Местное самоуправление и конституционное правосудие


Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России

                             Моим Учителям — здравствующим и ушедшим — посвящаю

Н. С. Бондарь



Местное самоуправление и конституционное правосудие
Конституционализация муниципальной демократии в России




Издательство НОРМА Москва, 2009

УДК [342.4:352.075](470+571)
ББК 67.400.75(2Рос)

     Б81



            Сведения об авторе



   Бондарь Николай Семенович — судья Конституционного Суда РФ, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации. Автор около 230 публикаций, в том числе 15 книг — монографий, учебников по конституционному и муниципальному праву Российской Федерации. Заведующий кафедрой муниципального права и управления Южного федерального университета (ранее — Ростовский государственный университет).









            Бондарь Н. С.


Б81 Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России / Н. С. Бондарь. — М. : Норма, 2009. — 592 с.

         ISBN 978-5-468-00185-1 (в пер.)


          В книге исследуются современные конституционно-правовые проблемы местного самоуправления в контексте решений Конституционного Суда РФ, конституционных (уставных) судов субъектов РФ. Раскрывается нормативно-доктринальная роль решений Конституционного Суда РФ, выявляются их основные функции с точки зрения конституционализации местного самоуправления и углубления муниципальной демократии.
          Для научных работников и студентов, государственных и муниципальных служащих, а также для всех, кто интересуется проблемами конституционного правосудия, развития местного самоуправления и муниципальной демократии в России.



УДК [342.4:352.075](470+571)
                                          ББК 67.400.75(2Рос)


ISBN 978-5-468-00185-1

                              © Бондарь Н. С., 2008
© ООО «Издательство НОРМА», 2008

Введение

   Развитие России в качестве демократического правового государства во многом определяется тем, насколько рациональной и эффективной является организация власти в государстве, причем не только центральной, но и — прежде всего — местной власти, представленной системой органов местного самоуправления. Местное самоуправление — одна из фундаментальных демократических основ конституционного строя Российской Федерации.
   В сегодняшних условиях процессы реформирования местного самоуправления приобретают значение важнейшей тенденции развития всей системы российской государственности. Критическое отношение к отдельным нововведениям в системе организации власти на местах не должно мешать уяснению и признанию того обстоятельства, что муниципальная реформа обусловлена объективными причинами фундаментального характера, среди которых поиск путей дальнейшего развития классических институтов демократии (к которым относятся и институты местного самоуправления) на основе оптимального баланса и сочетания национальных особенностей суверенной демократической государственности с универсальными, считающимися общепринятыми в современном мире стандартами демократии. Принципиально важно исходить из того, что суверенное государство, будучи объектом демократических преобразований, всегда должно оставаться их доминирующим субъектом, призванным обеспечивать не только создание инструментальной системы публично-правового управления, но и поддержание ее эффективного функционирования на основе принципов демократии, верховенства права, защиты прав и свобод человека и гражданина.
   Применительно к России соответствующие процессы демократизации, модернизации государственности — это прежде всего поиск баланса централизации и децентрализации. Эффективность названных процессов непосредственно связана с действенностью публичной власти, оптимальностью ее конструкции,

Введение

средств, способов, методов и форм осуществления на различных «этажах» публичной власти, с оптимальностью распределения полномочий и соответственно материально-финансовых возможностей между федеральной, региональной и муниципальной властью.
   Особым образом требование баланса централизации и децентрализации проявляется в институтах местного самоуправления, что находит свое подтверждение и в решениях Конституционного Суда РФ. С одной стороны, конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления есть безусловное требование децентрализации публичной власти, связанное с приближением последней к населению, созданием условий для наиболее полного и оперативного выявления и удовлетворения потребностей населения¹; с другой — само по себе местное самоуправление, будучи уровнем публичной власти, одновременно является формой территориальной самоорганизации населения¹ ². В этом плане представляется обоснованным тезис о наличии системных взаимосвязей между модернизацией государственности, поиском баланса централизации и децентрализации, правовым прогрессом в развитии современных институтов демократии и приведением их в соответствие с требованиями Основного Закона, конституциализацией местного самоуправления и правопорядка в целом.
   Особая роль принадлежит здесь Конституционному Суду РФ. Судебно-конституционный контроль является важным средством реализации конституционной доктрины демократического развития российской государственности и одновременно универсальным институтом разрешения социальных противоречий и конфликтов в системе властеотношений. Формулируя правовые позиции, Конституционный Суд не только выступает хранителем Конституции, ее основополагающих принципов и ценностей, получающих свое воплощение в конституционных институтах российской государственности, он осуществляет в конечном счете — в рамках установленных су

   ¹ См. постановления Конституционного Суда РФ: от 24 января 1997 г. № 1-П (СЗ РФ. 1997. № 5. Ст. 708); от 15 января 1998 г. № 3-П (СЗ РФ. 1998. № 4. Ст. 532); от 30 ноября 2000 г. № 15-П (СЗ РФ. 2000. № 50. Ст. 4943).

   ² См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г. № 7-П // СЗ РФ. 2002. № 14. Ст. 1374.

Введение

7

дебно-конституционных процедур — и «преобразовательную» функцию по разработке и модификации конституционно-правовой доктрины развития государственности.
   В этой связи далеко не случайно вопросы российской государственности, организации и функционирования государственной и муниципальной власти занимают в практике Конституционного Суда одно из центральных мест. Достаточно сказать, что сама категория «публичная власть», не имеющая формально-юридического закрепления, была конституциализи-рована в решениях Конституционного Суда РФ в качестве родового понятия по отношению ко всем территориальным уровням организации населения в Российской Федерации¹. При этом основой методологического подхода Конституционного Суда РФ к разрешению соответствующих вопросов явился принцип баланса централизации и децентрализации, требующий установления для каждой сферы общественных отношений разумной меры публично-властного воздействия и саморегулирования.
   Говоря в связи с этим о роли органов конституционного контроля, в том числе в муниципально-правовой сфере, следует учитывать, что в решениях этих органов фундаментальные конституционные положения (существующие в виде принципов, основ и т. п.) как бы трансформируются в специфические нормативно-правовые требования государственно-правовой и социальной действительности, приобретают для правоприменителя и законодателя характер конституционных императивов. Конституционный Суд РФ как орган конституционного контроля обладает специфическим инструментарием трансформации конституционной модели местного самоуправления на уровень конкретных нормативно обязывающих предписаний, в результате чего становится возможным его активное участие в институциональной, функциональной и даже — в какой-то степени — в политико-правовой «рихтовке» муниципально-правовой действительности. Это становится, в свою очередь, основой для оценки отдельных норм и институтов муниципального права с точки зрения их соответствия сформулированным в Кон

   ¹ См., напр., постановления Конституционного Суда РФ: от 11 ноября 1997 г. № 16-П (СЗ РФ. 1997. № 46. Ст. 5339); от 15 января 2002 г. № 1-П (СЗ РФ. 2002. № 6. Ст. 626).

Введение

ституции РФ идеалам демократического, правового, федеративного, социального государства.
   Поэтому при всей разноплановости, внешней несопоставимости институтов конституционного правосудия, с одной стороны, и местного самоуправления — с другой, между ними имеют место глубокие внутрисистемные взаимосвязи и зависимости. Не случайным является уже то обстоятельство, что в сложные периоды реформирования местного самоуправления именно Конституционный Суд РФ неоднократно брал на себя функции главного защитника, а в чем-то, пожалуй, и последнего оплота сохранения и развития местного самоуправления в России в соответствии с конституционными принципами его самостоятельности, полноты прав по решению вопросов местного значения.
   Муниципально-правовая проблематика является одной из весьма значимых в деятельности Конституционного Суда РФ. Достаточно сказать, что доля постановлений по вопросам местного самоуправления в общей массе дел, прошедших стадию публичных слушаний, составляет 10%, т. е. каждое 10-е (!) постановление (по состоянию на 1 января 2008 г. их принято 258) посвящено проблемам местного самоуправления. Справедливости ради следует отметить, что процент «самоуправленческих» определений ниже, чем постановлений; но в абсолютных цифрах это весьма внушительный показатель: 137 определений (принятых за тот же период) напрямую касаются муниципально-правовой проблематики.
   Чаще всего соответствующие решения Конституционного Суда РФ были связаны с проверкой конституционности положений Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в различных его редакциях: 8 решений состоялось уже по Федеральному закону в редакции 2003 г., а всего было принято 24 решения по данному Закону. Предметом конституционного контроля являлись и другие муниципально-правовые акты федерального уровня: федеральные законы от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы» (ныне утратил силу) (6 раз), от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» (4 раза) и т. д. Не менее показательной является также широта муниципально

Введение

9

правовых актов регионального уровня: в их числе источники муниципального права 24 субъектов РФ.
   Уяснение роли конституционного правосудия в рассматриваемом контексте связано с общим функциональным предназначением Конституционного Суда. С одной стороны, Конституционный Суд РФ в силу возложенных на него конституционных полномочий призван, прежде всего, осуществлять проверку конституционности нормативных правовых актов, регламентирующих местное самоуправление в Российской Федерации, и тем самым обеспечивать соответствие законодательных решений в данной области конституционным принципам и нормам. Одновременно, принимая во внимание достаточно широкие возможности граждан по инициированию мероприятий конституционно-судебного контроля, в основе которых в этом случае лежит вопрос о наличии или отсутствии нарушения оспариваемой нормы права гражданина и (или) населения на местное самоуправление, Конституционный Суд РФ реализует и правозащитную функцию в сфере местного самоуправления, выступая в качестве одного из важнейших институтов судебной защиты местного самоуправления и права граждан на его осуществление. В этом плане юрисдикционной сферой федерального конституционного правосудия охватываются как институциональноструктурная (организационно-правовая), так и субъективноличностная составляющие местного самоуправления, конституционное регулирование которых в своей совокупности определяет конституционную модель местного самоуправления.
   С другой стороны, осуществление Конституционным Судом РФ нормоконтрольных полномочий связано с анализом положений Конституции РФ, выявлением их смысла, нормативного содержания, системных взаимосвязей, с установлением в рамках конкретно-исторических условий их реализации надлежащего баланса между воплощенными в соответствующих конституционных нормах и принципах ценностями. В результате такой деятельности происходит углубление представлений о конституционной модели местного самоуправления и, более того, на этой основе фактически обеспечивается развитие, преобразование тех или иных ее параметров в изменяющейся социальноправовой системе без изменения буквы Конституции. Решения Конституционного Суда РФ, «обволакивая» конкретные нормы и институты Конституции РФ, выполняют в этом плане преоб

Введение

разовательную функцию, являются своеобразным гарантом «живой» конституционной модели местного самоуправления. Не будет преувеличением сказать, что «муниципальная практика» Конституционного Суда РФ в своей динамике отражает все основные проблемы развития местного самоуправления в Российской Федерации, высвечивая их глубинное содержание, законодательные коллизии и противоречия, в том числе связанные с теми или иными направлениями реализации муниципальной реформы.
   В этой связи в рамках настоящего исследования предпринята попытка комплексного осмысления воздействия конституционного правосудия на становление и развитие местного самоуправления в России, его утверждение в качестве необходимой и неотъемлемой основы конституционного строя государства. Такой подход позволяет не только оценить состояние гарантирования институтов местного самоуправления в России, но и предложить с учетом сформулированных Конституционным Судом РФ правовых позиций некоторые концептуальные подходы к проблемам местного самоуправления, к пониманию его природы и перспектив развития в условиях новой российской государственности, а также выработать принципиальные подходы к совершенствованию законодательства в данной сфере.
   При этом сама по себе система местного самоуправления рассматривается в работе в качестве важного национальнокультурного и одновременно универсального конституционноправового средства приращения демократического потенциала России. Это однако не должно мешать критической оценке реального положения местного самоуправления. Как свидетельствуют социологические исследования, за годы реформирования отношение населения к нему, к сожалению, не изменилось. По сути, органы власти в городах и районах воспринимаются в общественном сознании в преобладающей степени как низовое звено государственной власти, а не как органы публичной власти самого населения; основными же субъектами местных политических процессов все в большей степени выступают узкие группы, цель которых — контролировать муниципальные ресурсы в собственных интересах¹. Одновременно продолжается

   ¹ См.: Тощенко Ж., Цветкова Г. Между прошлым и будущим. Местное самоуправление в социологических «замерах» // Муниципальная власть. 2006. № 1. С. 23—24.