Журнал Российского права, 2000, № 7


                Журнал




            РОССИЙСКОГО ПРАВА



           Учредители:
Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации

           Юридическое издательство «Норма»


Основан в 1997 году

Выходит ежемесячно

Издатель:
Издательская группа НОРМА—ИНФРА-М

              Для меня не важно, на чьей стороне сила; важно то, на чьей стороне право.
В. Гюго




    Содержание


Ю. Я. Чайка. Министерство юстиции
России на современном этапе......3
Российское законодательство: состояние и проблемы
М. С. Студеникина. Вступление федерального закона в силу: правовое регулирование и практика .... 10
В. В. Бурцев. Государственный финансовый контроль: формирование нормативно-законодательной базы.......................22

М. Н. Карасев. О государственноправовой ответственности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации ............. 29
Т. В. Закупень. Перспективы развития законодательства о регистрации юридических лиц.................37
В. И. Дымченко. Правовые режимы налогового производства.........42
И. А. Фаршатов. Право на жилище в условиях перехода к рыночной экономике .......................... 49
Е. А. Галиновская. Вопросы систематизации земельного законодательства .......................54

Экология и право
Р. X. Габитов. Проблемы повышения эффективности законодательства об охране атмосферного воздуха.......................60
Россия и международно-правовое пространство
Е. В. Швец. Некоторые аспекты международно-правового сотрудничества государств-членов Совета Европы в области борьбы с коррупцией.......................65
А. В. Жарский. Договор международной купли-продажи товаров: последующее изменение обстоятельств... 73
Теория права
В. В. Иванов. К вопросу о теории нормативного договора.........85
Т. В. Черкасова. Социально-правовая защищенность граждан..........98
П. С. Ефимичев. Презумпция невиновности: в чем ее сущность?.104
Обсуждаем проект закона
Г. Н. Колбая. Законодательная инициатива о мировых судьях ..... 113

Журнал российского права № 7 — 2000

Трибуна молодого ученого
Д. И. Степанов. Современное российское правопонимание ценных бумаг.........................123
М. А. Звягинцева. Субъекты договора поручительства.............134
Парламентский дневник
Хроника законодательной деятельности Государственной Думы.
Апрель........................14 2
Пенсии и закон................145
Как защитить интересы детей...146
Некоммерческие организации: изменения в законодательстве......147
В государствах Содружества
Р. Ш. Давлетгилъдеев. О правовой природе СНГ и Союза Беларуси и России......................148
Из опыта зарубежных стран
П. С. Симонович. Некоторые аспекты публичного права Германии.....154

Из истории российского права
А. Ф. Смирнов. От Земских соборов — к Учредительному собранию. (Продолжение )...................163
Юридическая жизнь. Хроника
Е. А. Юртаева. Модельные и национальные законы: проблемы соотношения........................169
Д. В. Дождев, Н. Н. Ефремова. Учреждена Российская ассоциация сравнительного правоведения......174
Россия и европейское право . 174
Ю. Г. Звягин. Награждены Золотой медалью имени Ф. Н. Плевако..175
Рецензии
Г. Т. Чернобелъ. Ценное учебное пособие......................176
В. И. Васильев. Какой быть Конституции Российской Федерации?.........................178
Новые книги
В издательстве “Норма” вышли в свет ..................... 181

Перечень сокращений, принятых в журнале, см. на с. 153.



Содержание номера на английском языке публикуется на с. 183.

        Министерство юстиции России на современном этапе





Ю. Я. Чайка

  Сегодня все больше граждан России осознают, что ключевые проблемы современного развития страны можно определить двумя словами: государственность и законность.
  Безусловно, эти ценности — непреходящи. Отечественное право и Российское государство родились не в семнадцатом году и не в девяносто первом, а значительно раньше. И потому, чем бы мы сейчас не занимались: судебной реформой или государственным строительством, обязаны помнить об исконных российских традициях справедливости и законности, о том, что диктатура Закона — это единственная разновидность диктатуры, которой мы обязаны подчиняться.
  Сильную государственную власть и как непременное условие ее существования — единое правовое пространство в Российской Федерации должен обеспечивать мощный и централизованный государственный орган в сфере юстиции. Таким органом и должно стать Министерство юстиции Российской Федерации. В настоящее время Министерство юстиции, создан
Чайка Юрий Яковлевич — министр юстиции Российской Федерации, государственный советник юстиции.

ное около 200 лет назад и прошедшее сложный исторический путь развития, — это важный многопрофильный государственный орган, основными задачами которого являются реализация государственной политики в сфере юстиции, обеспечение прав и законных интересов личности и государства, правовой защиты интеллектуальной собственности, установленного порядка деятельности судов, исполнения актов судебных и других органов, а также уголовных наказаний.
  Со второй половины 90-х годов началось последовательное наделение Министерства дополнительными функциями, обусловленное новыми политическими и экономическими условиями жизни страны.
  В 1997 г. Министерству юстиции были приданы функции координации нормотворческой деятельности. Тогда же оно приступило к формированию службы судебных приставов, а в 1998-м — к созданию системы учреждений юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. В этом же году ему были переданы пенитенциарная система и Государственная регистрационная палата.

Журнал российского права № 7 — 2000

3

  Завершен процесс создания территориальных органов Минюста России во всех субъектах Федерации. Всего в системе Министерства работает более 500 тысяч человек.
  Предоставление Минюсту столь многочисленных функций и полномочий, проведенная организационная работа по формированию системы его органов и учреждений свидетельствуют о его последовательном превращении в один из ключевых федеральных органов исполнительной власти.
  Вместе с тем до настоящего времени не существует закона, который определил бы правовое положение Минюста России, территориальных органов, иных органов и учреждений юстиции. И это при том, что существует целый ряд законодательных актов, регулирующих деятельность отдельных составных частей системы Министерства — уголовно-исполнительной системы и службы судебных приставов.
  Сейчас подготовлен проект закона “Об органах и учреждениях юстиции”. Этот закон должен стать основой формирования единой централизованной системы органов и учреждений юстиции, определить их роль и место в системе федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Федерации.
  Каковы же основные задачи Минюста России на современном этапе?
  В настоящее время все более актуальным становится вопрос о новой роли права в жизни человека, общества и государства. Правовое государство — это демократическое государство, в котором обеспечивается верховенство закона, последовательно проводится принцип разделения властей, признаются и гарантируются права и свободы каждого человека.

Ведущая роль в процессе формирования новой правовой системы и развитии законодательства должна принадлежать Министерству юстиции Российской Федерации.
  Одним из важнейших направлений деятельности по реализации государственной политики в сфере юстиции является обеспечение конституционной законности.
  В складывающейся в России общественно-политической ситуации серьезную угрозу единству и целостности страны представляют многочисленные факты нарушения субъектами Федерации принципа верховенства Конституции РФ и федеральных законов.
  Анализ правотворчества субъектов Федерации, проведенный Минюстом, свидетельствует о том, что в настоящий момент около 20 процентов принимаемых ими актов противоречат Конституции и федеральным законам.
  Выявлены нарушения принципов конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина. Новые качественные характеристики стал приобретать региональный сепаратизм. Тенденции к региональному сепаратизму выражаются не только во вторжении субъектов в федеральную компетенцию. Субъекты Федерации принимают законы, разрушающие единую систему федеральных органов государственной власти. Предпринимаются попытки децентрализовать прокуратуру, федеральные суды общей юрисдикции, территориальные органы МВД, Минюста, сделать эти органы “ручными”, напрямую и целиком зависящими от регионального руководства.
  В ряду причин неудовлетворительного состояния дел в этой сфере следует назвать отсутствие действенного правового механизма приведения в соответствие с федеральным законодательством

Журнал российского права № 7 — 2000

4

актов субъектов Федерации, невозможность применения санкций за принятие и реализацию актов, нарушающих Конституцию Российской Федерации. В настоящее время разработаны предложения по устранению этого пробела в законодательстве.
  Анализ эффективности деятельности государственных институтов в области обеспечения конституционной законности показывает, что их взаимодействие так и не обрело системного правового характера. Органы законодательной и исполнительной власти при реализации мер по обеспечению конституционной законности зачастую действуют несогласованно, без должной координации. Признанные неконституционными законодательные акты субъектов Федерации приводятся в соответствие с Конституцией медленно и неповсеместно.
  Положение настолько тревожно, что вопросы конституционной законности в декабре прошлого года стали предметом рассмотрения на заседании Совета Безопасности, который дал принципиальную оценку сложившейся ситуации и предложил основные направления разрешения существующих проблем.
  В целях кардинального изменения ситуации в этой сфере Минюстом создано Управление законодательства субъектов Российской Федерации, которое уже работает и проводит юридическую экспертизу актов регионального законодательства. За время его деятельности осуществлена экспертиза 2200 нормативных актов, подготовлено более 300 заключений о несоответствии актов субъектов Федерации федеральному законодательству.
  Министерством подготовлены законопроекты о наделении органов юстиции дополнительными полномочиями, в том числе правом об

ращения в суды общей юрисдикции с заявлениями об отмене актов субъектов Федерации, противоречащих федеральному законодательству.
  Кроме того, Минюстом разработан и направлен в Правительство проект закона, предусматривающий порядок учета всех нормативных правовых актов субъектов Федерации путем размещения их текстов в электронном виде в Федеральном регистре нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
  В целях укрепления взаимодействия между органами юстиции и прокуратуры Минюст возобновил практику регулярного направления в Генеральную прокуратуру Российской Федерации перечней нормативных правовых актов субъектов Федерации, противоречащих федеральному законодательству, для применения мер прокурорского реагирования.
  В современной России крайне актуальными становятся проблемы политического и религиозного экстремизма.
  Министерством подготовлены и направлены в Государственную Думу проекты законов “О противодействии политическому экстремизму”, “О запрещении нацистской символики и литературы”. Предложены изменения и дополнения в Закон “Об общественных объединениях”, предоставляющие Министру юстиции и Генеральному прокурору полномочия приостанавливать деятельность тех объединений, которые нарушают законодательство Российской Федерации. Разработан и представлен в Правительство проект Концепции по противодействию политическому и религиозному экстремизму в Российской Федерации на 2000—2001 годы. Несмотря на остроту ситуации, до сих пор проекты находятся в

Журнал российского права № 7 — 2000

5

Государственной Думе без рассмотрения. Задача Минюста — добиться того, чтобы они были рассмотрены в ближайшее время.
  Минюстом дважды было отказано в государственной регистрации общероссийскому движению РНЕ. Удалось добиться, благодаря конструктивной позиции органов правосудия, признания в судебном порядке недействительной регистрации “Спаса”. В целом в 1999 г. Минюстом и его территориальными органами проведено более трех тысяч проверок общественных объединений, вынесено в адрес их руководящих органов свыше 1200 предупреждений. Проводятся мероприятия по противодействию религиозному экстремизму, в особенности в деятельности ряда исламских организаций на Северном Кавказе. Проведена проверка более 70 религиозных организаций.
  Еще одним направлением работы Минюста является обеспечение законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации. Недопустима ситуация, когда Правительство вносит в Государственную Думу только 30 процентов от общего количества законопроектов. Роль Минюста в работе по подготовке законопроектов серьезно ослаблена.
  Первоочередная задача Министерства в этой сфере — разработка системообразующих законопроектов, которые отражали бы в целом правовую политику государства в тех или иных сферах общественной жизни. Работа здесь неоправданно затянулась, слабо проводится кодификация и систематизация действующего законодательства.
  Например, действующий сегодня Уголовно-процессуальный кодекс был принят 40 лет назад. За это время произошли кардинальные изменения в развитии страны, мы живем уже в совершенно

ином мире, иных социально-политических условиях, а правила, по которым осуществляется уголовное преследование, остались прежними.
  Минюст совместно с Аппаратом Правительства в кратчайшие сроки подготовил перечень из 30 законопроектов, подлежащих рассмотрению в приоритетном порядке в период весенней сессии Думы.
  Сегодня Министерство юстиции является головным органом по разработке свыше 150 законопроектов. Рассмотрены и даны заключения более чем на шесть тысяч проектов нормативных актов, в том числе проведена экспертиза более 500 законопроектов. Обеспечено сопровождение более 350 законопроектов, рассмотренных в Государственной Думе. В настоящее время сформированы материалы более чем по 1400 законопроектам.
  Минюст осуществляет огромную работу по государственной регистрации подзаконных нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, затрагивающих права и свободы граждан. Зарегистрировано более двух тысяч таких актов.
  Активно ведется подготовка договоров с иностранными государствами о правовой помощи по семейным, гражданским и уголовным делам. Обеспечено подписание таких договоров с Республикой Корея и США. Подготовлены материалы по ратификации договоров о правовой помощи с Испанией, Индией, Вьетнамом, Монголией и целым рядом других стран.
  Впервые в истории разработан принципиально новый договор с Республикой Колумбия о разделе конфискованного имущества между сторонами, которые совместно участвовали в раскрытии преступлений, в том числе связанных с торговлей наркотиками.

Журнал российского права № 7 — 2000

6

  Минюст в соответствии с Положением о Министерстве координирует законопроектную деятельность федеральных органов исполнительной власти. До настоящего времени эта функция не получила должного развития, отсутствует правовой механизм ее осуществления. На данном этапе Министерство реально должно стать центром формирования, а главное — реализации правовой политики федеральных органов исполнительной власти. Для организации этой работы в Министерстве создается Управление по координации законопроектной деятельности.
  Назрела необходимость образования при Минюсте России научно-исследовательского института по подготовке совместно с другими научными учреждениями страны базовых законодательных актов.
  Важнейшее направление деятельности Минюста и его территориальных органов — государственная регистрация общественных и религиозных объединений и контроль за соответствием их деятельности уставным целям.
  В настоящее время в стране насчитывается свыше 104 тысяч общественных объединений различных организационно-правовых форм, зарегистрировано более 17 тысяч религиозных организаций 60-ти конфессий. В 1999 г. Министерство юстиции Российской Федерации и его территориальные органы рассмотрели более 48 тысяч заявлений на регистрацию учредительных документов.
  Широко известна проблема перерегистрации. На начало года ее не прошли 562 общественных объединения и около 7 тысяч религиозных организаций, в субъектах Федерации — свыше 19 000 зарегистрированных ранее общественных объединений. По этой причине все они должны быть ликвидированы в судебном порядке.

  Этот вопрос имеет важное политическое значение. Необходимо продление федеральным законом срока государственной регистрации общественных и религиозных объединений. Проекты соответствующих законов были разработаны Минюстом и внесены Правительством в Государственную Думу. Однако до настоящего времени эти законы не приняты.
  Независимо от дальнейшей судьбы представленных законопроектов следует продолжить работу по ликвидации не прошедших перерегистрацию общественных объединений, прежде всего тех, которые давно прекратили свою деятельность и фактически существуют только на бумаге.
  Минюст России, его органы и учреждения играют большую роль и в сфере деятельности нотариата, адвокатуры и ЗАГСа.
  Устаревшее законодательство об адвокатуре (1980 г.) и несовершенное законодательство о нотариате (1993 г.) тормозят дальнейшее развитие этих правовых институтов.
  Как известно, Минюст России является уполномоченным Правительством федеральным органом исполнительной власти в системе государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Такая единая система государственной регистрации сегодня создана и функционирует практически во всех субъектах Российской Федерации, что позволило ликвидировать разрозненность органов, ранее регистрировавших права на недвижимость и сделки с ней. Учреждения юстиции приступили к формированию Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним на всей территории Российской Федерации.
  На Минюст России возложена задача правовой защиты интеллектуальной собственности. Впер

Журнал российского права № 7 — 2000

7

вые законодатель закрепил за Российской Федерацией права на результаты интеллектуальной деятельности, полученные за счет бюджетных средств.
  Создана нормативная база, обеспечивающая защиту интересов государства в процессе хозяйственного оборота результатов интеллектуальной деятельности. При участии Минюста подготовлена III часть Гражданского кодекса Российской Федерации. Минюстом совместно с ГТК и ФСБ России ведется работа по защите государственных секретов и экспертному контролю за передачей научно-технической документации.
  Одним из приоритетных направлений деятельности Минюста России является создание эффективной системы исполнительного производства.
  Создан Департамент судебных приставов. Во всех субъектах Федерации образованы службы судебных приставов. Сформировано низовое звено подразделений судебных приставов. Минюст сформировал и готов направить такое подразделение в Чеченскую Республику для обеспечения деятельности создаваемых там судебных органов.
  Принятые в последнее время меры существенно повысили эффективность исполнительного производства. В прошлом году было исполнено более 60 процентов судебных актов и актов других органов. Для сравнения — в 1997 г. исполнялось всего лишь 30 процентов.
  Сегодня каждый десятый гражданин России решает свои насущные проблемы через суд и судебного пристава. С 1 января 2000 года судебные приставы участвуют в наполнении государственной казны, принудительно взыскивая долги с организаций, задолжавших в бюджеты всех уровней и государственные внебюджетные фонды.

  Но имеются и серьезные недостатки и упущения. В этой связи усилена централизация управления службой судебных приставов, приняты меры по укреплению финансовой дисциплины. Вопросы финансов и кадров переданы в непосредственное ведение соответствующих департаментов Министерства. Взяты под контроль наиболее сложные и важные в социальном отношении исполнительные производства.
  Отрицательно сказываются на работе судебных приставов пробелы в действующем законодательстве. Назрела необходимость законодательного решения вопроса о наделении органов юстиции правом производства дознания и предварительного следствия по делам, связанным с деятельностью судебных органов. В настоящее время единый процесс реализации решений судов разделен между тремя различными государственными органами — судебными приставами Минюста, органами внутренних дел и органами прокуратуры, что не способствует эффективному исполнению судебного решения.
  О возможности и целесообразности изменения сложившегося порядка свидетельствует опыт зарубежных стран. Указание об этом содержится также в Концепции реформирования органов и учреждений юстиции Российской Федерации.
  В последнее время нередко высказываются предложения о передаче службы судебных приставов в Судебный департамент при Верховном Суде Российской Федерации. Такие предложения не только не отвечают основным положениям Концепции судебной реформы, но и противоречат принципу разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную.
  Судебный департамент не обеспечивает деятельность Конститу

Журнал российского права № 7 — 2000

8

ционного Суда и системы арбитражных судов. Поэтому передача туда судебных приставов приведет к тому, что функция организации установленного порядка деятельности этих судов станет практически невыполнимой.
  Крайне важно отметить также, что в настоящее время судебные приставы обеспечивают принудительное исполнение не только судебных актов, но и актов других органов Российской Федерации, тогда как орган судебной системы не может и не должен исполнять решения федеральных органов исполнительной власти.
  Это предложение неконструктивно и в плане укрепления системы государственной власти в России. Будет разрушена недавно созданная и постоянно повышающая свою эффективность государственная структура. Снизится эффективность исполнительной системы, уменьшатся поступления в бюджет.
  Позиция Министерства находит поддержку в Высшем Арбитражном Суде и Государственной Думе. Повторю, что иное решение вопроса, безусловно, нанесло бы ущерб интересам государства.
  Передача уголовно-исполнительной системы в ведение Минюста было одним из обязательств Российской Федерации, взятых на себя при вступлении в Совет Европы. Реформирование этой системы, осуществляемое Минюстом, уже дает заметные результаты, хотя по-прежнему крайне острыми остаются проблемы размещения осужденных и особенно лиц, содержащихся в следственных изоляторах, заболеваемости туберкулезом, снабжения питанием.
  В числе задач, стоящих в настоящий момент перед уголовно-исполнительной системой Минюста, — создание соответствующих требованиям закона условий содержания, особенно в следственных изо

ляторах, соблюдение конституционных прав осужденных и подследственных на охрану здоровья.
  Совместно с органами прокуратуры проведены проверки обоснованности избрания меры пресечения в виде содержания под стражей в отношении лиц, подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений. Всего с начала таких проверок освобождены из-под стражи более 12 тысяч человек. Это позволило существенно улучшить условия содержания указанной категории лиц без выделения дополнительных финансовых средств.
  Минюстом подготовлены и представлены предложения по гуманизации действующего законодательства, предусматривающие расширение мер пресечения и наказания, альтернативных лишению свободы и содержанию под стражей, смягчение карательной политики по отношению к лицам, совершившим преступления небольшой или средней тяжести.
  Наш курс на дальнейшую гуманизацию уголовной политики поддерживает Председатель Верховного Суда РФ В. М. Лебедев. Думаю, что он будет одобрен всем населением России и мировым сообществом.
  Важно не просто реформировать УИС на качественно новой основе, но и повысить социальную эффективность ее деятельности.
  Министерство юстиции Российской Федерации вступает в третье тысячелетие как федеральный орган исполнительной власти, имеющий все возможности для становления в качестве мощного и авторитетного государственного органа. Главная наша цель — максимальное содействие укреплению институтов российской государственной власти и в этом контексте — проведение государственной политики в сфере юстиции.

Журнал российского права № 7 — 2000

9

РОССИЙСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО: СОСТОЯНИЕ И ПРОБЛЕМЫ





    Вступление федерального закона в силу: правовое регулирование и практика





М. С. Студеникина

  Закон как регулятор общественных отношений начинает действовать, то есть порождать определенные права и обязанности, только тогда, когда он вступает в силу. Именно с этого момента закон становится обязательным для всех органов, организаций, должностных лиц и граждан. Поэтому установление точного времени вступления закона в силу — важный элемент и в самом законодательстве, и в правоприменении.
  Вступление закона в силу неразрывно связано с обязательным доведением его до всеобщего сведения через официальное опубликование. В основе этого правила лежит презумпция о том, что объективная невозможность узнать содержание закона логически должна освобождать от обязанности его выполнения. Здесь уместно напомнить образное выражение К. Архипова, высказанное им еще в 1925 г.: “Возложить на тех, кому неведомо содержание постановлений, обязанность выполнять их выходит за пределы сил человеческих”* ¹.

Студеникина Марина Семеновна — ведущий научный сотрудник ИЗиСП, кандидат юридических наук.

¹ Архипов К. Опубликование и вступление в силу советских законов // Советское право. 1926. № 1 (19). С. 20.

  Несмотря на аксиоматичность такого правила, требование о вступлении закона в силу только после его официального опубликования в российском законодательстве впервые было сформулировано лишь в 1991 г. в Декларации прав и свобод человека и гражданина². Причем вначале это требование касалось только той части законов, которые предусматривали наказания граждан или ограничивали их права и свободы (ст. 35 Декларации). В последующем положение об обязательной публикации всех без исключения законов, независимо от предмета их регулирования, было закреплено в Конституции Российской Федерации 1993 года. В ч. 3 ст. 15 Конституции указывались и последствия несоблюдения требования об обязательной официальной публикации законов: неопубликованные законы не применяются, то есть не влекут за собой правовых последствий как не вступившие в силу и не могут служить законным основанием для регулирования отношений, применения каких-либо санкций к организациям, должностным лицам и гражданам за неисполнение содержащихся в них предписаний.

Журнал российского права № 7 — 2000

² См.: Ведомости РСФСР. 1991. № 52. Ст. 1865.

10

Другими словами, неопубликование закона делает сам закон ничтожным.
  Порядок и сроки вступления законов в силу нормативно урегулированы. Базовым актом для федеральных законов является Закон от 14 июля 1994 года (с изменениями и дополнениями от 22 октября 1999 года) “О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания Российской Федерации” (далее — Закон об опубликовании”)³. Первоочередного внимания и комментирования заслуживают, с нашей точки зрения, четыре позиции, закрепленные этим законом.
  1.  Федеральные законы вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации. Интересно отметить, что исторически российское законодательство в своем развитии прошло несколько этапов, характеризовавшихся как разновременным (в зависимости от момента поступления на места официальных изданий с текстом закона), так и одновременным на всей территории страны вступлении в силу законов⁴. Бесспорно, закрепление в действующем российском законодательстве принципа одновременного

³ СЗ РФ 1994 г. № 8. Ст. 801; 1999 г. № 43. Ст. 5124. Во многих субъектах Российской Федерации приняты собственные законы, касающиеся порядка опубликования и вступления в силу региональных нормативных актов. Сравнительное исследование законодательства субъектов Федерации по этому вопросу см. Абрамова А. И., Рахманина Т. Н. Опубликование и вступление в силу нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (научно-аналитический обзор). М., 1999.

⁴ Подробнее об этом см.: Опубликование нормативных актов. М., 1978. С. 36—39; Тилле А. А. Опубликование нормативных актов в первые годы советской власти. Ученые записки ВНИИСЗ. Вып. 13. М., 1968. С. 134—135.

вступления в силу федеральных законов следует признать положительным фактором в правовом регулировании. Такой подход наиболее совместим с принципом единой законности, помогает обеспечить равенство граждан и других субъектов права, значительно смягчает трудности практического характера, возникающие в правоприменительной деятельности.
  2.  Вопросы вступления законов в силу могут регламентироваться только нормативными актами, имеющими форму закона. Это важная новелла в российском законодательстве. Следует напомнить, что еще в недалеком прошлом, в бытность, например, Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР, порядок введения в действие конкретного закона мог определяться актом меньшей юридической силы, а именно постановлением законодательного органа, принявшего закон. Сами постановления и Съезда народных депутатов РСФСР, и Верховного Совета РСФСР считались по Конституции РСФСР подзаконными актами. Тем не менее в них нередко предусматривались определенные изъятия из закона, ограничения в его применении, особенно в части норм, имеющих обратную силу. Такая практика нарушала установленную Конституцией иерархию нормативных актов и противоречила принципу законности.
  Сейчас соответствующие нормы о вступлении конкретного закона в силу содержатся либо в специальном разделе того же закона, являясь его заключительной частью, либо в специальном законе о введении в действие. С нашей точки зрения, первый вариант предпочтительнее (если, конечно, речь не идет о слишком большом количестве норм о порядке введения), и вот почему. Во-первых, нормы о вступлении в силу по

Журнал российского права № 7 — 2000

11

своему содержанию представляют собой органическую часть самого закона о конкретном позитивном регулировании и разрывать их чаще всего нецелесообразно. Во-вторых, такой подход ориентирует законодателя на решение всех вопросов действия закона в комплексе и ограничивает возможность значительного разрыва во времени между принятием основного закона и акта о введении его в действие. В-третьих, исключается искусственное увеличение количества самих законов, что в условиях бума законотворчества немаловажно для реального обеспечения идеи систематизации законодательства.
  3.  В базовом федеральном Законе об опубликовании установлено, что федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после дня их подписания Президентом Российской Федерации. Значимость этой нормы несомненна. Она направлена на то, чтобы избежать неоправданных задержек с опубликованием (а значит и со вступлением в силу) федеральных законов. Ведь не секрет, что, используя сугубо технический прием задержки с опубликованием, структуры, не относящиеся к законодательной ветви власти, могут на длительное время отсрочить вступление в силу уже принятого закона, заблокировать тем самым его реализацию.
  4.  Законодательным путем закреплен принцип определения сроков для вступления законов в силу после их опубликования. Общее правило для федеральных законов таково: они вступают в силу по истечении десяти дней после дня их официального опубликования. Нет особой необходимости доказывать, какую важную роль играет вступление закона в силу не сразу после его опубликования, а по прошествии определенного срока,

позволяющего субъектам права уяснить содержание законодательного акта, пока он находится в состоянии “бездействия”, сообразовать с ним свое поведение.
  Наряду с общим правилом определения даты для вступления закона в силу — по истечении десяти дней после дня опубликования — законодатель наделен правом в каждом конкретном законе определять время вступления его в силу особо. Причем запретов на уменьшение общего десятидневного срока в законодательстве нет. Значит вполне допустимо, что такой срок может быть либо длиннее, либо короче срока, установленного Законом об опубликовании. Проанализируем законотворческую практику по этому вопросу и те проблемы, которые она выдвигает.
  Приходится констатировать, что общее правило о вступлении законов в силу по истечении десяти дней после опубликования оказалось невостребованным. Более того, за последние годы общее правило превратилось в исключение. Можно привести буквально единичные примеры, когда в законе указывалось бы, что он вступает в силу по истечении десяти дней после опубликования или когда в нем вообще не содержалось норм о вступлении его в силу, что означало бы автоматическое применение общего правила⁵. В 1999 г. из 209 принятых законов только один вступил в силу по истечении десяти дней после публикации. Во всех остальных законах были ус

⁵ См., например, Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1997 года “О Правительстве Российской Федерации» (СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712; 1998. № 1. Ст. 1); Федеральный закон от 8 января 1998 года “О внесении изменений в статью 16 Закона Российской Федерации «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях» (СЗ РФ. 1998. № 2. Ст. 220).

Журнал российского права № 7 — 2000

12