упускать из виду вероятность и иных,
не менее серьезных потрясений, чем
финансовый кризис 1998 года. И тогда может случиться так, что вся исполнительная власть под тяжестью
пороков безответственности, коррум
пированности и некомпетентности
затрещит и обрушится — как власть
партийносоветской номенклатуры
при развале Союза ССР в 1991 году.
Особенно если федеральное Правительство, министерства и ведомства
окажутся не готовы к принятию самостоятельных решений без указки
«сверху». Достаточно вспомнить историю отставки Президента Франции
Ш. де Голля, который явно переоценил свои силы и возможности авторитарного руководства — без активной
опоры на Правительство. Может
быть, и досрочная отставка Б. Ельцина также связана с осознанием исчерпания личного ресурса, разочарованием от итогов восьмилетнего
правления... Во всяком случае, литавры славы не звенели.
Вообще период президентства Б.
Ельцина представляется ярким примером контраста между содержанием конституционных полномочий
Президента по управлению государственными делами и крайне слабыми
результатами их реализации. Одно из
объяснений этому в российской модели организации власти — полномочия даны, а ответственности практически никакой, ни правовой, ни политической. В условиях бесконтрольности и отсутствия санкций многие

Окуньков Лев Андреевич — директор Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ,
кандидат юридических наук.

Журнал российского права № 2 — 2001

1 По конституциям зарубежных стран таким полномочием обладает, как правило,
глава исполнительной власти: «Правительство определяет и проводит политику нации» (ст. 20 Конституции Франции).

прерогативы приобретают характер
вседозволенности.
Как известно, институт Президента вводился в России прежде всего
для укрепления исполнительной власти. Достигнута ли эта цель за годы
президентства Б. Ельцина? Ответ не
столь очевиден, как это покажется на
первый взгляд, поскольку действующая Конституция не закрепляет за
Президентом статус главы исполнительной власти, он — деюре глава
государства (ст. 80 Конституции).
Высшим исполнительным органом государственной власти является федеральное Правительство (ст. 110, 114
Конституции и ст. 1 Федерального
конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации»).
Вместе с тем статус и полномочия
Президента сформулированы в Основном законе России так, что на первое место выдвинуты цели и задачи
укрепления государства, обеспечения конституционного правопорядка,
согласованной работы всех органов
государственной власти, а не только
исполнительной вертикали власти.
Это предопределяет особое значение
для Президента функций главы государства, они весомей и объемней, чем
у федерального Правительства. Безусловно, одним из главных по значимости полномочий Президента является формирование политического
курса государства1.
Свое понимание роли и места Президента в определении государственной политики В. Путин выразил в Послании Федеральному Собранию
(2000 года): «Только действующий
глава государства вправе ставить перед органами власти программные
задачи, и только у него есть реальная
возможность организовать их эффективное выполнение». В этих словах
роль Президента как политического
лидера выражена предельно ясно. В

то же время акцент на исключительность прерогативы главы государства
в определении основных направлений
внутренней и внешней политики и
организации ее выполнения может создать ложное представление об отсутствии границ указанного полномочия.
Между тем эта сфера деятельности
осуществляется «в соответствии с
Конституцией Российской Федерации и федеральными законами», то
есть носит четко выраженный подзаконный характер. На правовой оценке института Президента негативно
сказывается его культовое значение в
общественном сознании. Глава государства (в разных ипостасях: царя,
партийного вождя — генсека правящей партии) всегда имел в России,
харизму политического лидера, защищающего народ от злоупотреблений чиновничества, радеющего за Отчизну. Собственно, такая иллюзия
имела немаловажное значение при
определении статуса Президента в
Конституции 1993 года. Известна характеристика харизматического лидера типа плебисцитарного властителя; такой лидер, по мнению М. Вебера, стоит вне классов, он не интегрирован в бюрократические и клановые
структуры, а потому может объединить вокруг себя народ, предотвратить бюрократизацию власти. Состояние востребованности политического лидера привело в конечном счете к
ослаблению роли парламента, отсутствию общественных движений, массовых политических партий и других
институтов гражданского общества.
Выборы Президента способствовали
упрочению его позиций в управлении
государственными делами.
На фоне длительной экономической
депрессии и коррумпированности госаппарата в России тревожит не
столько эта тенденция, сколько опасность всевластия главы государства,
тихой узурпации государственной
власти, размывания границ полномочий других институтов власти.
Реалии последнего десятилетия таковы, что под руководством Президента Б. Ельцина исполнительная

Журнал российского права № 2 — 2001

2 В научной литературе эти органы обычно
называют «вспомогательные государственные органы при главе государства» (см.
Осавелюк А. М. Вспомогательные государственные органы зарубежных стран: конституционноправовой аспект. М.: Юристъ,
1998. С. 87—91).

3 Вот пример одного из типичных заблуждений: «Администрация Президента должна представлять собой орган, способный решать важнейшие государственные и политические задачи внутри страны и за ее пределами...» (Вардуль Н. Как Путин будет
управлять страной // Коммерсант. 2000. 13
— 14 мая).

власть в России пришла в полную непригодность и нуждалась в капитальном ремонте. Глубокий институциональный кризис всей системы, не отвечающей современным требованиям
к управлению, во многом обусловлен
бездействием первого Президента.
Представляется, что апологетика
президентского единоначалия в исполнительной вертикали не решает
этой проблемы и может стать «медвежьей услугой» всей российской государственности и Президенту В. Путину. Среди авторов исследований, посвященных этим вопросам, лишь немногие обращали внимание на
серьезные дефекты в построении новой системы власти, тогда как в большинстве случаев презюмировалось,
что именно российская модель президентства позволяет создать эффективную государственную власть,
обеспечивающую права и свободы
личности. Исключительно как положительный фактор отмечалось, что
согласно Конституции (ст. 78, 86, 87,
112) Президент руководит и принимает решения в сфере исполнительной
власти: формирование Правительства, определение политического курса, организации и структуры федеральных органов исполнительной
власти, контроль за их деятельностью.
Только положительную сторону видели в том, что он осуществляет прямое
руководство многими федеральными
министерствами и ведомствами (среди которых МИД, МВД и др.), как бы
минуя Правительство. За Правительством — делался вывод — сохраняются лишь функции руководства социальноэкономическим блоком федеральных органов управления, а также весьма неясная координация тех
органов управления, которые находятся в прямом ведении Президента.
К чему практически приводит такой
подход?
Вопервых, на конституционном
уровне фактически созданы два центра руководства органами федеральной исполнительной власти при лидирующей роли Президента. Из этого
вытекает, что в каком бы соотношении

и субординации они ни находились
(деюре и дефакто), всегда будет остро стоять проблема разграничения
их полномочий. Нельзя забывать и о
роли Администрации Президента,
Совета Безопасности и других органов, призванных помогать Президенту в осуществлении его функций2.
Вместе с тем — и это неоднократно
отмечалось — она зачастую действует как самостоятельная политическая
сила под эгидой президентского покровительства, как «второе Правительство». Заметим, что в последнее
время вновь обострился вопрос о роли
Администрации Президента в политической жизни страны в связи с существенными изменениями в исполнительной вертикали. На наш взгляд,
политическая планка этого органа
необоснованно завышена. В правовом
отношении представляется в принципе неправильным ставить на один
уровень Правительство как высший
исполнительный орган государственной власти и Администрацию Президента, выполняющую хотя и важные,
но качественно иные функции3.
Вовторых, весьма спорной представляется практика искусственного
«вычленения» из прямого ведения
Правительства многих федеральных
министерств и ведомств. В конечном
счете это может привести к ослаблению коллегиального начала в работе
Правительства и к бесконтрольности
«силовых ведомств». Комуто подобный вывод покажется гипотетичес6

Журнал российского права № 2 — 2001

ким. Но именно в этой кажущейся
«нереальности» и таится серьезная
угроза демократии. Прямое подчинение силовых структур Президенту
при слабом контроле со стороны парламента способствует самовозрастанию их значимости в жизни государства. В таких условиях вполне вероятны эксцессы силового давления на
институты гражданского общества.
Заметим, что Правительство не вправе осуществлять административное
руководство МВД, ФСБ и другими
подобными ведомствами, а его полномочия по координации достаточно
неопределенны. В то же время у Президента при столь широком объеме
функций и полномочий не всегда достаточно времени постоянно и лично
осуществлять руководство каждым
из этих ведомств, а равно нет специализированного госоргана, который
мог бы обеспечить надлежащий контроль за их деятельностью.
Совет Безопасности, будучи совещательным органом при главе государства, пока не может «подняться»
над ведомствами силового блока, которые напрямую подчиняются Президенту. Для усиления роли Совета
Безопасности требуется принять серьезные политические и правовые
решения, установить качественно
иной уровень взаимоотношений силовых министерств с этим органом. Ясно
одно — нельзя оставлять руководство
МИДа, Минобороны, МВД и других
аналогичных ведомств без жесткой
системы контроля, исключительно на
доверии главы государства. Доверяй,
но проверяй, — истина нестареющая
для России.
Напомним несколько эпизодов советского периода. «Силовые ведомства» (МВД, КГБ, Минобороны) в советский период находились практически в полном ведении ЦК КПСС, его
Политбюро и Секретариата. При всем
их колоссальном влиянии на формирование государственной политики,
окончательное решение всетаки
принимали гражданские лица. В те
годы союзным Правительством решались главным образом вопросы материальнотехнического обеспечения
этих ведомств. Фактически политические решения принимались исключительно высшими партийными органами, а затем оформлялись «в советском порядке», то есть в форме законов, постановлений Правительства и
других подзаконных актов. Может
быть, по этой причине в заседаниях
Совета Министров и его постоянного
органа — Президиума — практически никогда не участвовали министры
обороны, иностранных дел, председатель КГБ, поскольку все принципиальные вопросы решались на заседаниях Политбюро.
Правительство, в понимании Политбюро, было тогда преимущественно хозяйственным (экономическим), органом власти и рассматривалось порой как бы параллельно с Госпланом. В поручениях центральных
партийных органов нередко было записано одной строчкой: «Совету Министров СССР, Госплану...».
Главным недостатком однопартийного руководства была бесконтрольность, отсутствие конкурентов в политической жизни, что и стало причиной загнивания партгосаппарата.
События, связанные с ГКЧП (август
1991 года), свидетельствуют о том, что
Президент СССР М. Горбачев (он же
генсек КПСС) стал заложником силовых структур, а последующие события (сентябрь—ноябрь) превратили
этот госорган в беспомощный институт власти. Вместе с тем многие негативные стереотипы поведения «начальства» советского времени оказались весьма живучими и постепенно
«перекочевывали» в жизнь новой политической элиты.
Президент В. Путин неоднократно
отмечал неэффективность сложившейся в настоящее время системы управления, слабость исполнительной
вертикали, обращал внимание на многие другие дефекты в организации
федеральной и региональной власти.
Им дан критический анализ состояния организации государственной
власти с точки зрения ее соответствия конституционным принципам.

Журнал российского права № 2 — 2001

4 Суворов В.Н. Конституционный статус
Президента Российской Федерации: Дисс. ...
докт. юрид. наук. М., 2000. С. 344.

Сложившаяся практика подтверждает, на первый взгляд, фактическое верховенство Президента России в исполнительной власти. Но политические реалии, как уже отмечалось, изменчивы, они не всегда
соответствуют логике предписаний
Закона. Конституция закрепляет
за ним статус главы государства и
не более того. В этой связи небесспорны суждения о том, что «анализ конституционных норм подтверждает вывод, что Президент
РФ фактически глава исполнительной власти, верховный руководитель Правительства РФ, осуществляющий общее стратегическое
руководство им»4.
На наш взгляд, из Конституции и
федеральных законов не вытекает,
что Правительство осуществляет исполнительную власть Российской Федерации и возглавляет единую систему органов исполнительной власти в
России лишь номинально. Правительство и по букве Закона, и по практике
— это действительно высший исполнительный орган общей компетенции.
Президент без Правительства — это
заведомо слабая фигура. Специфика
взаимоотношений этих органов в том,
что они должны выполнять свои функции без административной субординации. Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» (1997 г.) институировал его как высший исполнительный
орган государственной власти Российской Федерации (ст. 1). Упомянутый
закон не обусловливает необходимого
общего руководства Президента федеральным Правительством. Кстати,
как и отмечает В. Н. Суворов, такая
формулировка предлагалась Администрацией Президента, но не получила поддержки депутатов Государственной Думы, поскольку она не вписывалась в систему разделения властей 
и 
не 
согласовывалась 
с
конституционной самостоятельностью Правительства (ст. 10, 11 и 104
Конституции).
Для выяснения роли этих институтов власти обратимся к истории. Если
предположить, что в 1993 г. создатели Конституции имели цель сохранить статускво в отношении главенства Президента в исполнительной
власти, то тогда не надо было «огород
городить». Достаточно было бы традиционной дефиниции, имеющейся
во многих конституциях стран дальнего и ближнего зарубежья: Президент— глава исполнительной власти.
Однако на такой вариант создатели
Конституции не пошли сознательно,
и вот почему.
События 1992—1993 гг., а также материалы Конституционного совещания 1993 г. свидетельствуют о том, что
при усилившейся критике Правительства на этапе тяжелейших для народа
радикальных преобразований в экономике и социальной сфере надо было безотлагательно увести Президента от
ответственности за деятельность Правительства и исполнительной власти в
целом. Правовых решений этой проблемы было немного. Одно из них: создать конституционно самостоятельный орган, осуществляющий исполнительную власть в России и ответственный перед Президентом. Таким путем
ответственность за деятельность исполнительной власти, образно говоря,
перекладывалась с Президента на федеральное Правительство и его Председателя. Следовательно, речь шла о
создании полноценного федерального
органа общей компетенции, осуществляющего исполнительную власть в
Российской Федерации, что и было записано в ст. 110 Конституции. При этом
Председатель Правительства наделялся весьма существенными самостоятельными полномочиями (ст. 113 Конституции) и становился второй по значимости политической фигурой среди
высших должностных лиц России. Об
этом недвусмысленно говорит и ст. 92
Конституции: «Во всех случаях, когда
Президент Российской Федерации не
в состоянии выполнять свои обязанности, их временно исполняет Председа8

Журнал российского права № 2 — 2001

тель Правительства Российской Федерации».
Для выяснения роли Правительства немаловажен ответ на вопрос:
какое значение имеет для него право
Президента определять основные направления государственной политики? В статье 80 Конституции подчеркиваются приоритеты политического руководства главы государства.
Однако, на наш взгляд, функции общего политического руководства
Президента вовсе не означают ослабления роли Правительства.
Конституционная доктрина исходит из необходимости согласованного
функционирования этих органов —
Президента и Правительства — при
политическом лидерстве главы государства.
Модель Президента — фактического руководителя Правительства
(при полноценной, а не технической
роли Председателя Правительства)
ущербна не только в политическом,
но и в юридическом плане. Если
Президент (глава государства) действует в таком качестве, тогда он и
несет полную ответственность за
деятельность этого высшего исполнительного органа. Но такой ответственности Конституция и федеральные законы не предусматривают. Президент — глава государства,
он отвечает за общее состояние государственных дел. Каждый из органов, представляющих разные ветви власти, несет ответственность исходя из норм Конституции и федеральных законов и прежде всего
перед народом — единственным источником власти в Российском государстве (ст. 3 Конституции).
За организацию работы Правительства как коллегиального органа
несет персональную ответственность
Председатель Правительства. Возлагая на Президента ответственность за
деятельность Правительства, мы тем
самым принижаем роль Председателя Правительства. Заметим, что по
Регламенту Правительства (п. 36) при
равенстве голосов при принятии решения на заседании Правительства

решающим является голос Председателя Правительства.
Политическая реальность может
быть такова, что виновником тех или
иных просчетов является именно
Председатель Правительства, который не справляется со своей работой.
Сторонники «президентского» руководства исполнительной властью это
обстоятельство почемуто не учитывают. Кроме того, при президентском
руководстве сами процедуры вотума
недоверия Правительству и согласования кандидатуры Председателя
Правительства с Государственной
Думой становятся своего рода отечественным «парламентским реликтом». Для Президента решение Госдумы по этому вопросу — только рекомендация. Причем досрочный роспуск нижней палаты и новые выборы
нового состава депутатов не обусловливают никаких юридических последствий для Президента в части
формирования нового состава Правительства. Регламентация этих достаточно острых конфликтов осуществлена в Основном законе таким образом, что стала своего рода очередной
конституционной фикцией парламентаризма в России. Тем самым
Президент берет на себя все бремя
ответственности за деятельность этого органа, что не отвечает его роли арбитра в споре публичных властей.
Конечно, на такой правовой основе
не строятся цивилизованные конституционные отношения между Президентом и парламентом, это стимулирует лишь создание политиканствующего «карманного» законодательного органа, послушного воле главы
государства, но не подлинного выразителя воли народа. Проводить в
жизнь демократию и парламентаризм можно лишь при полноценном
конституционном статусе каждой
ветви власти.
На наш взгляд, политическое единство Президента и Правительства
нисколько не противоречит конституционной самостоятельности и полноценному функционированию Правительства как высшего исполни9

Журнал российского права № 2 — 2001

тельного органа, ответственного перед народом. Безусловно, это требует правового понимания Президентом своего места в системе власти. С
точки зрения перспективы развития
этих институтов вряд ли оптимальна
конструкция системы исполнительной власти, которую возглавляют два
высших федеральных органа государственной власти. Как уже отмечалось, у Правительства и Президента
как главы государства, образно говоря, разные конституционные статусы
и назначение в механизме государственной власти. Функции и полномочия Президента качественно иные,
чем правительственные. Специфику
Правительства в условиях сегодняшней президентской республики определяет его самостоятельное место в
конституционном институировании
высших носителей власти, а среди исполнительных органов — то, что оно
является органом общей компетенции. Президент в отличие от Правительства не является органом общей
компетенции в строго правовом смысле. Характер и объем полномочий
главы государства свидетельствует о
том, что его регулирующая функция
реализуется не столько в принимаемых им нормативных указах, сколько в политических решениях. Президент «рождает» Правительство, формирует, отправляет его в отставку,
назначает и освобождает членов Правительства по предложению Председателя Правительства. Эти кадровые
полномочия позволяют ему воздействовать на Правительство. Он определяет и стратегический курс государства, и текущую политику, представляет свои взгляды на различные
стороны общественной жизни, которые затем становятся основой для
разработки правительственной программы.
Деятельность главы государства не
ограничивается, однако, взаимодействием с Правительством. Сообразуясь с новыми обстоятельствами, действуя по собственному разумению,
Президент не должен забывать главного: все его действия имеют комплексное, интегрирующее значение для государственной власти, оказывают
влияние на разные стороны общественного бытия. При необходимости
он может поменять состав Правительства, но он не вправе оставить государство без Правительства. Конституционное назначение Правительства и
Президента по многим параметрам их
деятельности совпадает. Но они функционально разноуровневые и конституционно самостоятельные институты власти. Словом, Правительство —
это не принадлежность Президента. В
самом деле, и в политическом аспекте
можно ли сказать о Правительстве Е.
Примакова, что это была команда
Президента Б. Ельцина?
Сказанное не исключает необходимости тесного повседневного взаимодействия Правительства и Президента, основанного на единстве общегосударственных задач и целей. Если
такого единства нет, Правительство
само должно уходить в отставку, не
дожидаясь, пока это сделает Президент. Отметим, что такой алгоритм
добровольной отставки Правительства пока не сложился. Президент
действует, как правило, на опережение. Вообще политическая практика
их взаимоотношений зачастую не укладывается в границы Закона. Это
вовсе не означает, что она является
наиболее оптимальным и эффективным вариантом решения острых проблем, а конституционные положения
тормозят движение вперед. Деятельность первого Президента России
убеждает в том, что его методы работы с Правительством по принципу
«монаршей воли» не всегда согласовывались с конституционными началами развития нашего государства.
Итак, для Президента России предпочтительнее сосредоточиться на
объединении усилий государства и общества. Такого нельзя достичь, если
Президент предстает в одном лице и
как фактический руководитель исполнительной власти, и как глава федерального Правительства, и как гарант Конституции России, и как политический арбитр (посредник) в спорах

Журнал российского права № 2 — 2001

NnO

органов, относящихся к различным
ветвям и уровням власти.
Аналогичное замечание касается
функции обеспечения согласованного взаимодействия госорганов с учетом соблюдения принципа разделения властей. Реализация ее предполагает равную требовательность,
нейтральность и объективность Президента по отношению ко всем государственным органам и к действиям
должностных лиц. Президент должен
быть фактически дистанцирован от
оперативнораспорядительной деятельности Правительства и осуществлять ее только в исключительных
случаях. Главный упор при совершенствовании организации деятельности главы государства необходимо
сделать на усиление контрольных
функций, особенно при нарушении
Конституции должностными лицами
любого ранга.
Оперативная деятельность Президента в сферах, затрагивающих компетенцию Правительства, в большинстве случаев означает его вмешательство в действия этого органа. При
сложнейших задачах управления,
многочисленности нестандартных ситуаций, требующих распорядительных решений, Президенту физически невозможно знать все тонкости
вопросов, требующих его реагирования. Дача указаний Правительству по
текущим делам приводит к неоправданному возрастанию роли Администрации Президента и различных
финансовопромышленных группировок.

Поручения Президента по всем
направлениям деятельности федерального Правительства распыляют
его усилия, отвлекают от главных
задач. Не дело главы государства
решать за Правительство то, что оно
обязано делать в силу своей компетенции. Если за Президентом —
стратегическое управление, то за
Правительством, органами исполнительной власти — своевременное и
безотлагательное принятие распорядительных решений, осуществление стратегического замысла силами
государственного аппарата.
Нельзя забывать, что обязанность
оперативного управления прямо вытекает из функций и полномочий
Правительства, ибо оно по определению реализует государственную политику. Если в прошлые годы многие
десятки распорядительных решений
Президента Б. Ельцина так и остались невыполненными, то это говорит не столько о слабой исполнительской дисциплине, сколько о невозможности их выполнить (отсутствие средств в бюджете и т.д.).
Для развития гражданского общества не годится спасительная формула наших дней, которая прочно укоренилась в общественном сознании:
Президент отвечает за все. Тем самым мы подталкиваем его к действиям в роли главного пожарного России.
Президент — глава государства, а не
начальник всех госорганов и должностных лиц. Каждый отвечает перед
Законом и перед обществом в пределах своей компетенции.

Журнал российского права № 2 — 2001

РОССИЙСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО: СОСТОЯНИЕ И ПРОБЛЕМЫ
ã

ã
ã

Однако перспектива скорого принятия столь нужного для страны закона,
к сожалению, не вызывает энтузиазма.
Дело в том, что в законопроекте, который является результатом компромисса между наиболее крупными парламентскими фракциями, представляющими свои партии, с одной стороны, и
чиновниками, отвечающими за политический процесс — с другой, наряду с
рядом важных правовых новелл, направленных на обеспечение финансовой, информационной и т.п. открытости процессов создания и деятельности
политических объединений, расширение возможностей государственного и
общественного контроля за этой сферой, обеспечение демократизации
внутрипартийной жизни и т.д., содержатся положения, существенно обесценивающие его позитивный потенциал.
Речь идет, в частности, прежде всего о
предоставлении права участия в выбоП о з и ц и я

Закон о политических партиях:
в чем суть альтернативных подходов

В. В. Лапаева

рах только партиям; о закреплении статуса партии за организациями, насчитывающими в своем составе не менее 10
тысяч членов; о государственном финансировании партий в межвыборный
период в зависимости от их электоральных успехов; о введении запрета
на межрегиональные, региональные и
местные партии; о легализации слияния
государственных и партийных структур путем предоставления высшим
должностным лицам страны права быть
членами политических партий.
Главное здесь — это признание
права на участие в выборах только за
крупными политическими организациями, а по сути дела, только за теми,
кто сумел (во многом благодаря удачно сложившейся для них политической конъюнктуре) занять места на политической сцене, и прежде всего в
Государственной Думе. Есть все основания считать, что в условиях нынешней политической апатии населения
необходимая для получения статуса
партии численность в десять тысяч

Лапаева Валентина Викторовна — доктор
юридических наук.

После нескольких лет полнейшего безразличия Государственной Думы РФ и других
властных структур к, казалось бы, безнадежно зависшему в согласительной комиссии
Закону о политических партиях (закон был принят депутатами еще в 1995 г., но не одобрен Советом Федерации) в последнее время развернулась активная работа над новым
его проектом. Он был подготовлен силами рабочей группы, созданной под эгидой Центральной избирательной комиссии РФ с привлечением представителей парламентских фракций. Основные идеи законопроекта «О политических партиях» прошли обкатку
на состоявшихся в октябре и ноябре 2000 года парламентских слушаниях по проблемам избирательного законодательства и по концепции Закона о партиях, после чего
проект был представлен Президенту РФ и в конце декабря внесен им в парламент.

Журнал российского права № 2 — 2001

членов будет не под силу вновь формирующимся политическим объединениям граждан, которые не имеют ни
богатых спонсоров, ни административных ресурсов, ни даже (как убедительно показал опыт недавно прошедших парламентских выборов) надлежащей правовой защиты от произвола контролирующих политический
процесс чиновников. Это значит, что
интересы той (кстати, весьма значительной) части общества, которая не
имеет сейчас своих представителей в
парламенте, в обозримой перспективе не смогут получить своего политического выражения.
Внесенный в Думу законопроект откровенно нацелен на консервацию нынешней неразвитой партийнополитической системы. Это обстоятельство и
объясняет причины бурной активности по принятию закона о партиях после стольких лет «затишья». Очевидно,
что в сложившейся ситуации, особенностью которой явилось ослабление
демократических импульсов со стороны общества и усиление государственной бюрократии, партиипобедительницы спешат закрепить свой привилегированный статус на обозримое будущее, делая ставку на поддержку
усилившихся государственных структур, заинтересованных в формировании более управляемой и контролируемой партийнополитической системы.
Причем сделать это пытаются такими
способами, которые в значительной
мере лишают остальные партии и движения шансов на выживание и развитие. Между тем фундаментальный
принцип правовой демократии — защита прав меньшинства. Именно так
понимают его на Западе. «Большинство, принимая свои решения, должно
... уважать права меньшинства и принимать во внимание их интересы, а
также не отнимать у них шанса когданибудь превратиться в большинство»1.
Если в закон о политических партиях будет заложен подход, закрепляющий монополию нескольких политических сил (в виде своего рода кооперативной КПСС), то закон будет противоречить целому ряду положений
Конституции РФ (и прежде всего ч. 3
ст. 13, содержащей норму о признании
в Российской Федерации политического многообразия и многопартийности).
А это несет в себе угрозу основам конституционного строя, закрепленным в
первой главе Конституции РФ.
Подобные намерения ущербны не
только с конституционноправовой,
но и с социальнополитической точки зрения. Конечно, хорошо иметь
крупные партии, выражающие интересы основных слоев общества. Почему бы и не дать таким партиям право
доминировать в избирательном процессе (предусмотрев, разумеется, гарантии для представительства интересов меньшинства населения). Но
все дело в том, что наши так называемые партии — это либо осколки
бывшей КПСС, эксплуатирующие
инерцию былой мощи тоталитарного
симбиоза партии и государства, либо
получиновничьи структуры, вскормленные административным ресурсом, либо небольшие организации демократической ориентации, опирающиеся на еще весьма аморфную поддержку сторонников, явно не готовых
дружными многотысячными рядами
вливаться в число их членов.
Реализация подхода к партстроительству, заложенная в законопроекте ЦИК РФ, способна надолго затормо
зить и без того вялотекущий процесс
политического структурирования общества, заблокировать появление новых партийнополитических объединений. Между тем общество сейчас остро нуждается в политических силах,
способных выдвинуть идеи, которые
могли бы объединить различные слои
населения, ориентированные пока что
на идеологические крайности. Что же
касается политических партий, представленных в настоящее время в парламенте страны, то они выражают в
лучшем случае лишь идеологию крайних полюсов политического спектра
(его правого и левого флангов), демонстрируя полную беспомощность при

1 Государственное право Германии. Т. 1. М.,
1994. С. 95.

Журнал российского права № 2 — 2001

попытках сформулировать приемлемую для большинства населения центристскую идеологию.
В случае принятия закона о партиях, закрепляющего монополию нескольких крупных группировок, больше всего от него пострадает та наиболее образованная и деятельная часть
общества, которая, с одной стороны, не
идентифицирует себя с социальными
низами и не ищет поддержки у левых
партий, а с другой стороны — не связана с криминалитетом и не участвует
в процессах приватизации. Эта часть
общества в настоящее время не имеет
своих представителей в парламенте и
ждет появления политических сил,
способных выразить и защитить ее
интересы. Навязываемое сейчас политической бюрократией решение проблем многопартийности, игнорирующее интересы этой социальной группы, в перспективе приведет к существенному сужению реальной (а не
показной) социальной базы власти, а
вовсе не к предполагаемому упрочению этой базы за счет политтехнологических манипуляций по искусственному насаждению в стране усеченной
«многопартийности», по созданию
«партии власти». Очевидно, что стратегические интересы власти не могут
расходиться со стратегическими интересами общества. В данном случае —
это укрепление правовых начал политической жизни, создание условий для
честной конкуренции всех политических сил, готовых действовать пусть
даже в жестких, но общих для всех
правовых рамках.
К сожалению, у нашего общества,
самую «организованную» часть которого составляет сейчас организованная
преступность, недостает сил, чтобы защитить свои интересы в сфере правового регулирования многопартийности.
Но это вовсе не означает, что оно должно отмалчиваться. Ситуация с законом
о партиях показывает, что назрела необходимость введения в политическую
практику института общественных
слушаний по социально значимым законопроектам, которые (в отличие от
закрытых от общества парламентских

слушаний) могли бы стать трибуной для
выражения и согласования позиций
всех заинтересованных сторон.
Первый опыт такого рода уже состоялся: 28 ноября 2000 года в Москве по
инициативе и под эгидой Независимого института выборов и Института федерализма и гражданского общества
прошли общественные слушания по
подготовленному в рамках этих институтов инициативному законопроекту
«О гарантиях многопартийности и правовом статусе политических объединений»2  с участием представителей
широкого спектра политических и общественных объединений, а также научной общественности. По итогам слушаний приняты рекомендации, которые направлены Президенту РФ, Государственной Думе Федерального
Собрания, Правительству РФ, а также
политическим объединениям. Участники слушаний поддержали концепцию и основные положения обсуждаемого законопроекта, состоящие в следующем:
1. Цель предлагаемого Федерального закона «О гарантиях многопартийности и правовом статусе политических объединений» — обеспечение
правовых гарантий реализации закрепленных в Конституции РФ принципов политического многообразия,
многопартийности, свободы создания
и деятельности политических объединений, равенства политических объединений перед законом. Каждый из
этих фундаментальных принципов
демократии будет поставлен под угрозу, если в нашей неразвитой, переходной ситуации будет принят закон
о партиях, предоставляющий право
участия в выборах лишь крупным политическим партиям с численностью
не менее 10 тысяч членов.
Эта цель — гарантия названных
принципов Конституции — закрепле2 См.: Инициативный проект Федерального
закона «О гарантиях многопартийности и
правовом статусе политических объединений». Автор законопроекта — В. В. Лапаева
// Выборы. Законодательство и технологии.
2000. № 11. С. 28—42.

Журнал российского права № 2 — 2001

на в преамбуле предлагаемого законопроекта. Здесь же подчеркивается, что
деятельность политических объединений должна способствовать осуществлению народом своего суверенитета.
Данное положение преамбулы подчеркивает, что развитие многопартийности — не самоцель, а всего лишь средство реализации основного принципа
демократии — принципа народного суверенитета. Именно принцип народного суверенитета, согласно которому источником власти является народ, дает
нам направляющий вектор для определения всех конкретных аспектов
правового регулирования многопартийности. Кстати, именно об этом
принципе забывают, когда говорят, что
партиям надо предоставить исключительное право выдвигать кандидатов
на выборные должности, имея в виду
исключение из этого процесса не только других политических объединений,
но и рядовых избирателей. Дело в том,
что народ в своем политикоправовом
измерении (народ как суверен) есть
совокупность граждан, а не политических партий. Иными словами, граждане — это первичное, а партии — вторичное образование. Поэтому все права политических партий являются
производными от закрепленных в Конституции политических прав граждан.
А это в свою очередь означает, что развитие многопартийности должно способствовать укреплению прав граждан, то есть в конечном счете — расширению сферы индивидуальной свободы (а не ее ограничению, как
зачастую сейчас предлагается).
2. В законопроекте предусмотрен
новый подход к понятию политического объединения, ориентирующий эти
объединения на выражение политической воли граждан. В законодательстве говорится о влиянии на формирование воли граждан, что, как показывает практика нашей политической
жизни, зачастую сводится к манипулированию их волей в ущерб принципу народного суверенитета.
3. Законопроект сохраняет политические организации и движения в качестве участников избирательного

процесса, что является на данном переходном этапе одной из гарантий реализации конституционного принципа
политического многообразия. Вместе с
тем, учитывая необходимость стимулирования их постепенной трансформации в политические партии, законопроект предоставляет партиям преимущественное право при выборах
выдвигать кандидатов единым списком по пропорциональной избирательной системе. Все политические объединения, в том числе и партии, имеют
право выдвигать кандидатов в одномандатных избирательных округах.
При этом партии могут выдвигать
кандидатов только из числа своих членов. Выдвигая иных кандидатов,
партия как организация обнаруживает свою несостоятельность, то есть отсутствие в своих рядах людей, способных найти поддержку у электората.
Такая политически несостоятельная
организация пытается выйти из положения путем привлечения в свой список тем или иным способом людей со
стороны, пользующихся популярностью среди населения. На рынке товаров подобные действия квалифицируются как обман покупателя (когда на
«витрине» — в партсписке — одно, а
покупателям «продают» другое). Закон
должен исключить возможность такого рода подтасовок.
4. Принципиальное значение на данном этапе имеет вопрос о численности
партий. Это вопрос не количества, а
качества субъектов политического
процесса. Представление о том, что
чем больше количество, тем лучше
качество партии — в значительной
мере не изжитый еще стереотип советского мышления, согласно которому
партия должна быть массовым передовым отрядом целого класса. С позиций
же демократического подхода закон
может связывать получение статуса
партии с наличием в ней определенного числа членов лишь в той мере, в какой эта численность служит гарантией, что эта партия не будет действовать в частных интересах узкой группы лиц. Однако численность ее должна
быть такова, чтобы, с одной стороны,

Журнал российского права № 2 — 2001

не лишать шансов на развитие реально действующие небольшие партии, а
с другой стороны, не блокировать возможность появления новых партий. В
противном случае мы будем иметь
дело с монополизацией политической
жизни, что противоречит конституционному принципу политического многообразия. Показательно, что в законе
о партиях ФРГ (а из зарубежного законодательства о партиях это, пожалуй, наиболее отработанный с точки
зрения требований демократии документ) хотя и есть требование о наличии у партии определенной численности, подтверждающей серьезность ее
намерений, но сама эта численность
законом не задана.
Думается, что применительно к нашей, еще очень неразвитой ситуации, в
законе должна быть закреплена минимально необходимая численность
партии. Это нужно для того, чтобы
партийное строительство не стало
чьимто клановым, корпоративным или
даже, как у нас иногда бывает, просто
«семейным» бизнесом. Анализ показывает, что, исходя из названных критериев, численность общероссийской
партии должна быть порядка 2—2,5
тысяч членов (по 50 членов в каждом
региональном отделении). Вопрос же о
численности межрегиональных, региональных и местных партий должен решаться в законодательстве соответствующих субъектов Федерации.
5. В условиях допуска к участию в
выборах по мажоритарным округам
политических движений и организаций, а также при не слишком обременительных требованиях к численности партий основная нагрузка по очистке избирательного процесса от ненадлежащих претендентов на власть
ложится в инициативном законопроекте на норму, закрепляющую необходимость подтверждения политическим
объединением своего статуса путем
участия в выборах. Законопроект основан на концепции, согласно которой
политическое объединение обязано
участвовать в выборах. Такой подход
принят в зарубежной практике (можно, в частности, сослаться на опыт

ФРГ), и здесь нет нарушения прав
партий. Что же касается права на бойкот выборов, о котором обычно говорят
противники такого подхода, то надо
иметь в виду, что демократия как форма правления требует от участников
политического процесса конструктивной политической активности, и прежде всего в форме участия в выборах.
Именно поэтому в целом ряде весьма
демократических государств не только партии, но и граждане обязаны участвовать в выборах. А бойкот выборов
— это всетаки деструктивная форма,
которую государство вправе ограничить, не вдаваясь в мотивы сторонников бойкота (потому что для права
важны не мотивы, а само действие).
Следует подчеркнуть, что предлагаемый законопроект не запрещает, а
только ограничивает возможность
бойкота.
Чтобы подтвердить свой статус, политическое объединение за период
времени, охватывающий две избирательные кампании по выборам депутатов соответствующего уровня, должно
выполнить хотя бы одно из нескольких
требований для демонстрации наличия
у него определенной электоральной
поддержки. Эти требования сформулированы в законопроекте достаточно
мягко, причем (что важно) политическое объединение может выполнить эти
требования самостоятельно или в рамках избирательного блока.
Если ни одно из требований не выполняется, то политическое объединение лишается своего статуса на основании решения суда (при этом оно может
сохраниться в качестве общественного
объединения). Но уже через четыре
года оно вновь может быть зарегистрировано в качестве политического объединения, а через пять лет может опять
принимать участие в выборах. Очевидно, что подобные требования не «перекроют кислород» тем политическим
объединениям, у которых есть самостоятельная идеология и живая связь с обществом (даже если они будут периодически бойкотировать выборы). Однако важно, что при таком подходе окончательное слово по вопросу о том, какие