А.А. ЯЛБУЛГАНОВ

КОММЕНТАРИЙ
К ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНУ

«О ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВЕ»

от 18 июня 2001 г. № 78ФЗ
 (в ред. от 4 декабря 2006 г.)

(постатейный)

Издание четвертое,
переработанное и дополненное

Москва
ЮСТИЦИНФОРМ
2007

Ялбулганов А.А.
Комментарий к Федеральному закону о землеустройстве (постатей
ный) — 4е изд., перераб. и доп. — М.: ЗАО Юстицинформ, 2007. — 128 с.

ISBN 5720506934

Предлагаемая читателю книга содержит постатейный комментарий к Федераль
ному закону «О землеустройстве». Интерес к вопросам, связанным с землеустрой
ством, многократно возрос в последнее время в связи с активизацией земельного
рынка в России. Комментируемый Закон, наряду с Земельным кодексом РФ, явля
ется одним из важнейших источников российского земельного права.
При подготовке новой редакции комментария учтены важнейшие изменения дей
ствующего российского законодательства, систематизированы и проанализи
рованы многочисленные подзаконные акты, принятые в развитие Федерального
закона «О землеустройстве». Издание подготовлено с учетом проводимых в Рос
сии административной и муниципальной реформ.
Комментарий будет полезен работникам различных государственных и муници
пальных служб (работникам  специализированных учреждений Федерального аген
тства кадастра объектов недвижимости, Министерства природных ресурсов и т. д.),
фермерам, крестьянам, собственникам земель, землепользователям и т.д. Ком
ментарий может быть также использован при изучении обязательных учебных кур
сов на юридических (земельное, экологическое право) и экономических (экология,
природопользование, землеустройство) факультетах.

УДК 349.4(094.072)
ББК 65.325:67.407
           Я51

ISBN 5720506934

Я51

УДК 349.4(094.072)
ББК 65.325:67.407

© ЗАО «Юридический Дом «Юстицинформ», 2007

СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРЕ:

Ялбулганов Александр Алибиевич, доктор юридических наук, профессор кафедры
финансового права Государственного университета — Высшей школы экономики (ГУВШЭ),
профессор Военного университета, профессор РУДН. Специалист по финансовому, земель
ному, экологическому праву, по истории финансового права и законодательства.
В 1995—1998 гг. работал доцентом кафедры финансового права МГИМО МИД РФ,
затем — профессором Российского университета дружбы народов, Военного универси
тета. В настоящее время преподает финансовое право в ГУВШЭ.
Автор ряда работ по финансовому и земельному праву: «Финансовое право России»
(отв. ред., 2001), «Правовое регулирование земельного налога» (1995), «Плата за землю»
(1998), «Российское природоохранное законодательство XI — начала XX вв.» (в соавт.),
«Налог на землю, водный налог, лесные подати» (1999) и др.

Комментарий рекомендован к печати кафедрой финансового права
Государственного университета — Высшей школы экономики.

РЕЦЕНЗЕНТЫ:
— ведущий научный сотрудник Института государства и права РАН,
профессор, доктор юридических наук Н.И. Краснов;
— Тюменская областная дума.

РОССИЙСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО
О ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВЕ

Основные этапы развития
Землеустройство в дореволюционной России являлось одним
из приоритетных направлений государственной деятельности. Его
роль особенно возросла с отменой крепостного права в России и
последовавшей за ней земельной реформой, которая, в свою оче
редь, привела к усложнению земельноправовых отношений. Ве
хами в развитии землеустроительного дела в России можно назвать:
проведение Генерального межевания, предпринятого по манифе
сту 19 сентября 1765 г., которое было направлено на разграниче
ние земель и укрепление границ владений; осуществление земле
устройства на основании специальных крестьянских положений
1861 г. при освобождении крестьян от крепостного права; Столы
пинскую аграрную реформу как крупнейшее землеустроительное
мероприятие в отношении общинных крестьянских земель; созда
ние Комитета по землеустроительным делам (1907 г.), принятие
«Положения о землеустройстве»1 (Высочайше утверждено 29 мая
1911 г.), ставшего основным законом, регулировавшим землеуст
роительную деятельность.
Издание закона о землеустройстве послужило толчком к приня
тию многочисленных ведомственных актов (временных правил,
инструкций, циркуляров и т.д.). Их систематизация осуществлялась
Департаментом Государственных земельных имуществ2.
Специальным органом, который занимался вопросами землеу
стройства в масштабах империи, являлся Комитет по землеустрои
тельным делам, а в губерниях — его главные управления (губерн
ские землеустроительные комиссии). В их ведении находились орга

1 Свод законов Российской империи (далее — СЗРИ). СПб, 1912. Т. 10. Ч. 3.
2 См., например: Землеустройство. Сборник законов и распоряжений. СПб,
1914. Данное издание Департамента Государственных земельных имуществ со
стояло из семи выпусков (I — Землеустройство; II — Казенные земли; III — Земли
Крестьянского Поземельного Банка и удельные; IV — Помощь при землеустрой
стве; V — Поземельное устройство; VI — Земли ограниченного владения; VII —
Кредиты и личный состав). См. также: Землеустройство. Сборник законов и рас
поряжений. СПб, 1917. Вып. 1.

низация землеустройства, оказание агрономической помощи при
землеустройстве. Деятельность землеустроительных комиссий вклю
чала следующие «главнейшие отрасли»:
1) землеустройство на «надельных» землях;
2) сдача в аренду и продажа казенных земель;
3) содействие Крестьянскому Поземельному Банку в приобрете
нии и продаже земель крестьянам;
4) содействие крестьянам, переселявшимся на новые, неосвоен
ные земли;
5) материальная помощь при землеустройстве3.
Знаменательно, что в конце XIX — начале XX вв. получают со
держательное развитие теоретикоправовые и иные вопросы зем
леустройства. В связи с этим необходимо вспомнить имя замеча
тельного русского ученого Отто Альфредовича Хауке. Он был спе
циалистом по земельному праву вообще, а предметно и
основательно занимался правовыми проблемами землеустрой
ства4. О.А. Хауке по праву можно назвать и «просветителем» зем
леустроительного дела5, и, наравне с Ю.В. Александровским, од
ним из первых авторов комментария к землеустроительному за
конодательству6.
Несомненный научный интерес представляют теоретические
изыскания О.А. Хауке. Являясь приверженцем всестороннего, ком
плексного развития землеустройства, он исследовал предмет и ме
тод землеустроительного права и процесса как науки и учебной дис
циплины. По мнению О.А. Хауке, землеустроительное право — это
совокупность норм, регулирующих землеустройство, определяю
щих его существо, условия и порядок его производства. Он разли
чает материальное землеустроительное право и землеустроитель
ный процесс. К первому относит «нормы, определяющие содер

3 Землеустройство. Обзор деятельности землеустроительных комиссий со
времени их открытия по 1 января 1911 г. СПб, 1911. С. 31; См. также: Землеуст
ройство (1907—1910 гг.). СПб, 1911; Землеустройство. Ярославская губерния.
Ярославль. 1914.
4 Наиболее известные работы Хауке О.А.: 1. Крестьянское земельное право.
М., 1914; 2. Очерки землеустроительного права. М., 1914. Вып. 1. Понятие о
землеустройстве, его задачи и основные черты; 3. Отрубное владение и усло
вия его образования. М., 1915.
5 Крестьянское поселковое землеустройство. Л., 1926.; См. также: Межевые
инженеры. Сост. В.Д. Николас и О.А. Хауке. М., 1912; Хауке О.А. Основные по
нятия межевого права. М., 1910. Ч. 1.
6 Хауке О.А. Русское землеустроительное законодательство. М., 1910; Алек
сандровский Ю.В. Положение о землеустройстве. СПб, 1913.

жание землеустройства, условия его и, наконец, способы, которы
ми оно осуществляется»7. Землеустроительный процесс рассмат
ривается им как совокупность норм, определяющих порядок про
изводства землеустройства. По мнению О.А. Хауке, этот «процесс
истекает из вторжения публичной власти в сложившиеся земель
ные отношения и принудительного их изменения; то и другое со
здает почву для столкновения интересов частных лиц и порождает
порою массу противоречивых притязаний как между самими вла
дельцами, так и притязаний с их стороны к исполнительным орга
нам землеустройства»8.
Другие наиболее важные моменты, нашедшие отражение в рас
сматриваемой работе, таковы:
землеустроительный процесс не может быть простым повторе
нием общего процесса по гражданским судебным делам, хотя и ка
сается имущественных прав;
объектом землеустройства является земля, землевладение;
совокупность норм, определяющих хозяйственные задачи земле
устройства и хозяйственное использование в нем природных усло
вий, образует «землеустроительную технику» или «землеустроитель
ную экономию»;
необходимость создания землеустроительных учреждений;
систематизация элементов землеустройства;
прекращение зависимых отношений земледельца от землевла
дельца и др.
В землеустроительной науке начала XX в. землеустройство и ме
жевание рассматривались в разных ипостасях: как самостоятельные
институты; межевание как часть землеустройства; землеустройство
и межевание противопоставлялись. С последним категорически не
соглашался известный специалист по землеустроительному праву
М.М. Шульгин. Он с сожалением отмечал, что «… под
землеустройством понимают лишь те меры, которые были изданы в
недавнее время, начиная с 1905 г. … такой взгляд ошибочен. Русское
межевание в действительности никогда не носило характера одного
лишь установления границ поземельных владений, но всегда счита
лось с теми или иными формами изменения земельных отношений,
т.е. землеустройством»9. М.М. Шульгин также писал, что все суще

7 Хауке О.А. Очерки землеустроительного права. М., 1914. — С. 15.
8 Там же.
9 Шульгин М.М. Лекции по русскому землеустроительному праву (курс
элементарный). Вып. 1. С. 5.

ствующие виды межевания носят несомненно землеустроительный
характер10.
С.П. Кавелин, исследуя эволюцию межевания, межевого зако
нодательства, землеустройства в Древней Руси, в Московском госу
дарстве и в Российской империи, показывает взаимосвязанность
этих институтов, акцентируя, однако, внимание больше на инсти
туте межевания и соответственно придавая ей первенствующее зна
чение11.
«Положение о землеустройстве» (Закон от 29 мая 1911 г. о зем
леустройстве)12 — первый законодательный акт, в котором систе
матизировались основные положения об организации землеполь
зования в Российской империи13. Первая глава «Положения о зем
леустройстве» (далее — Закон о землеустройстве) открывалась
перечислением всех землеустроительных мер, применение кото
рых по замыслу законодателя должно было привести к упорядоче
нию земельного строя и устранению всех недостатков. Законом о
землеустройстве устанавливались следующие виды землеустрои
тельных действий:
«1) выдел земель отдельным селениям сельских обществ;
2) выдел земель выселкам и частям селений;
3) выдел отрубных участков отдельным членам сельских обществ
и имеющих отдельное владение селений;
4) полное по целым сельским обществам и имеющим отдельное
владение селениям разверстание угодий между членами общества
или селения на отрубные участки;
5) уничтожение чрезполосности (здесь и далее в цитатах сохра
нено написание оригинала — прим. ред.) подлежащих действию сего
положения земель с прилегающими владениями14;
6) разверстание к одним местам (на отрубные участки) земель
разного владения, включенных в одну дачу разверстания;

10 Там же. Вот какое определение в вышеназванной работе давал землеуст
ройству М.М. Шульгин: «Под землеустройством в широком смысле этого слова
понимается совокупность мер, направленных к изменению и улучшению поряд
ков землевладения и землепользования» (С. 3).
11 Кавелин С.П. Межевание и землеустройство. Теоретическое и практиче
ское руководство. М., 1914; По мнению С.П. Кавелина, Генеральное межевание
(1765—1767 гг.) преследовало фискальные цели (Указ. соч. С. 71).
12 СЗРИ. СПб., 1912. Т. 10. Ч. 3.
13 Закон состоял из 10 глав, 123 статей и двух приложений.
14 Александровский Ю.В. считал чересполосицу самым злейшим врагом «вся
кого прогресса в сельском хозяйстве» (Указ. соч. С. 3).

7) раздел угодий, находящихся в общем пользовании крестьян и
частных владельцев;
8) отграничение подлежащих землеустройству земель от смежных
владений в тех случаях, когда предварительное установление вне
шних границ необходимо для исполнения вышеперечисленных зем
леустроительных действий» (ст. 1).
Нормы Закона о землеустройстве применялись преимуществен
но к надельным (крестьянским наделам) землям15. Однако при оп
ределенных условиях допускалось применение установленных в за
коне о землеустройстве правил и к ненадельным землям. Согласно
ст. 2 Закона о землеустройстве его нормы применялись и к землям,
принадлежавшим, независимо от способа их приобретения, кресть
янам или лицам других сословий («по быту своему не отличающим
ся от крестьян»)16.
В соответствии с Законом о землеустройстве все землеустрои
тельные действия могли производиться как по соглашению сто
рон, т.е. всех заинтересованных лиц, так и в обязательном поряд
ке. Однако и в «последнем случае землеустроительные учреждения
обязываются оказывать всяческое, в течение всего производства
дела, содействие к достижению полюбовного соглашения сторон»
(ст. 6). По этому поводу в своих пояснениях к закону о землеуст
ройстве Ю.В. Александровский замечал, что в деле землеустрой
ства известная степень принудительности представляется совер
шенно неизбежной.
В статье 7 Закона о землеустройстве устанавливался перечень уго
дий, в которых землеустройство (раздел и выдел земель) могло про
водиться только с согласия их владельцев.
К ним относились:
1) усадебные земли и земли, входившие в состав «усадебной осед
лости селений»;
2) земли в одном сплошном отрубе, если на них возведены жи
лые постройки и заведено обособленное хозяйство;
3) находившиеся вне черты селения жилые усадьбы с принадле
жащими к ним огородами;
4) участки под водяными мельницами, заводами и фабриками;

15 Проблема организации надельного землевладения в России всегда была
актуальной для отечественной науки. Особое внимание данному вопросу уде
лял в своих работах В.И. Ленин. См., например: Аграрный вопрос в России к
концу XIX в. / В.И. Ленин. ПСС. М., 1961. Т. 17. С. 57—137.
16 Александровский Ю.В. Указ. соч. С. 60.

5) сады и виноградники, приносящие доход;
6) искусственно разведенные леса;
7) места заведомого нахождения ископаемых на землях, в кото
рых право на разработку недр принадлежало их владельцам, за ис
ключением мест, содержавших неогнеупорные глины, песок, торф
и различные породы неценного строительного и бутового камня;
8) разрабатываемые торфяники;
9) лесные участки в малолесных местностях;
10) участки, осушаемые подземными водоотводными сооруже
ниями (дренажем);
11) искусственно орошаемые участки;
12) угодья исключительной по местным условиям ценности и
важности, по признанию местных землеустроительных учреждений.
В других главах (гл. II—X) Закона о землеустройстве регулирова
лись проблемные и актуальные вопросы землеустройства. Их пере
чень выглядит следующим образом:
«О выделе земель селениям» (гл. II, ст. 23—28);
«О выделе земель выселкам и частям селений» (гл. III, ст. 29—34);
«О выделе отрубных участков отдельным членам общества»
(гл. IV, ст. 35—41);
«О полном, по целым обществам, разверстании угодий на отруб
ные участки» (гл. V, ст. 42—46);
«О разверстании чрезполосности надельных земель и земель мел
кого владения с прилегающими владениями и разверстании к од
ним местам (на отрубные участки) земель разного владения, вклю
ченных в одну дачу разверстания» (гл. VI, ст. 47—53);
«О разделе угодий, находящихся в общем пользовании крестьян
и частных владельцев» (гл. VII, ст. 54—58);
«Об отграничении подлежащих землеустройству земель от смеж
ных владений» (гл. VIII, ст. 59—63);
«О порядке составления проектов землеустройства и производ
ства отграничения устраиваемых земель» (гл. IX, ст. 64—99);
«О порядке рассмотрения и утверждения проектов землеустрой
ства и разрешения споров об отграничении» (гл. X, ст. 100—132).
В приложениях к Закону о землеустройстве устанавливались пра
вила деятельности уездных и губернских землеустроительных комис
сий, а также правила об участии в землеустроительных действиях
«владельцев, кредиторов и тяжущихся».
В развитие Закона о землеустройстве были приняты различные
акты, в которых разъяснялся порядок его применения. В числе та

ких можно назвать «Наказ Землеустроительным Комиссиям по при
менению Положения о землеустройстве» (утвержден Комитетом по
Землеустроительным делам 19 июня 1911 г.), «Инструкцию для про
изводства землемерных работ при землеустройстве» (утвержден Уп
равляющим Межевою частью 6 июня 1913 г.), а также многочислен
ные указы Правительствующего Сената и разъяснения Главного
Управления Землеустройства и Земледелия17.
Неотъемлемой частью Столыпинской аграрной реформы явля
лось землеустройство. Ярким свидетельством этому служат стати
стические данные о землеустройстве в европейской части России в
1907—1915 гг. В эти годы всего было подано 6 174 500 заявлений о
землеустройстве, а фактически землеустроено 1 234 700 единоличных
хозяйств, 1 142 300 групповых владений18.
К 1917 г. (ко времени Октябрьской революции) имелись следу
ющие категории земель: а) частновладельческие и прочие земли,
б) казенные земли, в) земли удельного ведомства, г) церковные и мо
настырские земли, д) подворноучасткового пользования, е) город
ские земли, ж) крестьянские земли подворноучасткового пользо
вания, з) крестьянские общинные (мирские) земли, в свою очередь
делящиеся на полевые и усадебные, и) крестьянские частнособствен
нические участки на бывших общинных землях, к) крестьянские
частнособственнические участки на бывшей помещичьей земле,
купленные через банк единолично или товариществами, л) земли,
выделенные из общинных по закону 6 ноября 1906 г. на отруба и ху
тора19.
Сформировавшаяся система землеустройства в Российской им
перии к началу XX в. была нарушена в связи с принятием новыми
большевистскими органами власти целого ряда актов, в том числе
Декрета о земле (1917 г.). Провозглашение государственной соб
ственности и отмена частной собственности на землю кардинально
изменили земельные отношения. Однако практическая необходи
мость в землеустройстве побудила Правительство РСФСР срочно
инициировать принятие нормативных правовых актов в целях вос

17 Землеустройство. Сборник законов и распоряжений. Вып. 1. СПб, 1914.
С. 151—378.
18 Корелин А.П. Столыпинская аграрная реформа в аспекте земельной соб
ственности. В кн.: Собственность на землю в России: история и современность.
М., 2002. С. 286.
19 Лисицын А.А. Землеустройство // Энциклопедия государства и права / Под
ред. П. Стучки. М., 1929. С. 874, 875.

становления и развития землеустройства. Первым таким актом ста
ло «Положение о социалистическом землеустройстве и о мерах пе
рехода к социалистическому земледелию» (далее — Положение),
принятое 14 февраля 1919 г. ВЦИК20. Данным Положением предус
матривалось проведение сплошного землеустройства. Его главной
задачей ставилось переверстать (поравнять) землю между волостя
ми и селениями по норме и по едокам.
Согласно Положению вся земля в пределах Российской Советской
Федеративной Социалистической Республики, в чьем бы пользова
нии она ни состояла, считалась единым государственным фондом.
Единый государственный фонд находился в непосредственном заве
довании и распоряжении соответственных народных комиссариатов
и подведомственных им местных органов власти. Был объявлен пе
реход от единоличных форм землепользования к товарищеским.
Крупные советские хозяйства, коммуны, общественная обработка
земли и другие виды товарищеского землепользования назывались
наилучшими средствами для достижения этой цели, поэтому на все
виды единоличного землепользования следует смотреть как на про
ходящие и отживающие. Положением устанавливалось, что в основу
землеустройства должно быть положено стремление создать единое
производственное хозяйство, снабжающее Советскую Республику
наибольшим количеством хозяйственных благ при наименьшей за
трате народного труда. В соответствии с этим под землеустройством
понималась совокупность мероприятий технического характера, на
правленных к постепенному обобществлению землепользования.
В соответствии со ст. 5 Положения для достижения этой цели в круг
землеустроительных обязанностей земельных отделов вводилось:
а) отграничение земель сельскохозяйственного назначения от
земель прочих назначений;
б) выделение из сельскохозяйственного фонда тех земель, кото
рые не подлежат распределению в единоличном землепользовании;
в) уничтожение дальноземелья, чересполосицы и т.п.;
г) распределение сельскохозяйственного фонда между трудовым
населением для ведения сельского хозяйства;
д) отвод земли для других надобностей;
е) производство изысканий в целях расширения сельскохозяй
ственного фонда;
ж) учет земельного фонда и земледельческого населения.

20 СУ РСФСР. 1919. № 4. Ст. 432.