Журнал Российского права, 2000, № 1


                Журнал




            РОССИЙСКОГО ПРАВА



Учредители:
Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации

Юридическое издательство «Норма»

Основан в 1997 году

Выходит ежемесячно

Издатель:
Издательская группа НОРМА—ИНФРА^М

Право есть наука о добре и справедливости.

Авл Корнелий Цельс




    Содержание


Л. А. Окуньков. Актуальные задачи законотворчества.................3
В. Н. Рябинин. Нашему журналу — три года.........................4

Российское законодательство: состояние и проблемы

Б. С. Крылов. Российский федерализм — гарантия демократии и прав человека.................7
Г. А. Жилин. Субъекты целевых установок гражданского судопроизводства и их процессуальные функции........................17

С. П. Ефимичев, П. С. Ефимичев. Уголовно-процессуальное законодательство и решения Конституционного Суда РФ.......................26
Л. А. Окуньков. Как создавался Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» .......................33
О. В. Пристанская. Правовая защита несовершеннолетних в сфере массового сексуального просвещения.42
Экономика и право
Ю. В. Романец. Некоторые проблемы квалификации гражданских договоров.....................52

Экология и право
Ю. И. Исаев. В чьем ведении находятся вопросы уничтожения химического оружия?.......................58
Законодательство субъектов Российской Федерации
А. Л. Бурков. «Благодарим за ценные замечения...» О том, как в Свердловской области устраняют противоречия между федеральными и региональными законами.................62
Теория права
Ю. В. Голик. Метод уголовного права ....................... 69
Россия и международно-правовое пространство
Е. С. Смирнова. Европейское гражданство — идея и практическая реализация ........................7 6
Сравнительно-правовые исследования
А. А. Нечай. Использование международных трансфертов: сравнительноправовой анализ...............82

Журнал российского права № 1 —2000

Комментируем действующее законодательство
М. В. Попов. Продажа земельных участков при приватизации государственных и муниципальных предприятий.................94
Т. И. Егорчева. Установление отцовства в судебном порядке.........102
Обсуждаем проблему
И. И. Лукашук. Демократия, капитал, государство.....................109
Публикуем проект закона
Правовой акт о статусе Уставного суда субъекта Российской Федерации ............................119
Парламентский дневник
Хроника законодательной деятельности Государственной Думы
Октябрь 1999 года...............136
Наши интервью
Запросы и вопросы как средство парламентского контроля. На вопросы редакции отвечает Г. С. Яковлев.140
Парламентские слушания
Как защитить военнослужащих.147
Выработаны коллективные рекомендации ......................... 147

Полнее использовать правовые пути борьбы с терроризмом..........148
В государствах Содружества
Р. Т. Окушева. Законы и подзаконные нормативные правовые акты в Республике Казахстан: проблемы предмета регулирования............149
Из опыта зарубежных стран
А. С. Никифоров. Ответственность за простое убийство в современном континентальном и англо-американском уголовном праве...........154
Договорная ответственность по зарубежному праву. Аналитический обзор. (Продолжение)............161
Из истории российского права
А. Ф. Смирнов. От Земских соборов — к Учредительному собранию.....169
Юридическая жизнь. Хроника
Т. В. Конохова. Обсуждаются проблемы аграрной реформы...........178
А. Н. Марышев. Договор об углублении интеграции................182
Рецензия
Т. С. Касимов. Для тех, кто изучает проблемы государственного регулирования сельского хозяйства...184

Перечень сокращений, принятых в журнале, см. на с. 187.


Содержание номера на английском языке публикуется на с. 186.

        Актуальные задачи законотворчества



Л. А. Окуньков, директор Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации

  Государственной Думой второго созыва принят 971 закон (по состоянию на 26 ноября 1999 года), а подписано Президентом более 700 федеральных законов. Это внушительная цифра. И при любых, даже негативных оценках правовых актов главная задача каждого законопослушного гражданина, каждого должностного лица — неукоснительно выполнять и соблюдать российские законы. Других у нас нет...
  Что же касается критики, и порой весьма обоснованной, качества принятых федеральных законов, то выход видится только в одном. Необходимы дополнительные “фильтры” очистки законов от ненормативного хлама, юридических огрехов и внутренних противоречий. По-прежнему при подготовке многих из них слабо учитываются требования законодательной техники. Впрочем, порой это просто невозможно, если в рабочих группах по подготовке и доработке законопроектов вообще зачастую нет квалифицированных юристов, специализирующихся в соответствующей отрасли законодательства.
  В настоящее время (по материалам, имеющимся в Институте законодательства и сравнительного правоведения) в Государственной Думе находится на рассмотрении около 60 законопроектов, внесенных Президентом в период с 1995 по 1999 год. Из них 30 касаются ратификации международных договоров, в том числе о ратификации Договора между Российской Федерацией и Соединенными Штатами Америки о поощрении и взаимной защите капиталовложений

(внесен главой государства 31 августа 1994 года), о ратификации Венской конвенции о гражданской ответственности за ядерный ущерб (внесен 5 декабря 1996 года), а также ряд других договоров, конвенций, соглашений, представленных на ратификацию более двух-трех лет назад. Надо определиться с судьбой этих документов.
  Новому составу Государственной Думы в первоочередном порядке следовало бы рассмотреть законопроекты, внесенные Президентом в целях реализации Конституции Российской Федерации, а таких законов немало. При необходимости надо создать группы авторитетных экспертов для их доработки.
   Нельзя признать последовательными действия Государственной Думы в отношении некоторых законодательных инициатив Президента, которые явно заждались своего рассмотрения в этой палате. С 1995 г. тянется длинная, весьма драматичная история с проектом федерального закона “Об адвокатуре в Российской Федерации”. Ожесточенные перепалки между сторонниками и противниками этого проекта привели к тому, что его рассмотрение в ноябре 1999 года было отложено по предложению полномочного представителя Президента в Государственной Думе и Комитете по законодательству и судебно-правовой реформе. Заждались своего рассмотрения президентские инициативы по законопроектам “О Своде законов Российской Федерации” (внесен 31 июля 1995 года), “О чрезвычайном положении” (вне

Журнал российского права № 1 —2000

3

сен 23 мая 1997 года), “О военном положении» (внесен 7 июля 1997 года, а затем отозван), “О федеральных органах исполнительной власти” (внесен 1 марта 1995 года), “Об основных документах Российской Федерации, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации” (внесен 28 декабря 1995 года), “О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов”, а также “О судах общей юрисдикции в Российской Федерации”.
  Очевидно, что без федерального закона об исполнительной вертикали власти и Кодекса государственной службы невозможно осуществить административную реформу, создать эффективный государственный аппарат.
  Весьма значителен и объем законопроектов, внесенных федеральным Правительством (более 180) и оставшихся в наследство новому составу Государственной Думы. Среди них значительная часть посвящена социальной и на
логовой тематике и подлежала приоритетному рассмотрению в этой палате еще в период осенней сессии прошлого года. Представляется полезным при инвентаризации этого нормативного задела отобрать законопроекты с высокой степенью готовности, прошедшие второе чтение в Государственной Думе и имеющие хорошие перспективы для одобрения в Совете Федерации. Вместе с тем третьей Государственной Думе совместно с Правительством и другими субъектами законодательной инициативы следовало бы предпринять попытку подготовки компактной Программы приоритетных законопроектных работ, исходя из неотложных и перспективных общегосударственных интересов совершенствования экономических отношений, повышения эффективности отечественной промышленности и достижения на этой основе роста благосостояния народа. Сейчас есть предпосылки для согласования работы в этой обла

Нашему журналу — три года
   Дорогие читатели!
   Нашему журналу исполнилось три года. Дата, конечно, не юбилейная, и для торжеств повода нет. Тем не менее есть повод оглянуться и поразмышлять о сделанном.
   Задумывая журнал, его учредители — Институт законодательства и сравнительного правоведения и издательство «Норма” — не рассчитывали на популярность «в массах”. И не только потому, что наше издание преимущественно научно-теоретическое. Проблемы аналитической юриспруденции, законотворчества и правоприменительной деятельности, которые оно призвано освещать, волнуют вполне определенный круг специалистов — ученых-правоведов, практиков, депутатов и работников исполнительных органов власти. Именно у этой аудитории журнал, как и ожидалось, завоевывает все более прочные позиции. Подтверждением является, в частности, неуклонный рост числа подписчиков, на котором почти не отразилось существенное удорожание стоимости журнала, связанное с известными событиями августа 1998 года. Парадоксально, но рост тиража в последнее время все активнее идет за счет «периферии”. А поскольку в самых разных регионах России нас признает все большее число подписчиков, происходит и обратный, очень важный для нас процесс — все больше становится «периферийных” авторов. В редакцию поступают статьи из Владивостока и Петропавловска-Камчатского, Омска и Красноярска, Северодвинска и Иванова, Майкопа и Ставрополя... «География” таких материалов охватывает уже более тридцати регионов России. Кроме того, в редакцию постоянно приходят статьи из стран — участниц СНГ — Белоруссии и Казахстана, Украины и Армении. Впрочем, об этом читатель может судить и сам, обращаясь к журнальным публикациям.
   В журнале охотно выступают крупные ученые-правоведы, преподаватели вузов, руководители фракций и комитетов Государственной Думы и Совета Федерации, представители органов власти субъектов Федерации, сотрудники органов юстиции, члены Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного судов, работники прокуратуры, других правоохранительных органов, адвокаты и нотариу
4

сти парламента, Правительства и Президента*.
  Многие избиратели надеются, и не без оснований, на более конструктивную законотворческую деятельность палат Федерального Собрания. Во-первых, за последние годы у них накопился значительный опыт. Главные субъекты законодательного процесса “притерлись” друг к другу, научились договариваться не только на уровне фракций, комитетов и согласительных комиссий, но и с исполнительной властью.
  Во-вторых, при достаточно пестром новом составе “думцев” позитивные возможности законодательной деятельности парламента стали все же несомненно шире, ибо появились два центристких блока, что позволит избежать излишней политизации в работе Думы.

* Перечень базовых, системообразующих законов, подлежащих, по мнению специалистов ИЗиСП, первоочередной разработке, редакция предполагает опубликовать в следующем номере журнала.

  В-третьих, в составе Государственной Думы, вероятно, будут созданы проправительственные фракции, которые при достижении договоренностей с другими политическими объединениями и независимыми депутатами могут обеспечить принятие федеральных законов, внесенных федеральным Правительством и Президентом.
  В настоящее время назрела необходимость новых форм сотрудничества парламента и Правительства при подготовке и экспертизе законопроектов. Нельзя издавать законы, подготовленные наспех, без тщательного юридического сопровождения.
  Обратим внимание на ряд необходимых условий, которые повсеместно нарушаются при внесении законопроектов в Государственную Думу. Одним из них является представление одновременно с законопроектом перечня актов отмены, изменения, дополнения или принятия которых потребует принятие данного законопроекта (ст. 96

сы. Нас особенно радует, что все большую популярность приобретает рубрика «Трибуна молодого ученого”, где мы публикуем статьи студентов, аспирантов, магистров — разумеется, наиболее интересные из них, прошедшие рецензирование у специалистов. Кстати, мы подсчитали, что за три года своего существования в адрес редакции поступило более 900 авторских материалов — статей практически по всем отраслям права, а также научных сообщений, рецензий. И это не считая организованных нами интервью, отчетов с научных конференций, актуальной информации.
   Не все пока удается. Хотелось бы видеть более насыщенными такие рубрики, как «Законодательство субъектов Российской Федерации”, «Теория права”, «Россия и международно-правовое пространство”, публиковать больше аналитических материалов по проблемам законотворческой деятельности не только Госдумы, но и Правительства, по горячим следам давать комментарии специалистов к принимаемым законодательным актам. В новом году над этим мы, естественно, будем работать. Рады принять от вас другие конструктивные пожелания и замечания.
   Напоминаем, что в ближайшее время выходит в свет первый выпуск нашего приложения — «Ежегодник российского права”. В него войдут лучшие из наших публикаций 1999 г. (и частично — 1998 г.), а также статьи из ряда других юридических журналов. Подписчикам журнала, желающим приобрести «Ежегодник”, он обойдется наполовину дешевле объявленной стоимости (об условиях см. в объявлении на последней странице).
   Вместе с вами, дорогие читатели и авторы, вступает в Новый год и «Журнал российского права”. Ваш журнал.
   Желаем Вам новых творческих успехов, здоровья и счастья!

В. Н. Рябинин,
                                           ответственный редактор журнала, член редколлегии

Журнал российского права № 1 —2000

5

Регламента Государственной Думы). Без инвентаризации нормативного материала невозможно принять доброкачественный закон.
  Заметим, что закон, не признанный в установленном порядке утратившим силу, порождает сложнейшие проблемы для правоприменительной практики, поскольку каждый раз приходится оценивать, в какой части он является устаревшим, а в какой продолжает действовать. Такие проблемы не возникают, если законодатель своевременно осуществляет расчистку законодательства, вносит одновременно с новым законом перечень устаревших актов на отмену. К сожалению, этого практически никогда не делается. Достаточно сказать, что с принятием в 1993 г. Конституции отмена фактически утративших силу законов, ей не соответствующих, практически не производилась. К примеру, с 1995 г. в Государственной Думе «пылится» внесенный Президентом законопроект об изменениях и дополнениях, а также признании утратившими силу в связи с принятием Конституции Российской Федерации некоторых законодательных актов РСФСР и Российской Федерации. За пять лет его даже не поставили на рассмотрение в первом чтении. А ведь отмена устаревших актов — это не юридико-технический вопрос, — достаточно вспомнить дебаты в Конституционном Суде о юридической силе Закона о чрезвычайном положении, принятого в 1991 г., в период ранее действовавшей Конституции (1978 г.). Споры экспертов о действии этого закона так и остались открытыми, ведь новый федеральный конституционный закон о чрезвычайном положении до сих пор не принят, а в какой части действует Закон 1991 г., трудно сказать, пока не будет очередного дела в Суде.

  Законодательная гонка в ущерб качеству новых правовых норм уже не имеет объективных причин и оправданий. За десять лет принято свыше 1100 законов на федеральном уровне. Пора остановиться, критически оценить эту массу актов, ставших внутренне противоречивыми и не согласующимися друг с другом.
  Пора углубленно заняться систематизацией российского законодательства с привлечением всех научных центров, работающих над решением этой проблемы.
  Трудно согласиться с аргументами противников создания Свода законов о том, что на переломных, переходных периодах жизни государства никто в мире не создает своды законов. Опыт зарубежных стран, напротив, показывает, что идея Свода законов никогда не возникала как самоцель, а становилась естественным итогом расчистки огромного количества устаревших правовых норм, многих десятков тысяч нормативных актов, относящихся к разным периодам развития государства. Использование компьютерных технологий существенно облегчает решение этой задачи, но они не заменят тех высококлассных специалистов, которые способны оценить каждый акт на его практическую пригодность и юридическое действие.
  Конечно, многим депутатам сейчас не до Свода законов. Однако пройдет совсем немного времени, когда они поймут, что систематизация законодательства — работа не менее для парламента важная, чем принятие новых «судьбоносных» законов. Итак, сначала принятие кодифицированных актов, затем восполнение правовых пробелов и отмена устаревших законов, а следом — кропотливая систематизация этого законодательства в условиях стабильной и обновленной правовой системы.

Журнал российского права № 1 —2000

N®O

^ РОССИЙСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО: СОСТОЯНИЕ И ПРОБЛЕМЫ ^






    Российский федерализм — гарантия демократии и прав человека


Б. С. Крылов

  Как известно, при каждом экономическом и политическом кризисе в нашей стране находятся политики, которые думают, что самый простой выход из него может быть найден путем внесения изменений в Конституцию или даже только в отдельные законы.
  Тот же рецепт многими предлагался и после известных событий августа 1998 года, когда для всех стало очевидным давно ожидавшееся обвальное падение российской экономики.
  Попытаемся в этой связи рассмотреть основательность мер, предлагаемых в конституционной сфере, оставляя в стороне те аспекты, которые нередко обусловлены предвыборными амбициями отдельных лиц, как из числа депутатов Государственной Думы второго созыва, стремившихся попасть в новую Думу, так и из тех, кто в связи с предстоящими президентскими выборами заявляют себя кандидатами на пост главы государства.
  Приходится констатировать, что содержание предлагаемых “рецептов” выхода из кризиса в основном не слишком оригинально. В этой связи остановимся на предложениях, направленных на установление всевластия центральных ор
Крылов Борис Сергеевич — заведующий отделом правовых проблем федеративных и национальных отношений ИЗиСП, доктор юридических наук, профессор.

ганов государственной власти, в частности, за счет ослабления полномочий субъектов РФ или даже их ликвидации.
  Требование “сильной руки”, которое выдвигается чаще всех других, можно считать традиционным для большинства российских политиков всех времен.
  Конечно, нельзя отрицать, что бывают обстоятельства, когда “сильная рука” действительно необходима. Например, в армии, особенно во время боевых действий. Но столь же очевидно, что установление диктатуры всегда несовместимо с демократией и правами человека. Как доказательство можно привести два примера, а именно — диктатуру пролетариата в нашей стране и диктатуру Пиночета в Чили. Означенные диктатуры устанавливались в разное время, их инициаторы руководствовались диаметрально противоположными политическими доктринами, но обе диктатуры были кровавыми.
  К сожалению, некоторые радетели поиска путей выхода из кризиса в нашей стране стараются забыть об этой истине, оставляя как бы за скобками вопрос о воздействии любых изменений основ ее государственного строя, в том числе федеративной системы, на демократию и права человека. Игнорировать это невозможно и не

Журнал российского права № 1 —2000

7

допустимо, ведь именно человек, его права и свободы являются высшей ценностью.
  Среди предлагаемых для выхода из кризиса мер к самым существенным следует отнести предложения, направленные на изменение основ федеративных отношений в нашей стране и пересмотр правового статуса субъектов РФ. Многие из этих предложений фактически направлены на то, чтобы ослабить влияние субъектов Федерации на всю систему управления Российским государством в целом.
  Надо заметить, что многие другие предложения, направленные на изменение государственных институтов нашей страны, также непосредственно затрагивают интересы субъектов РФ. Так, предложения, направленные на возрастание влияния на дела государства палаты Федерального Собрания, избираемой непосредственно населением страны, то есть Государственной Думы, могут быть направлены и на ослабление полномочий Совета Федерации как палаты, представляющей интересы населения субъектов РФ. Конечно, в своей совокупности население всех субъектов, избирающих органы государственной власти субъектов Федерации, является в то же время тем же самым населением страны в целом, то есть, населением, формирующим Государственную Думу Федерального Собрания, однако нельзя отрицать и того, что население каждого отдельного субъекта РФ имеет и свои особенности, которые не безразличны для федерального законодателя. Ведь самый смысл любой федерации и состоит в том, что в ее рамках можно обеспечивать не только общие интересы всего населения, но и частные интересы населения отдельных частей государства. Это особенно существенно

для Российской Федерации, население которой так различно как по условиям своего проживания, так и по своим национальным традициям.
  Отмеченные явления не могут не оказать существенного воздействия на построение РФ в целом. Именно они сделали необходимым создание Федерации и наделение ее субъектов широкими, в том числе и законодательными полномочиями. Население субъектов РФ в соответствии с действующей федеральной Конституцией реализует свою власть через федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Федерации. Лишить народ даже части его права на управление страной, права осуществлять свою власть через избранные им органы государственной власти — значит сделать шаг назад в демократическом развитии нашего общества.
  Предложения о внесении изменений в Конституцию РФ уже давно стали достоянием общественности.
  Соглашаясь или не соглашаясь с тем или иным конкретным предложением, направленным на изменение действующей Конституции РФ, сначала следует разобраться в целесообразности постановки вопроса об изменении Конституции в целом и о возможных последствиях таких изменений.
  Дело не только в том, что процесс изменения Конституции и внесения в нее даже отдельных поправок очень сложен, продолжителен и потребует значительных материальных затрат. Наиболее существенно предвидеть последствия изменений Конституции и воздействие этих изменений на демократические достижения последних лет.
  Очевидно, прежде всего следует быть уверенными, что предложения изменить Конституцию,

Журнал российского права № 1 —2000

8

направленные на усовершенствование процесса управления страной вообще и, особенно, в условиях нынешнего острого экономического и политического кризиса, не приведут к нарушению основных принципов демократии и федерализма, то есть того, что является гарантией защиты прав и свобод человека и гражданина.
  Преобразование нашей страны из централизованного унитарного государства, каким оно являлось в недалеком прошлом, в реальную федерацию, в которой государственные полномочия разделены между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, то есть между органами, непосредственно формируемыми избирателями, является одним из самых крупных достижений демократии последнего десятилетия.
  Политическое значение создания федерации как формы государственного устройства ведь и состоит, прежде всего, в том, что население субъектов РФ получает возможность формировать свои органы, как федеральные, так и государственной власти. Это дает народу возможность создать государственную власть, уполномоченную решать целый ряд непосредственно затрагивающих его интересы проблем, минуя центральные государственные органы, занятые решением вопросов более глобального характера и не имеющие возможности и просто времени уделять внимание проблемам, существенным только для отдельных регионов. Федеративная форма расширяет возможности граждан определять условия своего бытия. В этом ее демократическая сущность.
  Можно констатировать, что расширение пространств, занимаемых на земном шаре федерациями, является следствием разви

тия демократии и стремления человека сделать более весомым свое воздействие на власть. Таково одно из проявлений современного правосознания человека и гражданина.
  Конечно, нельзя считать, что во всех странах, в том числе и в нашей, уже полностью сложились оптимальные параметры соотношения федеральной власти и власти ее субъектов, оптимальные соотношения численности населения страны и числа создаваемых в ней субъектов Федерации. Но в большинстве случаев эти соотношения оправданы исторически традициями и признаны населением. Есть все основания полагать, что это относится и к РФ. Как ни парадоксально, но корни подобного внутригосударственного деления нашей Федерации — в губернском делении, установленном чуть ли не во времена Екатерины Второй, если не ранее.
  Тем не менее, за последнее время нередко стали выдвигаться предложения, направленные на изменение давно сложившейся системы территориального деления России, положенной в основу российского федерализма. Предлагается, во-первых, пойти по пути слияния ряда субъектов, входящих в РФ, то есть уменьшения их числа, и во-вторых, ограничить полномочия их органов государственной власти, соответственно расширив полномочия федеральных органов государственной власти.
  Предложения такого рода не только стали выдвигаться многими политическими деятелями и широко обсуждаться в средствах массовой информации, но и в различных формах реализовываться на практике. При этом нельзя не обратить внимания на то, что практически совершенно отсутствует комплексный анализ возможных последствий изменения

Журнал российского права № 1 —2000

9

сложившихся на сегодняшний день в России федеративных отношений.
  Остановимся прежде всего на возможных последствиях нередко высказываемых предложений об уменьшении числа субъектов РФ чуть ли не в 7—8 раз и преобразовании таким способом существующих 89 субъектов Федерации в 10—12 новых крупных государственно-правовых единиц. Это предложение, которое выдвигают, главным образом, хозяйственники, призвано по замыслу их авторов облегчить и упростить процессы планирования федеральными органами экономического развития периферии.
  Ближайшим результатом таких преобразований якобы должны стать более тесные и прямые финансовые и экономические связи центра в лице федеральных Правительства и министерств, ведающих экономикой и финансами, с периферией.
  Такое предложение, например, было выдвинуто Ю. М. Лужковым, который считает, что на основе межрегиональных ассоциаций субъектов Федерации можно создать 12 экономических конгломератов, руководители которых поддерживали бы постоянные контакты с главой федерального Правительства и решали с ним все насущные проблемы, поскольку главы 89 субъектов практически не могут “достучаться до премьера” (Известия, 19 сентября 1998 года).
  Развивая свое предложение, Ю. М. Лужков добавил, что в Российской Федерации выход Правительства РФ “напрямую” на 89 субъектов превышает, как он сказал, “предельную норму управляемости”. (Комсомольская правда, 1998. 5 окт.).
  Эти предложения кажутся привлекательными и целесообразными с позиции тех, кто стремится к усилению воздействия феде

рального центра на субъекты Федерации и ослаблению позиций последних.
  Однако следует учитывать политические последствия этих предложений для демократии в нашей стране. Их реализация существенно изменит правовое положение субъектов РФ, их полномочия, а также их отношения как друг с другом, так и с федеральными органами государственной власти. Естественно, что уменьшение числа образующих Российскую Федерацию субъектов существенно изменит положение Совета Федерации. Он не сможет остаться органом, который вправе аккумулировать интересы составных частей государства. Представительство в федеральных органах государственной власти в интересах приблизительно 10— 15-миллионного населения не сможет учитывать специфику населения отдельных регионов, которые неизбежно будут включать территории с различными климатическими и природными условиями и различным национальным составом. В качественном отношении представительство населения в органах государственной власти предлагаемых регионов едва ли будет серьезно отличаться от существующего представительства федерального масштаба.
  Все эти вопросы далеко не безразличны для граждан РФ, поскольку они существенно влияют на их отношения к органам законодательной власти страны. Они существенны и для населения каждого отдельного субъекта РФ, так как значительное уменьшение числа субъектов неизбежно повлечет коренные изменения всей системы регионального управления и может привести к ослаблению действенности права гражданина осуществлять свою власть, поскольку органы крупного региона неизбежно будут более отда

Журнал российского права № 1 —2000

10

лены от населения, чем это имеет место сегодня, когда страна разделена почти на девять десятков субъектов, в каждом из которых населением сформированы собственные органы власти.
  Надо добавить, что превышение “предельной нормы управляемости” при существующем числе субъектов Федерации вполне возможно преодолеть в рамках действующей Конституции РФ. Надо только более смело идти по пути предоставления субъектам Федерации возможности максимально самостоятельно осуществлять полномочия по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, перечисленным в ч. 1 ст. 72 Конституции, и отказаться от практики расширительного толкования содержащихся в Конституции понятий “общие вопросы”, “общие принципы” и “координация”, которые используются в федеральных законах для ограничения полномочий субъектов Федерации. Полномочия федеральных органов государственной власти должны быть ограничены только тем, что необходимо для единства нашего государства, и это должно быть четко закреплено в конституционных законах. Все остальные полномочия необходимо оставить органам государственной власти субъектов Федерации.
  Если развитие нашего государства пойдет в этом направлении, то федеральные органы государственной власти вполне смогут осуществлять действенное управление в действительно существенных для Российской Федерации сферах. Иначе говоря, если пойти не по пути фактического изменения системы федеральных отношений или даже упразднения субъектов Федерации, а по пути сокращения объектов управления федеральными органами государственной власти, то федеральные

органы не только не потеряют возможности действенно управлять субъектами Федерации, но и смогут управлять более предметно, поскольку значительная часть их нынешних забот ляжет на плечи субъектов Федерации. Вместе с тем возрастет и ответственность органов государственной власти субъектов Федерации перед их населением.
  Внимание к возможным последствиям уменьшения числа субъектов Российской Федерации вследствие их слияния должно быть тем более серьезным, что сам процесс объединения кое-где уже начался.
  Стали все чаще делаться конкретные предложения по объединению субъектов Федерации. Следует также вспомнить и о настойчивом стремлении руководителей краев, областей, в состав которых входят автономные округа, распространить на них полномочия краевых и областных органов государственной власти.
  Особую опасность представляют инициативы объединения субъектов Федерации под предлогом воссоединения проживающих в них народов. Так, депутат Государственной Думы Федерального Собрания И. Д. Кобзон предложил объединить три субъекта РФ, а именно Республику Бурятию, Усть-Ордынский Бурятский автономный округ и Агинский Бурятский автономный округ, в единое государственно-территориальное образование бурятского народа. (Независимая газета, 1998. 30 сент.). Во-первых, в результате предлагаемого объединения буряты останутся национальным меньшинством, а во-вторых, сама постановка национальной проблемы в такой форме может привести к обострению национальных отношений в регионе. В случае объединения трех субъектов Федерации буряты составят всего около

Журнал российского права № 1 —2000

11

четверти населения нового образования, значительно уступая русскому большинству. Надо добавить, что новое образование сможет направить в Совет Федерации всего двух своих представителей, в то время как сейчас три субъекта имеют в составе Совета Федерации шесть представителей.
  Неоднократно высказывались также предложения о включении в состав Правительства РФ лиц, представляющих на федеральном уровне интересы регионов, состоящих из нескольких субъектов Федерации.
  Такие предложения очевидно преследуют несколько целей. Прежде всего они направлены на то, чтобы усилить влияние федерального Правительства как органа, представляющего исполнительную власть и интересы не только Федерации, но и ее субъектов. Это действительно необходимо. Но одновременно следует учитывать, что включение в состав федерального Правительства именно представителей регионов, охватывающих несколько субъектов Федерации, обязательно, в какой-то мере, приведет к ослаблению возможности проведения главами исполнительной власти субъектов Федерации самостоятельной политики на местах, поскольку она в силу неоднородности условий существования субъектов не всегда совпадает с политикой федеральных органов государственной власти.
  Это вполне возможно и даже естественно в любом федеративном государстве. Так, можно представить, например, что решение федеральных органов исполнительной власти о концентрации значительных ресурсов для возрождения Северного морского пути будет горячо поддержано всеми приарктическими субъектами Федерации, но может вызвать

негативную реакцию со стороны субъектов, расположенных на юге страны, не испытывающих в этом особой необходимости.
  Надо добавить, что включение представителей субъектов Федерации в состав федерального Правительства (независимо от того, в какой форме это сделано) усилит влияние Правительства на Совет Федерации, что, в частности, создаст предпосылки для возможности использовать его в качестве противовеса Государственной Думе.
  Не оспаривая полезность включения в состав федерального Правительства опытных в региональной политике лиц, надо внимательно отнестись к тому, в каком качестве то или иное конкретное лицо будет входить в состав Правительства России. Наиболее естественным является введение его в состав федерального Правительства в личном качестве, то есть именно как специалиста в определенной области знаний, призванного обеспечить более полный учет региональных интересов федеральной исполнительной властью.
  Иное положение может сложиться, если глава исполнительной власти того или иного субъекта Федерации войдет в состав российского Правительства как представитель интересов определенной группы субъектов Федерации, например одной из межрегиональных ассоциаций. Его положение в этом случае будет определяться именно этим представительством, и он едва ли сможет стать выразителем общих для страны интересов, как того требует положение члена федерального Правительства. Практически никогда не исключен риск, что вошедший в Правительство представитель межрегиональной ассоциации станет лоббистом конкретной ассоциации, да и то при том условии,

Журнал российского права № 1 —2000

12