Конституционно-правовой статус политических партий в России

НОРМА
ИНФРАМ
Москва, 2011

Конституционноправовой статус
политических партий
в России

С. А. Авакьян

Рекомендовано
Учебнометодическим объединением
по юридическому образованию высших учебных заведений
в качестве учебного пособия
для студентов высших учебных заведений,
обучающихся по направлению «Юриспруденция»
и специальности «Юриспруденция»

УДК [329:342.4](470+571)(075.8)
ББК 67.400.4(2Рос)я731
А18
Сведения об авторе
Сурен Адибекович Авакьян — заведующий кафедрой конституционного и муниципального права юридического факультета
МГУ имени М. В. Ломоносова, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ.

Работа выполнена в рамках реализации федеральной
целевой программы «Научные и научнопедагогические кадры
инновационной России» на 2009—2013 годы при финансовой поддержке
в рамках государственного контракта с Министерством образования
и науки Российской Федерации

Рецензенты
Е. И. Колюшин, доктор юридических наук, профессор, член
Центральной избирательной комиссии РФ.
А. И. Лукьянов, доктор юридических наук, профессор.

Авакьян С. А.
А18
Конституционноправовой статус политических
партий в России : учеб. пособие / С. А. Авакьян. —
М. : Норма : ИНФРАМ, 2011. — 320 с.

ISBN 9785917682075 (Норма)
ISBN 9785160050331 (ИНФРАМ)

В учебном пособии рассматриваются конституционные основы политического многообразия и многопартийности в нашей
стране, содержание статуса и деятельности политических партий.
Для студентов, аспирантов, изучающих конституционноправовые проблемы современного политического развития Российской Федерации и место в соответствующих процессах политических партий, для преподавателей юридических вузов, депутатов,
партийных активистов. Книга поможет и тем, кто занимается политологией, философией, социологией, историей, журналистикой, в лучшем уяснении фундаментальных основ политического
многообразия и многопартийности, закрепленных в Конституции РФ.

УДК [329:342.4](470+571)(075.8)
ББК 67.400.4(2Рос)я731

ISBN 9785917682075 (Норма)
ISBN 9785160050331 (ИНФРАМ)
© Авакьян С. А., 2011

Оглавление

Предисловие ..........................................................................7

Глава 1. Природа политической партии,
ее конституционноправовое отражение ..................9
§ 1. Сущность, социальнополитическое
и государственноправовое предназначение
политической партии .................................................9
§ 2. Демократия, политическое многообразие
и многопартийность как принципы
конституционного строя России .............................17

Глава 2. Сложный путь развития
и конституционноправовые основы
многопартийности в России: краткий обзор ...........27
§ 1. Становление партийного многообразия
в России начала XX века ..........................................27
§ 2. По пути к однопартийной системе ..........................33
§ 3. Советский период однопартийности ......................39
§ 4. Возрождение многопартийности ............................52

Глава 3. Создание современных конституционноправовых
основ многопартийности в России ..........................71
§ 1. Формирование нормативноправового
фундамента ...............................................................71
§ 2. Право на объединение в политическую партию
как разновидность конституционного права
граждан на объединение ..........................................84

Глава 4. Конституционноправовой статус
политических партий по Федеральному закону
«О политических партиях» ...................................100
§ 1. Условия создания, численность и территориальная
сфера деятельности политических партий ............100

§ 2. Цели и задачи политической партии .....................118
§ 3. Ограничения на создание и деятельность
политических партий .............................................121
§ 4. Отношения политических партий и государства.
Государственная поддержка, государственное
финансирование .....................................................144
§ 5. Порядок создания политической партии ..............165
§ 6. Государственная регистрация
политической партии .............................................173
§ 7. Конституционноправовые требования
к наименованию, символике,
принципам деятельности, уставным документам
политических партий .............................................190
§ 8. Права и обязанности политической партии .........203
§ 9. Материальнофинансовые аспекты деятельности
политических партий .............................................217
§ 10. Контроль за законностью деятельности
политических партий. Конституционноправовая
ответственность политических партий ................232

Глава 5. Конституционноправовые средства
современного участия политических партий
в деятельности органов государственной власти
и принятии государственных решений,
а также в жизни гражданского общества ..............248
§ 1. Современные выборы — сфера участия
и привилегий политических партий ......................248
§ 2. Участие политических партий в деятельности
Государственной Думы ..........................................268
§ 3. Возможности влияния политических партий
на деятельность
Президента Российской Федерации ......................278
§ 4. Участие политических партий
в подборе кандидатур на пост главы субъекта
Российской Федерации ..........................................288

Заключение. Что в перспективе? ........................................298

Библиография .....................................................................304

6
Оглавление

Предисловие

О политических партиях написано много теми, кто связан с политологией, философией, социологией и т. д., просто с публицистикой. Очень часто повествование концентрируется на социальнополитической природе партий, их
связях с различными общественными слоями, программах,
составе, приемах достижения целей, организации, методах
деятельности и т. п.
Но поскольку политические партии существуют в государственно организованном обществе (т. е. в среде, где государство и общество во многом переплелись), влияют на
его развитие, их появление и деятельность неизбежно становятся предметом нормативноправового урегулирования, причем начиная с уровня конституции государства.
Появляется совокупность норм, которые определяют (закрепляют, отражают) конституционноправовой статус политических партий.
С одной стороны, в подобной группе правовых норм испытывают необходимость государство, общество, все люди — чтобы были определены официальный статус политических партий в стране, возможности и границы их деятельности. С другой стороны, есть потребность в таких
юридически оформленных правилах у самих политических
партий — чтобы знать, на что они вправе рассчитывать, какими средствами могут пользоваться.
Вот это и обусловило подготовку настоящего пособия.
Данная книга адресована в первую очередь студентам,
аспирантам, преподавателям юридических вузов и факультетов, занимающимся конституционноправовыми проблемами современного политического развития Российской Федерации. Но книга поможет и тем, кто интересуется
политологией, философией, социологией, историей, журналистикой и т. п., в лучшем уяснении фундаментальных
основ политического многообразия и многопартийности,
закрепленных в Конституции РФ как характеристики конституционного строя нашего государства и общества. Книга будет полезна и тем, кто в рамках своего познавательного
интереса, пребывания в политической партии, выполнения
функций депутата представительного органа публичной
власти захочет побольше узнать о конституционноправовом фундаменте существования и деятельности политических партий.

8
Предисловие

Г л а в а 1
Природа политической партии,
ее конституционноправовое отражение

§ 1. Сущность, социальнополитическое
и государственноправовое предназначение
политической партии

Слово «партия» имеет немало смысловых значений.
Многие из них являются бытовыми (группа лиц, тот, кто
подходит для вступления в брак, и т. п.), торговопредпринимательскими (определенное количество товара), музыкальными (часть в музыкальном произведении, исполняемая одним инструментом), спортивноигровыми (часть игры в шахматы, шашки, карты). Они нас не интересуют.
В общественной среде, в жизни общества понятие «партия» довольно быстро стало употребляться в сочетании с
другим термином — «политическая». Естественно, есть и
другие словосочетания: правящая партия, оппозиционная,
либеральная, демократическая, консервативная, пропрезидентская, монархическая, республиканская и т. д. (можно
насчитать пару десятков). Но все они стоят во втором ряду,
на первом плане перед ними в качестве ключевого и предопределяющего — понятие «политическая партия». Почему
так?
Причину можно видеть в том, что жизнь общества, становясь все более многообразной, довольно быстро, если
можно так выразиться, «расслоилась».
Первая часть общественных, или публичных, отношений складывается вокруг родства личнодуховных интересов
людей. В этой форме отношений людей мало занимает, куда движется общество, как им управляют, что его ждет.

Вторая часть отношений, складывающихся между людьми, обусловливается их профессиональнопроизводственным
единством — вместе трудятся, занимаются творчеством.
Иногда такие отношения доходят до политического накала (например, при недовольстве властью, не создающей
нужных условий для развития экономики). Но это не происходит изо дня в день, в основном люди объединены
именно трудовым взаимодействием.
Наконец, третья часть отношений в обществе связывается с тем, как управлять самим обществом и главным его
(общества) творением — государством. Поскольку такого
рода управление предполагает выработку стратегии, формирование политики управления и его осуществления в обществе и государстве, соответствующие отношения принято называть политическими отношениями. Прежде всего они
возникают в связи с деятельностью структур публичной
власти — государственной и муниципальной. Однако и сама такая деятельность становится объектом влияния извне
как со стороны отдельных личностей, так и их объединений. Более того, подобные объединения, существуя в обществе, не ограничиваются воздействием на государственные
и муниципальные структуры, а пытаются влиять на окружающий такие объединения мир людей и иных объединений, формировать на базе всего этого свою публичную позицию в виде определенного идеологического течения и
стратегии развития личности, общества и государства. Эти
объединения и становятся политическими партиями.
Таким образом, политическая партия — это отнюдь не
любое объединение людей, не каждая общественная организация. Чтобы стать политической партией, заявить себя в
качестве таковой, объединяющиеся должны обозначить себя совокупностью общественно значимых критериев (признаков, показателей). Для удобства изложим их дифференцированно.
Вопервых, объединение людей, претендующее на то,
чтобы считаться политической партией, должно предложить обществу свою идеологию. Мы исходим из распространенного понимания идеологии как суммы взглядов об об10
Глава 1. Природа политической партии

ществе, государстве, их соотношении и перспективах развития, о роли собственности и ее формах, о том, каким
видится образ бытия и предназначения человека в социальной, производственной и общественной среде1. Здесь нельзя обойтись общими словами о справедливом демократически организованном обществе, заботе о благе личности
и проч., т. е. о том, что является ценностными категориями
всего цивилизованного мира, библейскими заповедями,
тысячелетиями известными человечеству. У политической
партии должно быть чтото свое, это и будет ее идеологическим «предложением» обществу, гражданам.
Вовторых, политическая партия создается либо ориентируется на определенные социальные слои, которые, как
она надеется, станут ее опорой. Это наиболее распространенный путь «укоренизации» политической партии. Не
случайно во многих странах мира создавались и сейчас существуют партии, названные рабочими, крестьянскими
(аграрными), рабочекрестьянскими. Есть партии с религиозным началом в своих наименованиях. Все это делается в
расчете на поддержку наиболее многочисленных слоев населения. Подобные партии, условно называемые классовыми, были довольно распространены на этапах обострения
борьбы между буржуазнокапиталистическими и пролетарскокрестьянскими слоями, бедными и богатыми. Причем
чаще по социальному признаку называют партии, ориентирующиеся на неимущих людей. Изредка предпринимаются
попытки создать партии творческой интеллигенции —
обычно малоуспешные, поскольку они больше похожи на
профессиональные союзы.
Но и в прежние, и тем более в нынешние времена политические партии предпочитали и предпочитают «нейтральное» название в надежде на то, что с таким наименованием
население свяжет цели и задачи партии с общедемократическими ценностями (демократическая партия, либераль§ 1. Сущность и предназначение политической партии
11

1 См. об этом: Авакьян С. А. Политический плюрализм и общественные объединения в Российской Федерации: конституционноправовые
основы. М., 1996. С. 8.

ная и т. д.). Даже представляя преимущественно крупный
производственный, торговый и сельскохозяйственный капитал, состоятельных людей, политические партии это не
афишируют, прибегая к таким завуалированным названиям, как «промышленная партия», «аграрная партия» и т. п.
Распространены попытки отразить в названии партии патриотические устремления — отсюда «Единая Россия»,
«Справедливая Россия», «Патриоты России» и т. д. В этом
видится надежда партий на то, что их опорой станет весь
народ страны.
Крупные ученые, занимающиеся этим вопросом, причину такого обозначения партиями себя усматривают в
том, что главным для политической партии становится
стремление пробиться во власть, для чего хороши все легальные средства. Презентация себя для всего населения,
общества посредством демонстрации приверженности общедемократическим и общесоциальным ценностям означает последовательное превращение партии из классовой
организации в «организационную машину» для достижения своих целей1.
При этом следует заметить, что идеологический и социальный факторы поразному взаимосвязаны при формировании партии.
Одни партии предпочитают опираться на общедемократические ценности, полагая: эти ценности как идеологические постулаты близки всем гражданам, независимо от того, к какому слою граждане относятся. Такие партии и заявляют о себе как о партиях всего народа, видят свою
социальную опору не в какихто слоях, а в народе в целом.
Другие партии, хотя и созданные с опорой на конкретные социальные слои, тем не менее считают, что идеологические ценности, близкие этим слоям, вполне могут быть
(стать) идеологическими ценностями всего народа, общества. Эти партии видят в перспективе именно такое разви12
Глава 1. Природа политической партии

1 См. об этом: Дюверже М. Политические партии / пер. с франц.
Л. А. Зимина. М., 2005. С. 19; Карапетян Л. М. Политические партии в
судьбе России. СПб., 2009. С. 21.

тие, в том числе и конституционно оформленное (наглядный пример: большевики искренне верили в то, что классовая идея пролетариата — отказ от частной собственности,
ее обобществление, огосударствление — будет привлекательной для всего народа).
Втретьих, политическая партия призвана сказать не
только, что делать, но и как делать. А это предполагает, что
она предлагает обществу и государству стратегическую линию их развития. Пути могут предлагаться разные (например, в глобальном плане — изменение формата общества и
государства, т. е. переход к другой социальноэкономической и политической системе). Если об этом речь не идет,
тогда политическая партия декларирует, какими должны
быть очередные, и при этом принципиальные, цели и задачи общественного и государственного развития.
Вчетвертых, партия не только предлагает свои концепции и программы, но и готова участвовать в их достижении.
Таким образом, призвание партии — борьба за государственную власть, участие через своих представителей в ее осуществлении. Участие во власти для политической партии
может быть различным по объему. Она может либо стать
правящей партией, в том плане, что ее представителям будут принадлежать посты главы государства, большинство
мандатов в парламенте, либо соучаствовать в осуществлении власти в качестве союзника (благодаря выигранным
депутатским мандатам состоять в парламентской коалиции, получить посты вицепрезидента, члена правительства
и т. п.) или оппозиции (наивно считать, что оппозиция вообще не участвует во власти — ей поручают председательство в некоторых комитетах парламента, в каждый комитет
включают оппозиционных депутатов, порой она соглашается на включение своих представителей в состав правительства и т. д.; поэтому речь идет о другом — о мере участия в осуществлении власти).
Впятых, политическая партия должна обладать достаточно устойчивой организационной структурой. Партия —
это организация чаще всего с персонифицированным членством (в Российской Федерации), с территориальными

§ 1. Сущность и предназначение политической партии
13