Административно-деликтное право: (теория и законодательные основы)

Административноделиктное право
(теория и законодательные основы)

НОРМА
ИНФРАМ
Москва, 2012

А. В. Кирин

Административноделиктное право

(теория и законодательные основы)

УДК 342.9.03(470+571)(091)
ББК 67.401.04(2Рос)
К43

Сведения об авторе
Анатолий Вадимович Кирин — Главный советник Государственноправового
управления Президента РФ, кандидат юридических наук, заслуженный юрист Российской Федерации. Преподавал административное право на юридическом факультете МГУ, в Академии МВД СССР, во Всесоюзном юридическом заочном институте (ныне Московская государственная юридическая академия им. О. Е. Кутафина). С 1992 г. на работе в Администрации Президента РФ. Последние два года
одновременно — доцент Юридического факультета им. М. М. Сперанского Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте
РФ. Автор и соавтор более 30 проектов законов РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов. Опубликовал 3 монографии и более 40 статей,
учебных пособий и лекций по административноправовой проблематике.

Рецензенты
Н. Ю. Хаманева — доктор юридических наук, профессор.
В. А. Юсупов — доктор юридических наук, профессор.

Кирин А. В.
К43
Административноделиктное право : (теория и законодательные основы) : монография / А. В. Кирин. — М. : Норма :
ИНФРАМ, 2012. — 464 с.
ISBN 9785917682426 (Норма)
ISBN 9785160052601 (ИНФРАМ)

Монография посвящена исследованию вопросов теории и законодательных основ административноделиктного права, сформировавшегося
за последние десятилетия на основе советского института административной ответственности как новая самостоятельная подотрасль в системе административного права Российской Федерации.
Рассматривается история возникновения и развития института
ответственности за маловажные проступки (административные правонарушения) в системе дореволюционного и советского права. Обосновывается
современное понимание и структура административноделиктного права
как концептуально и законодательно единого комплекса правовых институтов, объединяющего на общей предметной основе профильные материальные и процессуальные административноправовые нормы. Анализируется и оценивается концепция и система, а также практика применения и
изменения норм Кодекса РФ об административных правонарушениях. Излагается авторская версия перспектив развития отечественного административного и административноделиктного права и законодательства.
Для преподавателей, аспирантов и студентов юридических вузов, практикующих юристов, судей, прокуроров, работников правоохранительных,
контрольных и надзорных органов, федеральных, региональных и местных
органов исполнительной власти.
УДК 342.9.03(470+571)(091)
ББК 67.401.04(2Рос)
ISBN 9785917682426 (Норма)
ISBN 9785160052601 (ИНФРАМ)
© Кирин А. В., 2012

Вступительная статья

Предлагаемая вниманию читателей монография написана одним из ведущих специалистов по теории административной ответственности и административному законодательству в Российской
Федерации. В отличие от большинства других современных отечественных ученыхадминистративистов, автор данного исследования многие годы успешно совмещает научноисследовательскую
работу с нормотворческой и экспертной деятельностью.
Содержание работы свидетельствует о появлении в современной российской юридической литературе серьезного комплексного научного исследования, посвященного не только проблемам
развития подотрасли административноделиктного права, но и
теории административного права и перспективам развития административного законодательства в целом.
В авторском изложении впервые в административноправовой
научной литературе столь серьезно исследованы историкоправовые корни возникновения института маловажных проступков (административных правонарушений) в системе дореволюционного
публичноправового регулирования как изначально составной
части полицейского права Российской империи. Подробно проанализированы также все этапы развития теории административной ответственности и законодательства об административных
правонарушениях в советской России и СССР.
Заслуживает одобрения при этом заявленное автором и прослеживаемое по всему материалу книги бережное и уважительное отношение к традициям и преемственности в анализе и оценке развития национального публичного права и законодательства в целом и конкретно к отношениям и правовому механизму их
регулирования в административноделиктной сфере. Такой подход позволил с максимально возможной для монографического
исследования степенью объективности показать и обосновать как
достоинства, так и недостатки отечественной практики зарождения, формирования и изменения за более чем 100 лет правового
механизма административной ответственности в дореволюционной, советской и современной России.

В сравнении с большинством диссертаций, монографий и статей последних десятилетий по теории и практике административной ответственности, содержащих, как правило, анализ действующего законодательства об административных правонарушениях и
исследующих преимущественно отдельные проблемы и направления реформирования материальных или процессуальных блоков
норм в профильной сфере, монография А. В. Кирина свидетельствует о выходе ее автора на качественно новый уровень методологии исследования, теоретических обобщений и концептуальных
предложений по проблемам общего развития административноделиктного права как самостоятельной комплексной подотрасли
современного административного права и определения ее места в
системе отрасли и отраслевой науки.
Следует, например, согласиться с выводом автора о необходимости сохранения доказавшей свою работоспособность и достаточную практическую эффективность законодательной модели
общей кодификации материальных и процессуальных норм об административной ответственности. Чрезвычайно интересен в связи
с этим проведенный в работе сравнительный ретроспективный
анализ общих закономерностей и тенденций развития отечественных уголовного и административноделиктного права, имеющих,
по сути, общую историю происхождения из первоначально единой системы публичноправовых деликтов.
Четкая и аргументированная позиция автора на основе этих прямых аналогий дает серьезное теоретическое и практическое обоснование сохранения в ближайшие годы стабильного развития действующей законодательной системы регулирования административной ответственности, несмотря на озвучиваемые в юридической
литературе многочисленные и явно преждевременные предложения
о скорейшем раздельном законодательном оформлении норм материального и процессуального административноделиктного права.
Пример отечественного уголовного права и опыта его развития
наглядно демонстрирует и доказывает несомненные преимущества естественного, объективно обусловленного пути трансформирования института публичноправовой ответственности в подотрасль дореволюционного полицейского права. И лишь на основе
подготовленного предыдущим многолетним опытом развития
системы уголовной ответственности как автономной подотрасли
полицейского права после логичного и закономерного обособления уголовного права в самостоятельную отрасль российского
права появились теоретические и практические основания также

6
Вступительная статья

и для отдельной кодификации всей накопленной к тому времени
совокупности необходимых процедурных норм и выделения их в
отдельное уголовнопроцессуальное право.
Автор прав в своих сравнительных оценках и критике: только
от механического перенесения в самостоятельный кодекс норм
административноделиктного процесса уважения у правоприменителей к процедурным требованиям производства по делам об
административных правонарушениях не прибавится, а качество
административноделиктного процесса не улучшится. Многочисленные нарушения процессуальных норм КоАП РФ в практической деятельности субъектов административной юрисдикции никак не зависят сегодня от формы правового акта или его названия,
а вызваны прежде всего недостаточной пока общей правовой
культурой и низкой профессиональной юридической квалификацией полномочных должностных лиц органов исполнительной
власти и, к сожалению, тех же мировых судей.
А потому вполне правомерной и полностью соответствующей законодательной действительности является предлагаемая А. В. Кириным структура единой подотрасли административноделиктного
права, объединяющая на общей предметной основе как материальные, так и процессуальные нормы в составе следующих институтов:
института административных правонарушений, института мер административной ответственности, института субъектов административной юрисдикции, института производства по делам об административных правонарушениях и института исполнения решений
по делам об административных правонарушениях.
Следует отметить высокий теоретический уровень обобщений,
аргументов и обоснований данной концепции современного административноделиктного права на основе критического анализа
обширного массива докторских и кандидатских диссертаций, монографий, научных статей, учебников и учебных пособий по профилю исследования.
Автор без какоголибо налета наукообразности стремится достичь вполне прагматичного результата проведенного им исследования — обеспечения фактического и формального признания
корпоративным сообществом ученыхадминистративистов, практикующих юристов и законодателей давно уже сложившегося самостоятельного статуса административноделиктного права как
автономной подотрасли административного права и полностью
соответствующей ей подотрасли административного законодательства.

Вступительная статья
7

Этот главный вывод оцениваемой монографии подтверждается
многочисленными примерами из профильных научных работ дореволюционных, советских и современных ученых и из почти столетней практики формирования и развития законодательного регулирования административной ответственности.
Нельзя не отметить здесь и довольно язвительную, но справедливую оценку автором результатов проведенного им также интересного сравнительного анализа на примере опыта развития отечественного и зарубежного административного и административноделиктного права. Причем оценку совсем не в пользу зарубежного
опыта, что характерно для работ многих других российских ученыхюристов в последние годы, которые после долгого советского
периода закрытости и строгого идеологического отбора для открытой печати такой информации стали активно предлагать заимствовать и внедрять в российскую правовую практику любые ставшие
теперь доступными иностранные порядки.
Кроме того, большое значение не только в теоретическом аспекте, но и в преломлении к проблемам и задачам законотворчества имеют проведенные в гл. 7—9 монографии анализ, обобщение и оценка практики применения и изменения норм КоАП РФ.
Многие из сформулированных в работе выводов, оценок и
предложений автора заслуживают самого пристального внимания
и изучения со стороны как ученыхадминистративистов и теоретиков права, так и практиковюристов. Интересны и полезны
результаты данного исследования будут и для депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации, непосредственно занимающихся в силу своих конституционных полномочий и обязанностей законотворческой работой, большой и важной составной частью которой в последние годы были корректировка и
уточнение КоАП РФ.
В заключение хотел бы выразить признательность издательству
«Норма», взявшему на себя безусловно благодарный труд опубликования столь интересной, качественной и полезной для развития современной российской юридической науки монографии А. В. Кирина «Административноделиктное право (теория и законодательные основы)».

В. Н. Плигин,
председатель Комитета Государственной Думы
по конституционному законодательству
и государственному строительству

8
Вступительная статья

От автора

Предваряя этим коротким вступлением исследование генезиса
и формирования, реального состояния и обозримого будущего
административной ответственности и правового механизма ее
реализации в российском праве и законодательстве XIX—XXI вв.,
с учетом предстоящего нам в первых главах аналитического экскурса в историю становления и развития полицейского (административного) права царской России, административного права
СССР и постсоветской России необходимо привести один пример из личного жизненного и профессионального опыта.
В начале 80х гг. ХХ в., когда я работал преподавателем Академии МВД СССР, одного из моих коллег, подготовившего на основе исследования официально доступного в тот период архивного
материала кандидатскую диссертацию о правовом статусе, формах
и методах работы полиции и жандармерии Российской империи,
заставили оформить на свою диссертацию гриф секретности под
угрозой отказа в вынесении ее на защиту.
Сделано так было прежде всего во избежание публикации результатов этих чрезвычайно интересных научных исследований в
открытой печати по причине наличия прямых и негативных
(с точки зрения чиновников от советской «милицейской» науки)
аналогий с крайне идеологизированной тогда еще деятельностью
органов внутренних дел, активно помогавших Коммунистической
партии Советского Союза строить «развитое социалистическое
общество» в СССР.
Сегодня по здравому размышлению и без идеологических советских страхов упомянутая диссертация, подготовленная на качественной научной и методологической основе, лишний раз
подтверждает пропагандируемый и защищаемый нами тезис об
объективно присущем праву в любом цивилизованном обществе
и правовом государстве (а также даже отчасти и в идеологически
изуродованной большевиками и их «руководящим и направляющим» партийным руководством юридической системе СССР)
традиционализме и преемственности в законодательном регулировании, правоприменительной практике и научном осмыслении
сферы государственного управления и публичноправового регулирования в целом. В приведенном выше случае — применительно к административной и юрисдикционной деятельности правоохранительных органов дореволюционной России в сравнении с
послереволюционным периодом истории нашей страны.
Как известно, главным общественнополитическим предназначением стабилизирующей роли права многие столетия развития
современной цивилизации было и остается обеспечение ее преемственного эволюционного развития. Примеры из истории нашего
многострадального государства неоспоримо демонстрируют, что
любые волюнтаристские политические попытки грубого нарушения и ломки этой хрупкой стабильности и преемственности, в том
числе в системе и механизмах правового регулирования общественных отношений, приводили только к бунтам, революциям,
гражданским войнам и репрессиям против собственного народа.
Псевдонаучные большевистские «истины» и «генеральная линия» А. Я. Вышинского в правильном «выстраивании» той же теории советского права конца жутких 30х гг. XX в. пагубны и
страшны тем, что пытались изнасиловать научную мысль и подстроить отечественное правоведение под общую для всех в то время гребенку сталинской политики и коммунистической идеологии.
Единомыслие — страшная вещь для науки, особенно юридической, которая призвана обеспечивать и теоретическое обоснование разработки новых и корректировки действующих законов государства.
В науке имеют право на существование любые теории и концепции, даже самые спорные и далекие от реальной жизни. Правоведение не является исключением. Другое дело, что для реализации в законодательной практике тех или иных теоретических
предложений и законопроектных идей (даже очень привлекательных и логичных на первый взгляд) необходимо много условий.
Причем самоуверенные утверждения молодых ученых (и, к сожалению, не только молодых) о своих предложениях и концепциях
как самых правильных, лучших, наиболее реальных и самых востребованных практикой, к этим условиям не относятся.
Как правило, начинающие «чистые» теоретики в праве чаще
всего не знают реальной практики законотворчества и правоприменения, а потому используют в своих научных работах либо данные из чужих трудов, либо не всегда проверенную статистику и
данные из средств массовой информации, либо результаты собст10
От автора

венных локальных выборочных обследований либо комбинируют
варианты из двух или всех названных источников.
Честно признаемся, что к последним относился и автор данной
работы в период написания своей кандидатской диссертации в
конце 70х — начале 80х гг. прошлого века, искренне считавший
тогда, что, хорошо зная теорию предмета, изучив все доступные
нормативные и научные источники и исследовав за пару лет практику работы трех отраслевых союзных министерств и подведомственных им предприятий и организаций, можно всерьез рассчитывать на реализацию предложенных авторских изменений законодательного регулирования системы отраслевого управления в
СССР.
С «чистыми» практиками в юридической науке другая проблема: зачастую их многолетний опыт правоприменительной деятельности в избранной для исследований и предлагаемых новаций
сфере государственного управления и административного законодательства оказывается явно недостаточно подкрепленным и
обоснованным теоретическими знаниями и методологическими
навыками научной работы.
Однако в этом нет ничего страшного — в такой ситуации находится практически любая отраслевая юридическая наука. Опасаться нужно другого. А именно того, когда собственное мнение
или позицию в науке тот или иной ученыйюрист начинает считать и подавать в своих работах и публикациях как «истину в последней инстанции», давая одновременно не всегда обоснованные
или безапелляционносамоуверенные оценки чужим взглядам,
идеям или предложениям.
К сожалению, такие примеры можно встретить сегодня (в абсолютно безцензурных с 1992 г. условиях, дающих возможность публикации практически любой книги по праву, в том числе за собственные средства) не только в публикациях молодых ученых (что
может отчасти оправдывать их неопытность), но даже в трудах
вполне заслуженных и авторитетных правоведов.
В теории права в этом смысле обратил на себя внимание уважаемый автором ученый В. С. Нерсесянц, который в серьезном и
интересном учебнике «Общая теория права и государства» 2002 г.,
рассуждая о необходимости новой современной концепции российской юриспруденции, без доли сомнения в собственной правоте убеждает будущих юристов — читателей своего труда: «В хаотическом потоке нынешних публикаций и представлений о путях

От автора
11