Деятельность прокуратуры и уполномоченного по правам человека по обеспечению прав и законных интересов лиц в местах принудительного содержания

ФЕДЕРАЛЬНАЯ СЛУЖБА ИСПОЛНЕНИЯ НАКАЗАНИЙ 
АКАДЕМИЯ ПРАВА И УПРАВЛЕНИЯ 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
А. Я. Гришко, Л. С. Оводкова  
 
 
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ПРОКУРАТУРЫ 
И УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА 
ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ ПРАВ И ЗАКОННЫХ ИНТЕРЕСОВ ЛИЦ 
В МЕСТАХ ПРИНУДИТЕЛЬНОГО СОДЕРЖАНИЯ 
 
 
Монография 

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Рязань 
2015 

ББК 343.8 
Г85 
Рецензенты: 
А. В. Агутин, доктор юридических наук, профессор; 
С. А. Борсученко, кандидат юридических наук, доцент.  
 
Авторы: 
А. Я. Гришко, доктор юридических наук, профессор – введение, 
§ 1 главы 1; § 3 главы 1 (совместно с Л. С. Оводковой); заключение. 
Л. С. Оводкова, – § 2 главы 1; § 3 главы 1 (совместно  
с А. Я. Гришко); глава 2. 
 
Гришко, А. Я.  
Деятельность прокуратуры и уполномоченного по правам человека по обеспечению прав и законных интересов лиц в местах  
принудительного содержания : монография / А. Я. Гришко,  
Л. С. Оводкова. – Рязань : Академия ФСИН России, 2015. – 132 с. 
 
ISBN 978-5-7743-0694-7 
 
В монографии проведен ретроспективный анализ деятельности 
органов прокуратуры и уполномоченного по правам человека, проанализировано национальное и международное законодательства, 
обеспечивающее защиту прав и законных интересов лиц в местах 
принудительного содержания, предложены формы повышения роли 
органов прокуратуры и уполномоченного в исследуемой сфере  
и обоснованы предложения по внесению изменений и дополнений  
в действующее законодательство. Работа выполнена с учетом последних изменений в законодательстве, регламентирующем деятельность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и уполномоченных по правам человека в субъектах Российской 
Федерации. 
Может представлять интерес для сотрудников органов прокуратуры, учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, 
уполномоченных по правам человека, общественных объединений, 
обучающихся в образовательных учреждениях ФСИН России. 
 
 

ББК 343.8

ISBN 978-5-7743-0694-7
© Гришко А.Я., Оводкова Л.С., 2015
© Академия ФСИН России, 2015

Г85

ОГЛАВЛЕНИЕ 
 

Предисловие……………………………………………...

Глава 
1. 
Организационно-правовая 
основа 

деятельности прокуратуры и уполномоченного по правам 
человека в сфере обеспечения прав и законных интересов 
лиц в местах принудительного содержания 

1.1. Организация деятельности прокуратуры и Уполномоченного: основные понятия...................................................... 
1.2. Ретроспектива деятельности прокуратуры и Уполномоченного……………………………………………………... 
1.3. Правовое регулирование деятельности прокуратуры и Уполномоченного………………………………………….. 
 
Глава 2. Осуществление контроля и надзора 

за реализацией прав и законных интересов лиц в местах 
принудительного содержания 

2.1. Анализ и учет нарушений прав и законных интересов лиц в местах принудительного содержания………………. 
2.2. Обеспечение прав и законных интересов лиц в местах принудительного содержания……………………………… 
 
Заключение………………………………………………...

4
 
 
 
 
 
 
10 
 
36 
 
51 
 
 
 
 
 
72 
 
99 
 
128

ПРЕДИСЛОВИЕ 
 
Одной из основных характеристик общества является уровень 
обеспечения прав и свобод человека и гражданина. Нормы, их закрепляющие, сопоставление последних с нормами, содержащимися 
во Всеобщей декларации прав человека, других международных документах, свидетельствуют о том, что они получили должное отражение в Конституции Российской Федерации. 
В связи с этим прискорбно, что на изломе 2014 года ясно обозначился кризис основных международных правозащитных институтов, 
оказавшихся неспособными адекватно и эффективно реагировать  
на массовые нарушения прав человека в разных конфликтных точках мира. В запале геостратегических схваток избирательные подходы в использовании правозащитной риторики взяли верх над стремлением к гуманности, истине и достоверности. Появились «правильные» жертвы, которые оплакиваются всем цивилизованным миром, 
и «неправильные», не укладывающиеся в рамки навязываемых глобальных стереотипов, чьи страдания и гибель стало принято стыдливо не замечать. Многие прежние страны-«эталоны» и организации-«ориентиры» в деле защиты прав человека растеряли свой моральный капитал на этом сомнительном пути». 
На этом фоне особый интерес представляет современное состояние с обеспечением прав и свобод человека в России, многое из которого подвергались жесточайшей критике со стороны европейских 
и других правозищитников. 
Наиболее остро проблемы обеспечения прав, свобод и законных 
интересов человека и гражданина проявляются в местах принудительного содержания граждан. 
Материалы, полученные в ходе исследования авторов указывают  
на отрицательную динамику нарушений законности со стороны сотрудников мест принудительного содержания граждан в последние 
годы, растет коэффициент преступлений, совершаемых ими.  
Так, в 2013 г. на 20 % увеличилось количество уголовных дел, возбужденных в отношении персонала исправительных учреждений. 
Продолжает иметь место волокита при рассмотрении обращений 
граждан, физическое насилие со стороны органов полиции и уголовно-исполнительной системы в отношении лиц в местах принудительного содержания, что служит поводом для обращения граждан  

к Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации1  
и его коллегам в субъектах Федерации, в органы прокуратуры. 
Вступление Российской Федерации в Совет Европы, ее присоединение к Уставу Совета Европы в 1996 г. и Конвенции о защите 
прав и свобод человека и гражданина актуализировали задачу приведения законодательства, регулирующего вопросы деятельности 
учреждений и органов, осуществляющих принудительное содержание, в соответствие с правовыми стандартами Совета Европы и выработки механизма их обеспечения на законодательном, нормативно-правовом и организационно-управленческом уровнях. 
Основными отраслевыми законами, в которых содержатся такие 
нормы, являются: Уголовно-исполнительный кодекс Российской 
Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных 
правонарушениях, Федеральный закон от 15 июля 1995 г. № 103-ФЗ 
«О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений», Закон Российской Федерации от 21 июля 
1993 г. № 5473-I «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы». Указанные законы претерпели в последние годы определенные изменения.  
Значимым событием стало принятие Федерального закона  
от 23 апреля 2013 г. № 67-ФЗ «О порядке отбывания административного ареста». Впервые условия и порядок отбывания данного административного наказания урегулированы не на нормативноправовом, а на законодательном уровне. Учитывая значительное количество лиц, подвергающихся указанному виду наказания, принятие этого закона значительно поднимает уровень правовой защищенности человека и гражданина в целом и лиц, подвергаемых рассматриваемому наказанию, в частности. 
В деле дальнейшего расширение прав и законных интересов лиц, 
находящихся в местах принудительного содержания, требует совершенствования прежде всего функций прокуратуры и Уполномоченного. Улучшение деятельности этих важных правозащитных 
субъектов является одним из направлений совершенствования механизма обеспечения прав и законных интересов лиц в местах принудительного содержания. Изучение данного вопроса свидетельствует 
о том, что эти лица реально обретают защиту своих прав и законных 

1 Далее – Уполномоченный. 

интересов именно у указанных субъектов правозащитной деятельности. Во многом это объясняется оперативностью их деятельности, 
позволяющей избегать длительной судебной процедуры. 
Значительный импульс этому процессу придали: Федеральный 
закон от 10.06.2008 № 76-ФЗ (ред. от 12 февраля 2015 г.) «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания»; Федеральный закон от 21 июля 
2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации». 
Кардинальными по своему содержанию явились: Федеральный 
конституционный закон от 6 апреля 2015 г. № 3-ФКЗ «О внесении 
изменений в Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»; Федеральный 
закон от 6 апреля 2015 г. № 76-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования деятельности уполномоченных по правам человека». 
Статья 24 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации была дополнена частью 2 следующего содержания: «Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, уполномоченные по правам человека в субъектах Российской Федерации  
при осуществлении своих полномочий вправе беседовать с осужденными наедине в условиях, позволяющих представителю администрации учреждения или органа, исполняющего наказания, видеть 
беседующих, но не слышать их». 
Действующее законодательство по правам человека в Российской 
Федерации и законодательство об уполномоченных в субъекте Российской Федерации предусматривают новые формы взаимодействия 
в теоретическом и организационном вопросах.  
Рассматриваемой проблеме были посвящены международные  
и российские форумы с участием и по инициативе Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и уполномоченных 
по правам человека в субъектах Российской Федерации – Всероссийская научно-практическая конференция «Бесплатная юридическая помощь в субъектах Российской Федерации: система, проблемы, пути решения» (Рязань, октябрь 2012 г.); международный науно-практический 
семинар, 
посвященный 
памяти 
профессора  
Н. А. Стручкова и М. П. Мелентьева «Актуальные проблемы уго

ловно-исполнительного права и исполнения наказаний» (Рязань, 
2013 г.); межвузовский круглый стол «Административно-правовое 
регулирование в сфере исполнения уголовных наказаний», «Административно-правовой статус сотрудника УИС: современное состояние и перспективы совершенствования» (Рязань, 2013 г.); международные научно-практические конференции «Права и свободы 
человека и эффективные механизмы их реализации в мире, России, 
Татарстане» (Казань, 2013 г.), «Обеспечение прав инвалидов в регионах Российской Федерации: проблемы и пути их решения» (Калуга, 2013), семинары – «Обеспечение прав и свобод прав и свобод 
человека, оказавшегося в трудной жизненной ситуации, – на примере Рязанской области» (Рязань 2015г.), «Обеспечение прав и свобод 
человека в деятельности правоохранительных органов (Рязань,  
2015 г.); «Фашизм: вчера, сегодня, что будет завтра» (Рязань,  
2015 г.). 

Однако, отдельного самостоятельного исследования, посвященного системному изучению вопросов деятельности органов прокуратуры и уполномоченных по правам человека с учетом нового законодательства не проводилось. 

Настоящее исследование проведено в новых правовых реалиях:  
в 
новой 
редакции 
Федерального 
конституционного 
закона  
от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» (Федеральный конституционный 
закон от 6 апреля 2015 г. № 3-ФКЗ «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам 
человека в Российской Федерации») в условиях Федерального закона от 6 апреля 2015 г. № 76-ФЗ «О внесении изменений в отдельные 
законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования деятельности уполномоченных по правам человека». 

Работа выполнена с приведением как социологически обобщенных 
данных, так и конкретных примеров. 

Теоретические выводы, сделанные по результатам исследования, 
вносят вклад в теорию правозащитной деятельности, теорию управления – в плане развития учения о деятельности правоохранительных и правозащитных органов в сфере обеспечения прав и свобод 
человека.  

Соответствующие предложения авторов могут быть использованы в процессе совершенствования федерального законодательства  

и при разработке законодательства об уполномоченных по правам 
человека в субъектах Российской Федерации, при организации новых форм деятельности уполномоченного по правам человека в правозащитной сфере. 

Материалы исследования могут быть использованы в учебном 
процессе, при преподавании курсов «Прокурорский надзор», «Уголовно-исполнительное право», цикла управленческих дисциплин, 
спецкурса по правозащитной деятельности. 

Его материалы использовались при подготовке и обсуждении вопроса об обеспечении прав и законных интересов человека в изоляторах временного содержания подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений органов внутренних дел (Москва, июнь 
2013 г.), на заседании Координационного совета российских уполномоченных по правам человека при выработке рекомендаций  
по данному вопросу (июнь 2013 г.) и на заседании совета, посвященного проблеме исполнения уголовных наказаний (февраль  
2015 г.). 

Актуальность темы исследования обуславливается также тем, что 
вопросы поднимаемые в ней, во многом помогут реализовать приоритеты и перспективы, обозначенные в докладе Уполномоченного 
по правам человека в Российской Федерации за 2014 год. 

Среди них авторы выделяют вопросы: 
– разработки программы правового просвещения; 
– усовершенствования организации приема населения и порядка 
рассмотрения поступающих жалоб и обращений аппаратом уполномоченного; 

– продолжения формирования единой системы мониторинга соблюдения прав человека, способствующих развитию и укреплению 
статуса региональных уполномоченных во всех субъектах Российской Федерации; 

– организации единой системы мониторинга соблюдения прав 
человека, независимо от давления международной и политической 
«целесообразности». 

Важное место в работе нашел вопрос о путях реализации п. 21  
ст. 16 Закона от 6 апреля 2015 г. № 76-ФЗ «О внесении изменений  
в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях 
совершенствования деятельности уполномоченных по правам человека». Речь идет о норме, согласно которой законом субъекта Рос

сийской Федерации на уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации может быть возложена функция координации деятельности других уполномоченных и должностных лиц. 

В работе нашли отражение позиции Федерального конституционного закона от 6 апреля 2015 г. № 3-ФКЗ «О внесении изменений 
в Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном  
по правам человека в Российской Федерации» относительно развития 
демократических начал в работе Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Речь идет об оказании уполномоченным 
по правам человека в субъектах Российской Федерации организационной, правовой, информационной и иной помощи в пределах своих 
полномочий; о создании в качестве консультационного и совещательного органа совета уполномоченных по правам человека. 

Уполномоченный по правам человека 

в Российской Федерации  

Э. А. Панфилова 

Глава 1. ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВАЯ ОСНОВА  
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРАТУРЫ И УПОЛНОМОЧЕННОГО  
ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА В СФЕРЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРАВ  
И ЗАКОННЫХ ИНТЕРЕСОВ ЛИЦ В МЕСТАХ  
ПРИНУДИТЕЛЬНОГО СОДЕРЖАНИЯ 
 
1.1. Организация деятельности прокуратуры  
и Уполномоченного: основные понятия 
 
В деятельности любого органа и учреждения важное значение 
имеет правильное понимание основных дефиниций, используемых 
ими. Это позволяет правильно определить компетенцию, максимально исключить субъективный подход к их трактованию, более 
целенаправленно взаимодействовать в решении конечной единой 
задачи. П. И. Люблинский писал: «На обязанности исследователя 
какого-либо правового института лежит, прежде всего, задача точного выяснения тех признаков, которые характеризуют предмет  
его изучения… Определение понятий есть результат тщательного 
аналитического изучения предмета и потому понятие может быть 
прочно построено лишь в конце исследования, для начального  
же руководства достаточно дать общую его формулировку, ориентирующую читателя в общем плане»1. Изложенное в полной мере 
относится и к деятельности органов прокуратуры и уполномоченного по правам человека 
Основными их функциями являются: осуществление контроля со 
стороны уполномоченного по правам человека; осуществление надзора со стороны прокуратуры. Следовательно, без раскрытия дефиниций «контроль» и «надзор» нельзя понять всех других составляющих деятельности данных структур. 
По мнению ученых, эти понятия, с одной стороны, схожи между 
собой, а с другой – имеют существенные отличия. Исходя из того,  
что эта тема достаточно освещена в литературе, в качестве примера 
приведем позицию лишь одного из авторов. Она в аккумулированном 
виде в значительной степени отражает содержание указанных понятий. Так, С. Г. Нистратов пишет: «Общим между административным 

1 Люблинский П. И. Право амнистии: историко-догматическое и политическое исследование. Одесса, 1907. С. 134. 

контролем и прокурорским надзором является то, что оба вида деятельности выступают гарантиями установления режима законности  
и способствуют правопорядку в стране. Вместе с тем среди значимых 
различий главным является целевая специфика: надзор всегда имеет 
своим предметом законность, в то время как контроль – не только законность, но и целесообразность»1. В то же время они имеют и существенные отличия. «Контроль представляет собой властную управленческую деятельность специализированных органов, организаций, 
учреждений и должностных лиц по оперативному и непрерывному 
предупреждению, выявлению и устранению фактов нарушения законности подконтрольного объекта. Надзор – это особая, без вмешательства в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорного 
органа, функция, осуществляемая только прокуратурой, заключающаяся в проведении оценки надзираемого органа или должностного 
лица с позиции законности его профессиональной деятельности в целях ограничения или прекращения допущенных нарушений законности, способствующая установлению и укреплению законности...»2. 
Учитывая многообразие точек зрения на указанные понятия, различное их трактование в действующем законодательстве, считаем 
целесообразным привести свое видение об имеющихся позициях 
других авторов. Она солидаризируется с позицией, занимаемой одним из них: 
1. Наделение функциями надзора специализированных органов 
(прокуратура, полиция) с определением их конкретных полномочий. 
Решения надзорных органов носят обязательный характер как для 
относительно неопределенного круга лиц, так и для конкретного 
должностного и иного лица. Решения же контрольных органов носят 
рекомендательный характер. 
2. Более активная инициативная деятельность субъектов надзорной деятельности. 
3. Осуществление надзора в отличие от контроля является обязательной деятельностью соответствующего субъекта. 

1 Нистратов С. Г. Контроль и надзор как гарантии законности (теоретико-правовой аспект) : автореф. дис. … канд. юрид. наук. Волгоград, 2012. 
С. 8. 
2 Там же. С. 9.