Аграрное право России: состояние, проблемы и тенденции развития



Институт государства и права Российской академии наук


М. И. Козырь




                Аграрное право




            России: состояние, проблемы и тенденции развития


2-е издание, перерабютаиное и допоё^е^^ое








Издатеёьство
НОРМА
Москва, 2009

УДК 349.42(470)
ББК 67.407(2Рос)
      К59


Сведения об авторе

   Козырь Михаил Иванович, доктор юридических наук, профессор, главный научный сотрудник Института государства и права РАН. Автор более 500 публикаций, в том числе монографии на французском языке «Очерки советского аграрного права» (1990), соавтор монографии «Договорные отношения сельскохозяйственных товаропроизводителей» (2003).


Рецензент

   Беляева 3. С., доктор юридических наук, профессор, главный научный сотрудник Института государства и права Российской академии наук.


        Козырь М. И.

К59 Аграрное право России: состояние, проблемы и тенденции развития / М. И. Козырь. — 2-е изд., пере-раб. и доп. — М.: Норма : Инфра^М, 2009. — 336 с.

         ISBN 978-5-16-003645-8 (в пер.)


        В монографии раскрываются системообразующие признаки аграрного права как отрасли права, проанализированы различные взгляды на предмет аграрного права, методы его правового регулирования, содержание аграрных правоотношений. В работе дана характеристика субъектов аграрного права в современных условиях и сформулированы предложения по совершенствованию аграрного законодательства.
        Для научных работников, преподавателей, аспирантов, студентов юридических и сельскохозяйственных вузов, руководителей и специалистов сельскохозяйственных предприятий, государственных и муниципальных служащих, а также широкого круга читателей, интересующихся правовым обеспечением аграрной реформы в стране.


                                               УДК 349.42(470)
                                               ББК 67.407(2Рос)


© Козырь М. И., 2008
                     © ООО «Юридическое издательство НОРМА»,


ISBN 978-5-16-003645-81 2008

Предисловие ко второму изданию

   Со времени издания книги «Аграрное право России: проблемы становления и развития» (2003) прошло около пяти лет. В тот период сельское хозяйство страны из-за допущенных ошибок при радикальной либерализации экономики находилось в сложном положении.
   Как правильно отмечалось в юридической литературе, не во всем оправданный демонтаж прежней аграрной политики государства в сферах кредитной, ценовой, финансовой, налоговой и других привели «к снижению продовольственной безопасности России. В итоге сельское хозяйство впало в глубокий кризис: это многократный спад производства, потеря рабочих мест значительной частью сельского населения и, как следствие этого, рост преступности, ухудшение демографических показателей, алкоголизма, наркомании и других социальных недугов на селе. Вследствие пятикратного диспаритета цен на сельскохозяйственную продукцию и цен на промышленные товары для села практически возникла угроза существования самой сельскохозяйственной экономики. Об этом свидетельствует то, что к началу 2003 г. аграрный сектор экономики страны задолжал государству 350 млрд руб. Предварительные результаты последней переписи населения показывают, что 17 тыс. российских деревень стали «призраками», поскольку их жители уехали в города. Примерно в 38 тыс. сельских населенных пунктов сегодня насчитывается не более 10 жителей. Все это указывает на необходимость повышения эффективности государства и создания совершенно обновленной муниципальной власти, способной взять на себя ответственность за социально-экономическое развитие федеративного государства»¹.
   В экономической литературе справедливо указывалось на то, что «необоснованный уход государства от ответст
   ¹ Файзуллин Г. Г. Правовые проблемы государственного и муниципального управления сельским хозяйством: теоретические основы и пути совершенствования. Уфа, 2006. С. 8—9.

Предисловие ко второму изданию

венности за экономику в аграрном секторе, т. е. по сути демонтаж, а не модернизация механизма государственного регулирования, привел к макроэкономическим просчетам и к обвалу эквивалентных отношений между сельским хозяйством и другими отраслями экономики, в результате чего основная масса сельхозпроизводителей лишилась возможности вести не только расширенное, но и простое воспроизводство»¹.
   В числе причин случившегося кризисного состояния в сельском хозяйстве, на наш взгляд, не последнее место занимали полное огосударствление сельскохозяйственного производства и совершенно недостаточное использование правовых средств, призванных обеспечить эффективный механизм развития этого производства, отсутствие должной правовой базы, которая создала бы уверенность у тружеников села в стабильном и долговременном характере претворяемой в жизнь на каждом этапе развития научно обоснованной аграрной политики государства.
   Но жизнь не стоит на месте. В последние годы в аграрной политике России произошел серьезный перелом. Впервые в новейшей истории отрасль отнесена к приоритетным и в составе агропромышленного комплекса (АПК) включена в приоритетный президентский национальный проект «Развитие АПК».
   И, как отметил министр сельского хозяйства РФ, академик РАСХН А. В. Гордеев, «благодаря национальному проекту в 2006 году существенно возросло внимание федеральных и региональных органов власти к сельскому хозяйству, повысились исполнительская дисциплина и ответственность управленческих кадров всех уровней управления»¹ ².
   Только по проекту развития АПК в 2006 г. было принято 11 постановлений Правительства РФ, регламентирующих предоставление субсидий на возмещение части затрат на уплату процентов по кредитам, привлеченным

   ¹ Семин А. Н. Эффективное агропроизводство — центральное звено продовольственной безопасности государства // Экономика сельскохозяйственных и перерабатывающих предприятий. 2007. № 2. С. 9.

   ² Гордеев А. В. Приоритетный национальный проект «Развитие АПК»: Итоги первого года работы // Экономика сельскохозяйственных и перерабатывающих предприятий. 2007. № 2. С. 1.

Предисловие ко второму изданию

7

сельскохозяйственными товаропроизводителями, организациями АПК всех форм собственности, а также на проведение мероприятий по обеспечению доступным жильем молодых специалистов (или их семей) на селе. Все это положительно сказалось на развитии отрасли в целом. Производство продукции сельского хозяйства в 2006 г. по сравнению с предыдущим годом увеличилось на 2,8% (в 2005 г. на 2,4%).
   При этом сельскохозяйственные организации, имея в пользовании 77% всей пашни, произвели в 2006 г. 40,9% продукции сельского хозяйства, а прочие хозяйства (преимущественно крестьянско-фермерские и личные подсобные хозяйства), в пользовании которых находится всего 23% пашни, произвели 59,1% всей продукции.
   О недостаточно эффективном использовании земли свидетельствует и возрастание площади так называемой неиспользуемой пашни, которая в 2005 г. составляла 23,7 млн га, причем большая ее часть — около 70% — находилась в сельскохозяйственных организациях.
   По сравнению с 2005 г. в целом улучшилось положение в животноводстве¹.
   29 декабря 2006 г. принят Федеральный закон № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства»¹ ², который впервые в истории России на законодательном уровне установил цели, правовые основы и направления федеральной аграрной политики как неотъемлемой составной части социальноэкономической политики Российского государства. Одновременно этот Закон можно рассматривать и как основной отраслевой источник российского аграрного права, который в основном завершает его формирование в качестве специализированной комплексной отрасли права.
   В настоящее время в соответствии с этим Законом разработана и утверждена Государственная программа развития сельского хозяйства на пятилетний срок (на 2008—2012 гг.), в которой предусмотрены конкретные параметры финансовой поддержки отрасли, механизмы и индикаторы реализации мероприятий, в том числе меры

   ¹ См.: Манелля А. И. Сельское хозяйство России в 2006 году // Экономика сельскохозяйственных и перерабатывающих предприятий. 2007. № 4. С. 59.

   ² СЗ РФ. 2007. №1.4. I. Ст. 27.

Предисловие ко второму изданию

таможенно-тарифного и антимонопольного регулирования, а также налоговой политики¹.
   По мнению министра сельского хозяйства А. В. Гордеева, «главная отличительная особенность современного этапа развития сельского хозяйства заключается в том, что уже восемь лет подряд мы наблюдаем рост. С 1999 по 2006 год объем валовой продукции сельского хозяйства увеличился на 34,5%... Из хронически убыточной отрасль стала в целом прибыльной, значительно сократился удельный вес финансово неблагополучных хозяйств»¹ ².
   Таким образом, наконец-то и в сельском хозяйстве «появился свет в конце тоннеля», что вселяет в сельскохозяйственных товаропроизводителей долгожданный оптимизм.
   О том, какие перемены к лучшему появились в аграрной экономике в результате создания правового механизма регулирования аграрных отношений и правового обеспечения развития сельского хозяйства в целом, и пойдет речь во втором издании данной книги. Уточненное название «Аграрное право России: состояние, проблемы и тенденции развития» в большей мере соответствует современному уровню развития этой новой специализированной комплексной отрасли российского права.
   Учитывая возросшую роль государства во влиянии на развитие аграрного сектора экономики России, в книгу включен новый раздел III «Государственное регулирование сельского хозяйства России».
   В книге проанализировано новейшее российское аграрное законодательство, а также юридическая и экономическая литература по рассматриваемым вопросам. По возможности учтены критические замечания на первое издание этой книги, опубликованные в пяти рецензиях в различных юридических журналах и сборнике статей.

Москва, ноябрь 2007 г.

   ¹ Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008—2012 годы, утвержденная постановлением Правительства РФ от 14 июля 2007 г. № 446 (СЗ РФ. 2007. № 31. Ст. 4080).

   ² Гордеев А. В. Итоги развития отрасли и меры по обеспечению проведения сезонных сельскохозяйственных работ // Экономика сельскохозяйственных и перерабатывающих предприятий. 2007. № 4. С. 1.

Введение

   В последние годы в Российской Федерации происходит радикальное обновление политической, экономической и правовой систем. К сожалению, в постсоветский период происходившие в обществе перемены сопровождались глубоким кризисом в экономике страны, включая и сельское хозяйство. Восемь лет подряд до 1999 г. имело место резкое падение сельскохозяйственного производства в среднем по 5,5% в год. Ухудшалось и экономическое положение крестьян. В 1998 г. убыток АПК превысил 36 млрд руб.
   Отрадно, что сельское хозяйство постепенно выходит из системного затяжного кризиса. Уже в 2001 г. рост валовой продукции составил 6,8%1. В настоящее время росту производства сельскохозяйственной продукции способствуют положительные изменения в экономических условиях производства: адаптация сельскохозяйственных товаропроизводителей к условиям рыночной экономики и концентрация земли и капитала, улучшение условий их кредитования, совершенствование правового обеспечения аграрного сектора.
   В 2007 г. на льготное кредитование АПК на ближайшие три года выделено 17 млрд руб. бюджетных средств.
   Причины неэффективности неоднократных аграрных преобразований в предыдущие годы заключались в том, что их пытались осуществить половинчатыми мерами, автономно, в отрыве от реформы всей экономической и политической системы страны, зачастую недемократическими, административно-командными методами.
   Неудовлетворительное состояние дел в сельском хозяйстве объясняется также недостаточным использовани
   ¹ См.: «Черная дыра» ценой в миллиард долларов. Интервью с Заместителем Председателя Правительства РФ А. В. Гордеевым // Российская газета. 2002. 9 февр.

Введение

ем правовых средств, призванных обеспечить эффективный механизм развития сельскохозяйственного производства. Новая аграрная политика не получила еще прочной правовой основы.
   Ключевой вопрос аграрной политики России на современном этапе — коренное преобразование экономических аграрных отношений в деревне, ускорение ее социального развития. Речь идет о предоставлении крестьянам широких возможностей для проявления самостоятельности, предприимчивости и инициативы, преодоления отчуждения сельских тружеников от собственности. А это означает признание равноправия различных форм собственности и основанных на них организационных форм ведения хозяйства. Однако простого провозглашения равноправия различных форм собственности и хозяйствования еще недостаточно для того, чтобы это равноправие стало реальностью. Его нужно обеспечить с помощью права.
   Наличие множества организационно-правовых форм ведения сельскохозяйственного производства требует надлежащего правового обеспечения их нормального и равноправного функционирования как самостоятельных субъектов хозяйствования, проявления ими подлинной самостоятельности, инициативы и предприимчивости. Многоукладность форм хозяйствования на селе позволит создать реальную состязательность, конкурентность, лучше использовать земельные угодья и производственный потенциал для наращивания производства сельскохозяйственной продукции.
   В связи с этим важной задачей аграрно-правовой науки является разработка научно обоснованных рекомендаций по установлению либо совершенствованию правового статуса сельскохозяйственных товаропроизводителей.
   Проводимая в настоящее время Правительством России аграрная политика предусматривает обширную программу совершенствования хозяйственного механизма в АПК, включая меры по оздоровлению финансового положения предприятий и организаций, укреплению экономики низкорентабельных и убыточных хозяйств, изменению структуры инвестиций, значительному увеличению