Аудитор, 2005, №11


АУДИТОР ежемесячный журнал №11 (129) НОЯБРЬ 2005

   В НОМЕРЕ:
  В Федеральном собрании
  Е.Е. Смирнов Вносятся важные коррективы
                 во взаимоотношения налогоплательщиков
                 и налоговых органов.......... 3

Издается с 1994 года    Рейтинг                                                                                       
                        Л.Н. Кращенко Российский консалтинг:                                                         
Журнал зарегистрирован                итоги первого полугодия .......................... ..........................12
в Комитете РФ по печати                                                                                              

свидетельство № 012314      Учет и отчетность

Учредитель:        Т.Н. Трунина,     Операции с амортизируемым имуществом:                            
коллектив редакции О.М. Гуренко      бухгалтерский и налоговый учет.................................21
журнала            Теория и практика аудита                                                           
  Главный редактор   Д.Н. Хорохордин, Актуальные вопросы учета и аудита         -                                      
   Сергей Гуськов    Н.А. Горлова       финансовых вложений в коммерческих                                             
       ■ ' ••                                       интегрированных структурах.......................................29
   Исполнительный    Х.Ш. Муллахметпов Эволюция контрольной деятельности...................34                          
      директор                                                                                                         
   Ольга Бочарова                                                                                                      
    Консультант      Проблемы налогообложения                                                                          
  Валерий Волковой   Ю.А. Варфоломеева Налоговая политика в сфере высшего                                              
Компьютерная верстка и послевузовского профессионального                                                               
    Елена Попова     образования.....................................................................................37
Корректор            Правовые аспекты                                                                          
Валерия Любимцева    Ю.М. Лермонтов  Обжалование актов налоговых органов,                                      
Отдел реализации                       действий, бездействия их должностных лиц.. 42                            
     и рекламы       Диагностика       и прогнозирование                                                       
  Анна Лы сен окая                                                                                             
                     Е.Ю. Воронова     Анализ соотношения                                                      
       ♦ * •                           «затраты - объем - прибыль»:                                            
Издательство                           графическое представление......................................  .... 48
«Русский журнал»     Управление        финансами                                                               
Подписные индексы:   А.А. Суэтин       Мировой кредитный рынок......................................... .... 53
в каталоге Агентства                                                                                           
  «Роспечать» ---    Стандарты         аудиторской деятельности                                                
72977,               Правило (стандарт) № 22                                                                   
в каталоге           «Сообщение информации, полученной по результатам аудита,                                  
«Почта России» ---   руководству аудируемого лица и представителям                                             
24554                его собственника»                                                                  .... 59

  Ун срормаиия
  Вопросы и ответы...................................62
  В Московской аудиторской палате....................63
  Курсы валют .......................................64

Редакционный совет:

  В.И. Видяпин ЮА Данилевский BJA Кашин
  А.В. Крикунов
  ЕВ. Павлов
  В.С. Пашковский
  В.В. Скобара

Просим извинить за невозможность рецензировать и возвращать присланные материалы

Мнение редакции журнала не всегда совпадает с точкой зрения авторов

Ответственность
за достоверность фактов несут авторы публикуемых материалов

Редакция оставляет за собой право менять заголовки, сокращать тексты статей и вносить в них необходимую стилистическую правку без согласования с авторами

При перепечатке и цитировании ссылка на журнал «Аудитор» обязательна

Письма и материалы присылать по адресу:
  125212, Москва, а/я 133 Телефон: 459-1317
  Факс: 459-1377
E-mail: nissmagniail@rntu-net.ni

.Адрес редакции: 125212, Москва,
   Головинское шоссе, 8, •
корп. 2

© ЗАО Издательство «Русский журнал», 2005
Отпечатано в Издательстве «Русский журнал»

Формат 60x84/8
Бумага офсетная № 1 Усл. печ. л. 7,44 Тираж 7200 экз.

     Ежемесячный журнал «Аудитор»


Журнал «Аудитор» рассчитан на руководителей предприятий всех форм собственности, бухгалтеров, аудиторов, работников финансово-экономических служб, научных сотрудников, студентов.

■

                Основные рубрики журнала:

         ♦  В Федеральном собрании
         ♦  Учет и отчетность
         ♦  Теория и практика аудита
         ♦  Рейтинг
         ♦  Стандарты аудиторской деятельности
         ♦  Контроллинг
         ♦  Правовые аспекты

         ♦  Проблемы налогообложения
         ♦  Управление финансами
         ♦  Зарубежный опыт

         ♦  Диагностика и прогнозирование
         ♦  Страхование
         ♦  Нормативные акты
                     Информация для авторов:
   Редакция журнала приглашает к сотрудничеству авторов, имеющих опыт практической работы и публикации по проблемам бухгалтерского учета, общего, страхового и банковского аудита, налогообложения, анализа производственно-хозяйственной деятельности предприятий и т.д.
   Представляемые авторами материалы должны удовлетворять следующим требованиям:
         ♦  соответствовать тематике журнала;
         ♦  учитывать все последние изменения в действующем законодательстве;
         ♦  содержать ссылки на нормативные документы;
         ♦  законодательные и нормативные документы должны приводиться с указанием их полного наименования, номера и даты принятия.
   Оптимальный объем статьи - от 5 до 15 страниц машинописного текста. Материалы могут приниматься на дискетах, CD-дисках и в напечатанном виде (хорошего качества, на бумаге формата А4, размер шрифта -12, интервал текста -1,5).
   Авторские вознаграждения за опубликованные в журнале материалы выплачиваются при условии указания автором (в приложении к материалу) следующих данных: адреса (по регистрации) с индексом, паспортных данных, включая дату и место рождения, номера Свидетельства Пенсионного фонда РФ, точных банковских реквизитов с лицевым счетом для перечисления авторского гонорара (для иногородних авторов). В противном случае материалы публикуются на безгонорарной основе.
   Авторские вознаграждения за статьи, в которых авторы указывают адреса и телефоны для установления деловых контактов, не выплачиваются.

В ФЕДЕРАЛЬНОМ COBPAHUU



            ВНОСЯТСЯ 1ПЖНЫЕ КОРРЕКТИВЫ



Е.Е. Смирнов, специальный корреспондент

Входе текущей парламентской сессии Государственной думой были рассмотрены и приняты в первом чтении два законопроекта, имеющие чрезвычайно важное значение для налоговой системы страны, -а именно предложенный Президентом РФ законопроект № 196161-4 «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию административных процедур урегулирования споров» и подготовленный Правительством РФ законопроект № 181057-4 «О внесении изменений в часть первую Налогового кодекса Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию налогового администрирования». В предыдущем номере «Аудитора», сообщая вкратце о содержании этих двух правовых документов, мы высказали предположение о возможности дебатов вокруг некоторых содержащихся в них положений. И эти прогнозы подтвердились. Хотя следует отметить, что дебаты при всей своей остроте носили довольно конструктивный характер.
В ответ на вызовы времени
  Как отметил, выступая в Государственной думе, советник Президента РФ В.Ф. Яковлев, законопроект № 196161-4 внесен главой государства в парламент в целях совершенствования процедур досудебного административного разрешения споров, связанных с внесением различных обязательных

платежей и применением санкций, сопряженных с этими обязательными платежами. Этого требуют изменившиеся реалии российского рынка и возрастающие требования времени.
  Работа по совершенствованию названных выше процедур в России проводится с учетом рекомендаций Совета Европы по обеспечению доступности правосудия. Суды во всех странах мира перегружены, и весь мир ищет пути обеспечения доступности правосудия, потому что перегрузка судов является главным препятствием на пути к эффективному осуществлению правосудия. В качестве главных средств разгрузки судов, а следовательно, обеспечения доступности правосудия рекомендуются как раз досудебные процедуры. Для России, по словам В.Ф. Яковлева, они особенно актуальны, потому что «большинство дел -материалов по взысканию налогов, недоимок, санкций, таможенных платежей, отчислений в Пенсионный фонд - попадает непосредственно в суды независимо от того, имеется ли спор, скажем, между налоговым органом и налогоплательщиком или такой спор отсутствует. Таким образом, в суд попадают дела, по которым вообще нет спора, и суды заставляют заниматься тем, что противоречит самой природе правосудия, потому что правосудие - это способ разрешения споров в соответствии с законом».
  Задача законопроекта - сделать досудебные процедуры более эффективными, освободить судебные органы от бесспорных дел,

АУПОТОР №11, 2005

3

В ФЕДЕРАЛЬНОМ CO6PRHUU

особенно по мелким, незначительным суммам, которые, вообще говоря, преобладают в этой сфере. Например, в арбитражных судах постсоветской России, когда они только начинали работать, административные дела составляли 1,5% от общего объема дел, сегодня же их доля - 68%, что и создает невероятную перегрузку в этой сфере. Причем число административных споров в арбитражных судах ежегодно удваивается. А, например, по вопросам отчислений в Пенсионный фонд за один только 2004 г. количество споров увеличилось в четыре раза и превысило отметку в четыреста тысяч. По итогам текущего года ожидается очередное существенное увеличение их числа, что не отвечает интересам ни налоговых органов, ни налогоплательщиков.
  Что даст реально принятие законопроекта? Во-первых, возрастет ответственность налоговых органов за принятие решений, соответствующих закону, и повысится прозрачность их деятельности. Во-вторых, произойдет существенная разгрузка судов. В результате будет обеспечена доступность правосудия. Да и качество правосудия тоже возрастет. В-третьих, повысится уровень защиты интересов граждан-налогоплательщиков. Как известно, сейчас по судебной процедуре им приходится затрачивать немалые средства на покрытие судебных издержек. Досудебная же процедура является, по существу, для гражданина бесплатной. Кроме того, по вполне понятным причинам нарушения прав, которые могут быть допущены незаконным актом, устраняются в более короткие сроки.
  Представитель Президента обратил внимание депутатов на несколько важных моментов.
  Во-первых, досудебные процедуры предлагаются по сравнительно небольшим делам (в пределах 5000 руб. суммы штрафа -по индивидуальным предпринимателям и в пределах 50 000 руб. - по юридическим лицам).
  Во-вторых, эта процедура не касается физических лиц, не занимающихся предпринимательской деятельностью.
  В-третъих, досудебная процедура является альтернативной. Иными словами,

у лица, которое не согласно, скажем, с налоговым решением, есть выбор: обратиться в вышестоящий налоговый орган с жалобой или в суд. Таким образом, судебный надзор, судебный контроль остаются доступными.
  В-четвертых, всегда возможно обращение налогоплательщика в суд, если он не согласен с решением вышестоящего налогового органа.
  В-пятых, по санкциям обжалование в вышестоящий налоговый орган означает приостановление взыскания штрафа с налогоплательщика.
  В-шестых, не затрагивается принцип презумпции невиновности налогоплательщика в доказательственной сфере, поэтому и по вопросам факта, и по вопросам права обязанность доказать наличие нарушений со стороны налогоплательщика лежит на налоговом органе.

Презумпция невиновности налогоплательщика остается в силе
  В ходе первого чтения концепция законопроекта была одобрена 348 депутатами (77% от состава палаты). Столь впечатляющий результат голосования не случаен. Работа над законопроектом шла в течение нескольких лет. Документ обсуждался с формированиями предпринимательских структур. На него были получены положительные заключения от Торгово-промышленной палаты Российской Федерации, от объединения «Опора», от «Деловой России» и Российского союза промышленников и предпринимателей. Наконец, он обсуждался на Совете при Президенте РФ по вопросам совершенствования правосудия и получил там поддержку юридической общественности.
  Отражая позицию депутатского большинства, заместитель председателя Комитета Государственной думы по бюджету и налогам А.М. Макаров с удовлетворением отметил, что данный законопроект не нарушает право презумпции невиновности для налогоплательщика и что с его принятием судебная процедура обжалования решений налоговых органов ни в коей степени не отменяется.

4

В ФЕДЕРАЛЬНОМ COBPAHUU

  Депутат согласился с тем, что очень важно разгрузить суды, освободить их от рассмотрения дел, по которым нет споров, от всякого рода мелочевки. Но все-таки, по его мнению, самое важное в законопроекте - это создание реальной процедуры для того, чтобы налогоплательщик имел возможность защитить свои права в стадии непосредственно налогового производства без обращения в суд. По сути, речь идет о сближении налогового и административного производства.
  В чем различие того производства, которое сегодня прописано в Налоговом кодексе, и того административного производства, которое предлагает, по существу, проект Президента? В первую очередь, предлагаемое административное производство является публичным, то есть налогоплательщик реально получает возможность участвовать в производстве в налоговых органах, представлять свои возражения, защищаться в процессе непосредственного общения с налоговиками. Это очень важно в плане прекращения террора налоговых органов в отношении налогоплательщиков.
  Естественно, возникает вопрос о том, насколько данный законопроект совместим с Конституцией Российской Федерации. Как известно, в соответствии с Основным законом страны никто не может быть лишен собственности иначе как по решению суда. А раз так, как же можно, спрашивается, взыскивать штрафы с налогоплательщика в бесспорном порядке? Но речь идет как раз о том, что необходимо выявить: есть спор или нет. Дело в том, что бесспорный порядок - это порядок, при котором нет спора. Допустим, налогоплательщик готов заплатить штраф, так как считает, что допустил нарушение. Однако налоговый орган не может взыскать с него штраф без обращения в суд. По сути, в основе президентского законопроекта лежит задача выявления на стадии именно налогового производства наличия или отсутствия спора между налогоплательщиком и налоговым органом. Авторами законопроекта совершенно справедливо отмечено, что на сегодняшний день эта процедура в Налоговом кодексе РФ практически

отсутствует, и, безусловно, она должна быть там прописана.
   Следующий вопрос — это вопрос о размерах налоговых санкций. В соответствии с законопроектом, предложенным главой государства, налоговые санкции взыскиваются с налогоплательщиков на основании решения налогового органа в случае, если размер штрафа, налагаемого на индивидуальных предпринимателей, не превышает 5000 руб. по каждому налогу, на юридических лиц — 50 000 руб. по каждому налогу.
   В случае если размер штрафа, налагаемого на индивидуальных предпринимателей, превышает 5000 руб. по одному налогу, на юридических лиц — 50 000 руб. по одному налогу, а также в случае если к ответственности привлекается физическое лицо, не являющееся индивидуальным предпринимателем, соответствующие суммы налоговых санкций взыскиваются в судебном порядке.
   Эта норма, предлагаемая законопроектом, довольно подробно обсуждалась на заседании Комитета Государственной думы по бюджету и налогам. Было высказано мнение о том, что цифры сами по себе не вызывают сомнений, но их следует синхронизировать с различными налогами и налоговыми периодами. Так, например, по налогу на добавленную стоимость налоговый период составляет месяц. Поэтому за год это будет уже не 50 000, а 600 000 рублей. Поэтому предлагается во втором чтении очень внимательно подойти к законопроекту, с тем чтобы синхронизировать его по отдельным налогам.
   Задачу законопроекта депутаты видят в том, чтобы в нем с надлежащей четкостью были прописаны все процедуры, которые позволяют выявить наличие или отсутствие спора между налогоплательщиком и налоговым органом, упростить систему и создать более эффективные возможности для защиты интересов налогоплательщика непосредственно в налоговом органе. Именно на этом они сосредоточивают усилия в работе над законопроектом. И следует отметить, что в этой работе им удалось найти общий язык с представителями Президента, Арбитражного суда

ЯУПиТОР №11, 2005

5

В ФЕДЕРАЛЬНОМ CO6PAHUU

по поводу доработки документа на этапе его подготовки ко второму чтению.
  В частности, было найдено взаимопонимание между депутатами и авторами законопроекта и по поводу другой правовой нормы, которую, как представляется парламентариям, необходимо доработать при подготовке законопроекта ко второму чтению. У физического лица, как и у организации, должна быть безусловная возможность обжаловать не устраивающее его решение налоговых органов в суд. Допустим, физическое лицо или организация не смогли доказать свою правоту в налоговом органе. В этом случае необходимо сохранить за ними право обратиться в суд. Авторы законопроекта с этим согласились: они подтвердили, что не посягают на право обращения в суд.
  Депутаты полагают, что законопроект с учетом его доработки позволит лучше, нежели сегодня, защищать права налогоплательщика в сфере налогового производства и будет способствовать выполнению указания президента о недопущении террора налоговых органов в отношении налогоплательщиков.
  Кстати, обсуждая законопроект, участники дискуссии обратили внимание на то, что он в общем-то не противоречит духу отечественного законодательства. В частности, в Арбитражном процессуальном кодексе содержатся нормы о том, что по воле сторон спор может быть разрешен в досудебном порядке. И даже в рамках судебного разбирательства возможны упрощенные формы разбирательства, проведение переговоров и заключение мирового соглашения.

Будут рассмотрены предложения всех депутатов
  Конечно, в законопроекте № 196161-4, как и в любом правовом документе такого рода, есть положения, располагающие к дебатам. Во время обсуждения законопроекта депутат М.Г. Махмудов, обращаясь к представителю Президента, напомнил ему о том, что в стране пока не созданы благоприятные условия для развития цивилизованного среднего и малого бизнеса. В связи с этим у него возникли сомнения в своевременности зако

нопроекта. Не будет ли этот документ в условиях продолжающегося роста количества споров использоваться криминальными структурами с целью силового захвата малых предприятий?
  По мнению В.Ф. Яковлева, такого произойти не должно. По его словам, данный законопроект не ущемляет интересов представителей малого и среднего бизнеса. Наоборот, он содействует их защите. Ведь действующий сегодня порядок — это судебный порядок взыскания. В результате предпринимателю приходится платить не только недоимку, налог, пени. Ему приходится оплачивать еще и судебные расходы. Таким образом, судебные процедуры не всегда в интересах представителей малого и среднего бизнеса, а иногда даже, наоборот, создают для них дополнительное обременение.
  «Задача состоит в том, - сказал представитель Президента РФ, - чтобы в налоговой службе была так называемая внутренняя апелляция и чтобы чиновники, которые там сидят, несли ответственность за то, насколько внимательно они рассмотрели заявление, поданное, скажем, фермером. И если они рассмотрели его невнимательно, с ними надо разбираться...
  ...По существу, эти работники - бесплатные адвокаты для представителей малого бизнеса. Законопроект создает определенные предпосылки именно для такого подхода».
  В ходе дебатов прозвучали и другие претензии в адрес законопроекта, требующие доработки документа на этапе его подготовки ко второму чтению. Так, в частности, на взгляд депутата С.Н. Бабурина, мы сегодня этим законопроектом уменьшаем базу для коррупции в судебной системе, но вместе с тем рискуем установить в малом бизнесе административную диктатуру. Его, по сути, поддержали депутаты С.В. Собко и С.А. Попов, которые выразили беспокойство по поводу отдельных положений законопроекта, способных привести к усилению произвола чиновников. Естественно, в процессе доработки законопроекта будут рассмотрены и предложения многих других депутатов,


6

В ФЕДЕРАЛЬНОМ COBPAHUU

зафиксированные в их официальных поправках к тексту законопроекта.

Уточняются правила проведения налоговых проверок
  Правительственный законопроект № 181057-4 рассматривался в Государственной думе одновременно с двумя альтернативными законопроектами. В ходе рейтингового голосования за него проголосовало подавляющее большинство депутатов.
  По информации официального представителя Правительства РФ, заместителя министра финансов РФ С.Д. Шаталова, законопроект подготовлен Правительством в результате дискуссий с бизнесом. Причем в его подготовке принимали участие и депутаты Государственной думы. Основные положения этого законопроекта сводятся к уточнению правил проведения налоговых проверок: камеральных, выездных и повторных.
  В отношении камеральных налоговых проверок предлагаются те процедуры, которые сегодня отсутствуют и которые помогут налогоплательщикам отстаивать свои права. В частности, в законопроекте есть положение о необходимости составления акта по результатам налоговой проверки, у налогоплательщика появляется право представить возражения по этому акту в том случае, если он с ним не согласен, прописана обязанность налогового органа обсудить эти возражения вместе с налогоплательщиком и попытаться урегулировать спорные вопросы во внесудебном порядке. Это, конечно же, должно улучшить налоговое администрирование. К тому же по большинству видов налогов устанавливаются закрытые перечни тех документов, которые могут затребовать налоговые органы, что будет способствовать защите прав налогоплательщиков.
  В отношении выездных налоговых проверок необходимо отметить два обстоятельства. Первое - выездных проверок может быть не больше двух в течение календарного года. Второе - меняются правила, по которым исчисляется продолжительность налоговой проверки. Если сегодня продол

жительность налоговой проверки определяется только по времени фактического нахождения проверяющих на территории налогоплательщика, то в соответствии с законопроектом устанавливаются сроки, в течение которых должна быть проведена налоговая проверка: два или три месяца. Это зависит от того, имеются или нет обособленные подразделения или филиалы у проверяемого юридического лица. В то же время с учетом обстоятельств, которые могут потребовать дополнительных экспертиз, встречных проверок, запросов информации от иностранных государств, предполагается, что сроки проведения налоговых проверок могут быть продлены. Соответствующие решения принимаются вышестоящими налоговыми органами. Процедура принятия таких решений достаточно жесткая, вплоть до того, что такие решения должны приниматься руководителем налоговой службы и только при наличии достаточных оснований.
  Что касается повторных проверок, то законопроектом предусмотрен жесткий механизм назначения таких проверок, вплоть до того, что крупнейшие налогоплательщики могут проверяться только при наличии личной санкции руководителя Федеральной налоговой службы и дополнительной санкции министра финансов.
  Законопроектом устанавливаются также новые правила в отношении предоставления отсрочек и рассрочек. Сроки, на которые могут предоставляться такие отсрочки, увеличиваются: до одного года - по решению налогового органа, до трех лет - по решению Правительства. Снимаются бюджетные ограничения для предоставления отсрочек, которые сегодня существуют. Таким образом, весь тот механизм, о котором идет речь, становится более доступным для налогоплательщика, и в этом заключается большой плюс законопроекта.
  Кроме того, законопроектом уточняются многие процессуальные моменты. В частности, налогоплательщику предоставляются значительно более длительные сроки для подготовки тех или иных документов, для совершения процессуальных действий.

АУПиТОР №11, 2005

7

В ФЕДЕРАЛЬНОМ CO6PAHUU

  Что касается альтернативных законопроектов, посвященных той же теме налогового администрирования, которые были внесены в Госдуму депутатами, их содержание созвучно правительственному документу. И, судя по всему, многие их положения будут внесены в базовый законопроект на этапе второго чтения.

Проверки не должны быть безразмерными
  Главное достоинство правительственного законопроекта, по мнению депутата А.М. Макарова, заключается в том, что он учитывает требование Президента РФ прекратить террор в отношении налогоплательщиков со стороны налоговых органов. Собственно говоря, документ и готовился для этой цели по поручению главы государства.
  А.М. Макаров отметил, что, может быть, впервые налоговый закон готовился Правительством не в тиши кабинетов Министерства финансов. Для его подготовки была создана рабочая группа, в которую вошли также представители бизнеса, депутаты. Именно эта совместная работа позволила выявить все сложнейшие проблемы, которые на сегодняшний день существуют во взаимоотношениях налогоплательщиков и налоговых органов.
  Тем не менее законопроект не лишен недостатков. На взгляд большинства депутатов, их необходимо будет устранить ко второму чтению.
  К сожалению, в проекте не удалось решить все те проблемы, которые ставились бизнесом. Это касается, в частности, регламентации налоговых проверок и их сроков. До сих пор они были, по сути, «безразмерными». Формально на сегодняшний день налоговая проверка ограничена двумя месяцами, а в случаях, если есть филиальная сеть, -тремя месяцами. Другое дело, как налоговые органы трактуют это положение. Сегодня засчитывают только то время, в течение которого находятся на территории налогоплательщика. По словам А.М. Макарова, требуется внести необходимые точечные изменения в Налоговый кодекс, с тем чтобы исключить возможность двоякого или про

8

извольного толкования сроков налоговыми органами.
  Конечно, могут возникать проблемы, связанные, например, с запросами в другие страны, с международными соглашениями. На этот случай, считает депутат, на срок рассмотрения за границей запроса надо приостанавливать срок налоговой проверки, «но не следует создавать общее правило, когда налоговых проверок можно провести две в году, зато каждая из них может занять пятнадцать месяцев».
  Теперь о закрытом перечне документов, на чем настаивал бизнес. Возможно ли прописать закрытый перечень? Да, возможно. Прописан ли сегодня закрытый перечень в правительственном законопроекте? В Минфине полагают, что прописан. Депутаты же придерживаются другого мнения. Они обратили внимание на то, что в соответствии с правительственным законопроектом могут быть затребованы любые документы бухгалтерских и налоговых регистров. Все прекрасно понимают, что на самом деле это означает. Так что по этому вопросу еще предстоят согласования.

Главные направления доработки законопроекта
  Отражая мнение большинства депутатов, Комитет Государственной думы по бюджету и налогам в своем заключении отметил, что в целом представленный Правительством РФ законопроект нуждается в серьезной доработке, в процессе которой необходимо предусмотреть ряд правовых норм, обеспечивающих оптимальный режим взаимоотношений налогоплательщиков и налоговых органов.
  Первое. Важно сохранить существующие базовые принципы законодательства о налогах и сборах, в том числе принцип «презумпции невиновности» налогоплательщика. Рассматривая уплату налога как законную форму ограничения прав собственности, необходимо обеспечить систему мер, направленных на защиту имущественных интересов налогоплательщиков и иных частных субъектов от необоснованного ограничения данного конституционного права. Решение такой задачи

---------------------------ш

В ФЕДЕРАЛЬНОМ CO6PAHUU

возможно только с сохранением базовых принципов налогообложения, в числе которых можно назвать: возложение бремени доказывания факта нарушения налогового законодательства налогоплательщиками на налоговый орган, толкование любых неясных положений Кодекса в пользу налогоплательщика, возложение на государственные органы только тех полномочий, которые напрямую указаны в федеральном законодательстве.
  Второе. Необходимо совершенствовать порядок исчисления процессуальных сроков. В рамках поправок надлежит провести четкое разделение между такими понятиями, как «год» и «календарный год», «месяц» и «календарный месяц». Причем надлежит обеспечить единый порядок исчисления процессуальных сроков всеми участниками налоговых отношений.
  Третье. Требуется совершенствование системы налогового контроля, определение статуса налоговых проверок и уточнение процедуры их проведения с учетом стоящих перед налоговой реформой задач по четкой регламентации полномочий и действий налоговых органов при осуществлении ими контрольных мероприятий. Речь идет об установлении жестких максимальных сроков проведения проверок, повышении эффективности досудебного урегулирования налоговых споров, а также об ограничениях по количеству проверок налогоплательщика. В частности, необходимо следующее: упорядочить процесс проведения выездных проверок, ограничив срок их проведения, упорядочить процедуру проведения камеральных проверок, исключив возможность истребования неограниченного перечня документов от налогоплательщика. В рамках совершенствования Налогового кодекса надлежит исключить из части второй Кодекса любые формы налогового контроля, не предусмотренные частью первой. Это позволит создать единую систему налогового контроля, эффективность которого не будет зависеть от вида проверяемого налога. Совершенствование правовой регламентации контрольной работы налоговых органов следует проводить с одновременным освобождением

этих органов от предусмотренных Налоговым кодексом обязанностей, не связанных с контрольной работой. Это позволит разгрузить органы налогового контроля и освободить их от решения несвойственных им задач, сконцентрировав их внимание на контрольной работе. В том числе надлежит освободить налоговые органы от фактического лицензирования торговли нефтепродуктами. Следует также предотвращать появление новых обязанностей, не связанных с контрольной работой, таких, например, как обязанность принимать наличные средства при уплате налогов физическими лицами.
   Четвертое. Нужна более четкая регламентация встречных проверок. Необходимо, в частности, определить перечень лиц, у которых может быть запрошена информация, и характер запрашиваемой информации, имея в виду при этом, что информация может запрашиваться только у контрагентов проверяемого налогоплательщика (налогового агента или плательщика сборов) и только по тем вопросам, которые непосредственно связаны с взаимоотношениями проверяемого налогоплательщика (плательщика сборов, налогового агента) с лицом, у которого запрашивается информация.
   Пятое. Назрела необходимость законодательного закрепления правовых последствий проведения повторных налоговых проверок как меры, направленной на выявление нарушения законодательства о налогах и сборах органами налогового контроля. При этом следует законодательно урегулировать процедуру привлечения к ответственности налоговых инспекторов за выявленные в ходе повторных проверок недостатки в контрольной работе.
   Шестое. Пора уточнить определения основополагающих категорий законодательства о налогах и сборах, включая понятия «обособленное подразделение», «иностранная организация» (имея в виду сближение этих понятий с терминологией, используемой в гражданском законодательстве). Члены думского комитета полагают, что содержащееся в законопроекте предложение по-новому определить термин «налоговый

АУДИТОР №11, 2005

9

В ФЕДЕРАЛЬНОМ CO6PAHUU

резидент Российской Федерации» может вызвать на практике многочисленные споры, связанные с трактовкой предложенного определения. Учитывая, что в настоящее время содержащееся в ст. 11 Налогового кодекса определение «налоговый резидент» не вызывает проблем в правоприменительной практике, целесообразно не вносить в названное определение каких-либо изменений. Требует дополнительного обоснования введение в Налоговый кодекс понятия «место пребывания». Учитывая, что введение понятия «место пребывания» в текст Налогового кодекса приведет к серьезному увеличению контрольной работы налоговых органов и органов внутренних дел и, как следствие, к дополнительным расходам федерального бюджета, включение данного термина в Кодекс должно сопровождаться серьезным обоснованием, подтверждающим значительное повышение эффективности контрольной работы в результате этих изменений.
  Седьмое. Думский комитет предлагает уточнить состав участников налоговых правоотношений. Учитывая, что с принятием гл. 24 «Единый социальный налог» ч. 2 Налогового кодекса органы внебюджетных фондов утратили свои полномочия в области налогового контроля, следует исключить названные органы из состава участников налоговых отношений. Неопределенность в настоящее время статуса «сборщиков налога» и отсутствие даже теоретической возможности возложения на негосударственные организации публично-правовых функций, включая право проводить проверки, принудительно взыскивать недоимку и т.п., позволяют сделать вывод о необходимости исключения этой категории субъектов из числа участников налоговых отношений. Практика применения Налогового кодекса и уже почти завершившийся процесс формирования его второй части, в которой сборщики налогов даже не упоминаются, позволяют сделать вывод об отсутствии практической значимости их участия в налоговых отношениях.
  Восьмое. В Думе выступают за сохранение различий в правовом регулировании

уплаты налогов и авансовых платежей. По смыслу ст. 57 Конституции Российской Федерации налоговое обязательство состоит в обязанности налогоплательщика уплатить по окончании налогового периода определенный налог, вид которого, сумма, порядок исчисления, порядок и сроки уплаты установлены законом. До окончания налогового периода налоговые обязательства налогоплательщиков не могут быть установлены. Соответственно, применение в отношении налогоплательщика каких-либо мер принуждения, компенсационных выплат (пеней), дополнительных обязательств с целью обеспечения исполнения фискальных обязательств до их установления (до окончания налогового периода, когда можно исчислить сумму налога) противоречит действующему законодательству Российской Федерации, и прежде всего Конституции Российской Федерации. В этой связи, на взгляд членов думского комитета, неправомерно предусматривать в Налоговом кодексе столь жесткий правовой режим уплаты авансовых платежей, т.е. платежей, которые не предусмотрены Конституцией Российской Федерации.
  Девятое. Парламентарии считают целесообразным сближение производства по налоговым правонарушениям с производством по делам об административных правонарушениях. Создание урегулированного нормами права порядка совершения процессуальных действий, обеспечивающего всестороннее, полное и своевременное выяснение обстоятельств совершения налогового правонарушения, объективное рассмотрение материалов проверки в соответствии с законом и исполнение принятого решения позволят не только создать механизм эффективной борьбы с налоговыми правонарушениями, но и успешно разрешать большинство налоговых споров в досудебном порядке. В связи с этим необходимо выделить и обеспечить четкую регламентацию всех стадий налогового производства: возбуждение дела, рассмотрение материалов проверки и принятие решения, обжалование вынесенного решения, исполнение решения. При этом необходимо установить процессуальные

10