Комментарий к Федеральному закону о землеустройстве (постатейный)

А.А. ЯЛБУЛГАНОВ

КОММЕНТАРИЙ
К ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНУ

«О ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВЕ»

от 18 июня 2001 г. № 78ФЗ
 (в ред. от 4 декабря 2006 г.)

(постатейный)

Издание четвертое,
переработанное и дополненное

Москва
ЮСТИЦИНФОРМ
2007

Ялбулганов А.А.
Комментарий к Федеральному закону о землеустройстве (постатейный) — 4е изд., перераб. и доп. — М.: ЗАО Юстицинформ, 2007. — 128 с.

ISBN 5720506934

Предлагаемая читателю книга содержит постатейный комментарий к Федеральному закону «О землеустройстве». Интерес к вопросам, связанным с землеустройством, многократно возрос в последнее время в связи с активизацией земельного
рынка в России. Комментируемый Закон, наряду с Земельным кодексом РФ, является одним из важнейших источников российского земельного права.
При подготовке новой редакции комментария учтены важнейшие изменения действующего российского законодательства, систематизированы и проанализированы многочисленные подзаконные акты, принятые в развитие Федерального
закона «О землеустройстве». Издание подготовлено с учетом проводимых в России административной и муниципальной реформ.
Комментарий будет полезен работникам различных государственных и муниципальных служб (работникам  специализированных учреждений Федерального агентства кадастра объектов недвижимости, Министерства природных ресурсов и т. д.),
фермерам, крестьянам, собственникам земель, землепользователям и т.д. Комментарий может быть также использован при изучении обязательных учебных курсов на юридических (земельное, экологическое право) и экономических (экология,
природопользование, землеустройство) факультетах.

УДК 349.4(094.072)
ББК 65.325:67.407
           Я51

ISBN 5720506934

Я51

УДК 349.4(094.072)
ББК 65.325:67.407

© ЗАО «Юридический Дом «Юстицинформ», 2007

СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРЕ:

Ялбулганов Александр Алибиевич, доктор юридических наук, профессор кафедры
финансового права Государственного университета — Высшей школы экономики (ГУВШЭ),
профессор Военного университета, профессор РУДН. Специалист по финансовому, земельному, экологическому праву, по истории финансового права и законодательства.
В 1995—1998 гг. работал доцентом кафедры финансового права МГИМО МИД РФ,
затем — профессором Российского университета дружбы народов, Военного университета. В настоящее время преподает финансовое право в ГУВШЭ.
Автор ряда работ по финансовому и земельному праву: «Финансовое право России»
(отв. ред., 2001), «Правовое регулирование земельного налога» (1995), «Плата за землю»
(1998), «Российское природоохранное законодательство XI — начала XX вв.» (в соавт.),
«Налог на землю, водный налог, лесные подати» (1999) и др.

Комментарий рекомендован к печати кафедрой финансового права
Государственного университета — Высшей школы экономики.

РЕЦЕНЗЕНТЫ:
— ведущий научный сотрудник Института государства и права РАН,
профессор, доктор юридических наук Н.И. Краснов;
— Тюменская областная дума.

РОССИЙСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО
О ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВЕ

Основные этапы развития
Землеустройство в дореволюционной России являлось одним
из приоритетных направлений государственной деятельности. Его
роль особенно возросла с отменой крепостного права в России и
последовавшей за ней земельной реформой, которая, в свою очередь, привела к усложнению земельноправовых отношений. Вехами в развитии землеустроительного дела в России можно назвать:
проведение Генерального межевания, предпринятого по манифесту 19 сентября 1765 г., которое было направлено на разграничение земель и укрепление границ владений; осуществление землеустройства на основании специальных крестьянских положений
1861 г. при освобождении крестьян от крепостного права; Столыпинскую аграрную реформу как крупнейшее землеустроительное
мероприятие в отношении общинных крестьянских земель; создание Комитета по землеустроительным делам (1907 г.), принятие
«Положения о землеустройстве»1 (Высочайше утверждено 29 мая
1911 г.), ставшего основным законом, регулировавшим землеустроительную деятельность.
Издание закона о землеустройстве послужило толчком к принятию многочисленных ведомственных актов (временных правил,
инструкций, циркуляров и т.д.). Их систематизация осуществлялась
Департаментом Государственных земельных имуществ2.
Специальным органом, который занимался вопросами землеустройства в масштабах империи, являлся Комитет по землеустроительным делам, а в губерниях — его главные управления (губернские землеустроительные комиссии). В их ведении находились орга1 Свод законов Российской империи (далее — СЗРИ). СПб, 1912. Т. 10. Ч. 3.
2 См., например: Землеустройство. Сборник законов и распоряжений. СПб,
1914. Данное издание Департамента Государственных земельных имуществ состояло из семи выпусков (I — Землеустройство; II — Казенные земли; III — Земли
Крестьянского Поземельного Банка и удельные; IV — Помощь при землеустройстве; V — Поземельное устройство; VI — Земли ограниченного владения; VII —
Кредиты и личный состав). См. также: Землеустройство. Сборник законов и распоряжений. СПб, 1917. Вып. 1.

низация землеустройства, оказание агрономической помощи при
землеустройстве. Деятельность землеустроительных комиссий включала следующие «главнейшие отрасли»:
1) землеустройство на «надельных» землях;
2) сдача в аренду и продажа казенных земель;
3) содействие Крестьянскому Поземельному Банку в приобретении и продаже земель крестьянам;
4) содействие крестьянам, переселявшимся на новые, неосвоенные земли;
5) материальная помощь при землеустройстве3.
Знаменательно, что в конце XIX — начале XX вв. получают содержательное развитие теоретикоправовые и иные вопросы землеустройства. В связи с этим необходимо вспомнить имя замечательного русского ученого Отто Альфредовича Хауке. Он был специалистом по земельному праву вообще, а предметно и
основательно занимался правовыми проблемами землеустройства4. О.А. Хауке по праву можно назвать и «просветителем» землеустроительного дела5, и, наравне с Ю.В. Александровским, одним из первых авторов комментария к землеустроительному законодательству6.
Несомненный научный интерес представляют теоретические
изыскания О.А. Хауке. Являясь приверженцем всестороннего, комплексного развития землеустройства, он исследовал предмет и метод землеустроительного права и процесса как науки и учебной дисциплины. По мнению О.А. Хауке, землеустроительное право — это
совокупность норм, регулирующих землеустройство, определяющих его существо, условия и порядок его производства. Он различает материальное землеустроительное право и землеустроительный процесс. К первому относит «нормы, определяющие содер3 Землеустройство. Обзор деятельности землеустроительных комиссий со
времени их открытия по 1 января 1911 г. СПб, 1911. С. 31; См. также: Землеустройство (1907—1910 гг.). СПб, 1911; Землеустройство. Ярославская губерния.
Ярославль. 1914.
4 Наиболее известные работы Хауке О.А.: 1. Крестьянское земельное право.
М., 1914; 2. Очерки землеустроительного права. М., 1914. Вып. 1. Понятие о
землеустройстве, его задачи и основные черты; 3. Отрубное владение и условия его образования. М., 1915.
5 Крестьянское поселковое землеустройство. Л., 1926.; См. также: Межевые
инженеры. Сост. В.Д. Николас и О.А. Хауке. М., 1912; Хауке О.А. Основные понятия межевого права. М., 1910. Ч. 1.
6 Хауке О.А. Русское землеустроительное законодательство. М., 1910; Александровский Ю.В. Положение о землеустройстве. СПб, 1913.

жание землеустройства, условия его и, наконец, способы, которыми оно осуществляется»7. Землеустроительный процесс рассматривается им как совокупность норм, определяющих порядок производства землеустройства. По мнению О.А. Хауке, этот «процесс
истекает из вторжения публичной власти в сложившиеся земельные отношения и принудительного их изменения; то и другое создает почву для столкновения интересов частных лиц и порождает
порою массу противоречивых притязаний как между самими владельцами, так и притязаний с их стороны к исполнительным органам землеустройства»8.
Другие наиболее важные моменты, нашедшие отражение в рассматриваемой работе, таковы:
землеустроительный процесс не может быть простым повторением общего процесса по гражданским судебным делам, хотя и касается имущественных прав;
объектом землеустройства является земля, землевладение;
совокупность норм, определяющих хозяйственные задачи землеустройства и хозяйственное использование в нем природных условий, образует «землеустроительную технику» или «землеустроительную экономию»;
необходимость создания землеустроительных учреждений;
систематизация элементов землеустройства;
прекращение зависимых отношений земледельца от землевладельца и др.
В землеустроительной науке начала XX в. землеустройство и межевание рассматривались в разных ипостасях: как самостоятельные
институты; межевание как часть землеустройства; землеустройство
и межевание противопоставлялись. С последним категорически не
соглашался известный специалист по землеустроительному праву
М.М. Шульгин. Он с сожалением отмечал, что «… под
землеустройством понимают лишь те меры, которые были изданы в
недавнее время, начиная с 1905 г. … такой взгляд ошибочен. Русское
межевание в действительности никогда не носило характера одного
лишь установления границ поземельных владений, но всегда считалось с теми или иными формами изменения земельных отношений,
т.е. землеустройством»9. М.М. Шульгин также писал, что все суще7 Хауке О.А. Очерки землеустроительного права. М., 1914. — С. 15.
8 Там же.
9 Шульгин М.М. Лекции по русскому землеустроительному праву (курс
элементарный). Вып. 1. С. 5.

ствующие виды межевания носят несомненно землеустроительный
характер10.
С.П. Кавелин, исследуя эволюцию межевания, межевого законодательства, землеустройства в Древней Руси, в Московском государстве и в Российской империи, показывает взаимосвязанность
этих институтов, акцентируя, однако, внимание больше на институте межевания и соответственно придавая ей первенствующее значение11.
«Положение о землеустройстве» (Закон от 29 мая 1911 г. о землеустройстве)12 — первый законодательный акт, в котором систематизировались основные положения об организации землепользования в Российской империи13. Первая глава «Положения о землеустройстве» (далее — Закон о землеустройстве) открывалась
перечислением всех землеустроительных мер, применение которых по замыслу законодателя должно было привести к упорядочению земельного строя и устранению всех недостатков. Законом о
землеустройстве устанавливались следующие виды землеустроительных действий:
«1) выдел земель отдельным селениям сельских обществ;
2) выдел земель выселкам и частям селений;
3) выдел отрубных участков отдельным членам сельских обществ
и имеющих отдельное владение селений;
4) полное по целым сельским обществам и имеющим отдельное
владение селениям разверстание угодий между членами общества
или селения на отрубные участки;
5) уничтожение чрезполосности (здесь и далее в цитатах сохранено написание оригинала — прим. ред.) подлежащих действию сего
положения земель с прилегающими владениями14;
6) разверстание к одним местам (на отрубные участки) земель
разного владения, включенных в одну дачу разверстания;

10 Там же. Вот какое определение в вышеназванной работе давал землеустройству М.М. Шульгин: «Под землеустройством в широком смысле этого слова
понимается совокупность мер, направленных к изменению и улучшению порядков землевладения и землепользования» (С. 3).
11 Кавелин С.П. Межевание и землеустройство. Теоретическое и практическое руководство. М., 1914; По мнению С.П. Кавелина, Генеральное межевание
(1765—1767 гг.) преследовало фискальные цели (Указ. соч. С. 71).
12 СЗРИ. СПб., 1912. Т. 10. Ч. 3.
13 Закон состоял из 10 глав, 123 статей и двух приложений.
14 Александровский Ю.В. считал чересполосицу самым злейшим врагом «всякого прогресса в сельском хозяйстве» (Указ. соч. С. 3).

7) раздел угодий, находящихся в общем пользовании крестьян и
частных владельцев;
8) отграничение подлежащих землеустройству земель от смежных
владений в тех случаях, когда предварительное установление внешних границ необходимо для исполнения вышеперечисленных землеустроительных действий» (ст. 1).
Нормы Закона о землеустройстве применялись преимущественно к надельным (крестьянским наделам) землям15. Однако при определенных условиях допускалось применение установленных в законе о землеустройстве правил и к ненадельным землям. Согласно
ст. 2 Закона о землеустройстве его нормы применялись и к землям,
принадлежавшим, независимо от способа их приобретения, крестьянам или лицам других сословий («по быту своему не отличающимся от крестьян»)16.
В соответствии с Законом о землеустройстве все землеустроительные действия могли производиться как по соглашению сторон, т.е. всех заинтересованных лиц, так и в обязательном порядке. Однако и в «последнем случае землеустроительные учреждения
обязываются оказывать всяческое, в течение всего производства
дела, содействие к достижению полюбовного соглашения сторон»
(ст. 6). По этому поводу в своих пояснениях к закону о землеустройстве Ю.В. Александровский замечал, что в деле землеустройства известная степень принудительности представляется совершенно неизбежной.
В статье 7 Закона о землеустройстве устанавливался перечень угодий, в которых землеустройство (раздел и выдел земель) могло проводиться только с согласия их владельцев.
К ним относились:
1) усадебные земли и земли, входившие в состав «усадебной оседлости селений»;
2) земли в одном сплошном отрубе, если на них возведены жилые постройки и заведено обособленное хозяйство;
3) находившиеся вне черты селения жилые усадьбы с принадлежащими к ним огородами;
4) участки под водяными мельницами, заводами и фабриками;

15 Проблема организации надельного землевладения в России всегда была
актуальной для отечественной науки. Особое внимание данному вопросу уделял в своих работах В.И. Ленин. См., например: Аграрный вопрос в России к
концу XIX в. / В.И. Ленин. ПСС. М., 1961. Т. 17. С. 57—137.
16 Александровский Ю.В. Указ. соч. С. 60.

5) сады и виноградники, приносящие доход;
6) искусственно разведенные леса;
7) места заведомого нахождения ископаемых на землях, в которых право на разработку недр принадлежало их владельцам, за исключением мест, содержавших неогнеупорные глины, песок, торф
и различные породы неценного строительного и бутового камня;
8) разрабатываемые торфяники;
9) лесные участки в малолесных местностях;
10) участки, осушаемые подземными водоотводными сооружениями (дренажем);
11) искусственно орошаемые участки;
12) угодья исключительной по местным условиям ценности и
важности, по признанию местных землеустроительных учреждений.
В других главах (гл. II—X) Закона о землеустройстве регулировались проблемные и актуальные вопросы землеустройства. Их перечень выглядит следующим образом:
«О выделе земель селениям» (гл. II, ст. 23—28);
«О выделе земель выселкам и частям селений» (гл. III, ст. 29—34);
«О выделе отрубных участков отдельным членам общества»
(гл. IV, ст. 35—41);
«О полном, по целым обществам, разверстании угодий на отрубные участки» (гл. V, ст. 42—46);
«О разверстании чрезполосности надельных земель и земель мелкого владения с прилегающими владениями и разверстании к одним местам (на отрубные участки) земель разного владения, включенных в одну дачу разверстания» (гл. VI, ст. 47—53);
«О разделе угодий, находящихся в общем пользовании крестьян
и частных владельцев» (гл. VII, ст. 54—58);
«Об отграничении подлежащих землеустройству земель от смежных владений» (гл. VIII, ст. 59—63);
«О порядке составления проектов землеустройства и производства отграничения устраиваемых земель» (гл. IX, ст. 64—99);
«О порядке рассмотрения и утверждения проектов землеустройства и разрешения споров об отграничении» (гл. X, ст. 100—132).
В приложениях к Закону о землеустройстве устанавливались правила деятельности уездных и губернских землеустроительных комиссий, а также правила об участии в землеустроительных действиях
«владельцев, кредиторов и тяжущихся».
В развитие Закона о землеустройстве были приняты различные
акты, в которых разъяснялся порядок его применения. В числе та9

ких можно назвать «Наказ Землеустроительным Комиссиям по применению Положения о землеустройстве» (утвержден Комитетом по
Землеустроительным делам 19 июня 1911 г.), «Инструкцию для производства землемерных работ при землеустройстве» (утвержден Управляющим Межевою частью 6 июня 1913 г.), а также многочисленные указы Правительствующего Сената и разъяснения Главного
Управления Землеустройства и Земледелия17.
Неотъемлемой частью Столыпинской аграрной реформы являлось землеустройство. Ярким свидетельством этому служат статистические данные о землеустройстве в европейской части России в
1907—1915 гг. В эти годы всего было подано 6 174 500 заявлений о
землеустройстве, а фактически землеустроено 1 234 700 единоличных
хозяйств, 1 142 300 групповых владений18.
К 1917 г. (ко времени Октябрьской революции) имелись следующие категории земель: а) частновладельческие и прочие земли,
б) казенные земли, в) земли удельного ведомства, г) церковные и монастырские земли, д) подворноучасткового пользования, е) городские земли, ж) крестьянские земли подворноучасткового пользования, з) крестьянские общинные (мирские) земли, в свою очередь
делящиеся на полевые и усадебные, и) крестьянские частнособственнические участки на бывших общинных землях, к) крестьянские
частнособственнические участки на бывшей помещичьей земле,
купленные через банк единолично или товариществами, л) земли,
выделенные из общинных по закону 6 ноября 1906 г. на отруба и хутора19.
Сформировавшаяся система землеустройства в Российской империи к началу XX в. была нарушена в связи с принятием новыми
большевистскими органами власти целого ряда актов, в том числе
Декрета о земле (1917 г.). Провозглашение государственной собственности и отмена частной собственности на землю кардинально
изменили земельные отношения. Однако практическая необходимость в землеустройстве побудила Правительство РСФСР срочно
инициировать принятие нормативных правовых актов в целях вос17 Землеустройство. Сборник законов и распоряжений. Вып. 1. СПб, 1914.
С. 151—378.
18 Корелин А.П. Столыпинская аграрная реформа в аспекте земельной собственности. В кн.: Собственность на землю в России: история и современность.
М., 2002. С. 286.
19 Лисицын А.А. Землеустройство // Энциклопедия государства и права / Под
ред. П. Стучки. М., 1929. С. 874, 875.

становления и развития землеустройства. Первым таким актом стало «Положение о социалистическом землеустройстве и о мерах перехода к социалистическому земледелию» (далее — Положение),
принятое 14 февраля 1919 г. ВЦИК20. Данным Положением предусматривалось проведение сплошного землеустройства. Его главной
задачей ставилось переверстать (поравнять) землю между волостями и селениями по норме и по едокам.
Согласно Положению вся земля в пределах Российской Советской
Федеративной Социалистической Республики, в чьем бы пользовании она ни состояла, считалась единым государственным фондом.
Единый государственный фонд находился в непосредственном заведовании и распоряжении соответственных народных комиссариатов
и подведомственных им местных органов власти. Был объявлен переход от единоличных форм землепользования к товарищеским.
Крупные советские хозяйства, коммуны, общественная обработка
земли и другие виды товарищеского землепользования назывались
наилучшими средствами для достижения этой цели, поэтому на все
виды единоличного землепользования следует смотреть как на проходящие и отживающие. Положением устанавливалось, что в основу
землеустройства должно быть положено стремление создать единое
производственное хозяйство, снабжающее Советскую Республику
наибольшим количеством хозяйственных благ при наименьшей затрате народного труда. В соответствии с этим под землеустройством
понималась совокупность мероприятий технического характера, направленных к постепенному обобществлению землепользования.
В соответствии со ст. 5 Положения для достижения этой цели в круг
землеустроительных обязанностей земельных отделов вводилось:
а) отграничение земель сельскохозяйственного назначения от
земель прочих назначений;
б) выделение из сельскохозяйственного фонда тех земель, которые не подлежат распределению в единоличном землепользовании;
в) уничтожение дальноземелья, чересполосицы и т.п.;
г) распределение сельскохозяйственного фонда между трудовым
населением для ведения сельского хозяйства;
д) отвод земли для других надобностей;
е) производство изысканий в целях расширения сельскохозяйственного фонда;
ж) учет земельного фонда и земледельческого населения.

20 СУ РСФСР. 1919. № 4. Ст. 432.

Губернские земельные отделы получали право переводить земли
в свое распоряжение, в чьем бы ведении они раньше ни находились,
в целях:
а) охранения естественных богатств земли от истощения;
б) принятия мер к увеличению производительности земли посредством оросительных, осушительных и обводнительных сооружений, защитных лесонасаждений, укрепления песков и т.д.;
в) проведения путей сообщения, кроме железных дорог;
г) устройства опытных станций и показательных полей, а также
санитарных, лечебных, благотворительных, образовательных и других общественных учреждений.
Землеустройству подвергалась вся площадь сельскохозяйственного фонда. Этот земельный фонд предполагалось использовать в
первую очередь для нужд советских хозяйств и коммун, во вторую
очередь — для нужд трудовых артелей и товариществ и для общественной обработки, в третью — для добывания средств к существованию единоличных землепользователей (ст. 8 Положения).
Распределению и единоличному пользованию не подлежали:
а) земли, находящиеся в ведении советских и общественных культурнопросветительных учреждений (сельскохозяйственные школы,
опытные поля и т.п.);
б) земли прежнего нетрудового пользования, на которых организованы или предполагалось организовать советские хозяйства;
в) земли прежнего нетрудового пользования, оставляемые в ведении земельных отделов для организации общего хозяйства;
г) земли специального назначения: городские, селитебные, поселковые, курортные, занятые промышленными, фабричнозаводскими предприятиями, путями сообщения и т.д.;
д) все земли вообще, ко времени вступления в силу Положения
еще не распределенные в единоличное пользование.
Положением устанавливалась очередность проведения землеустроительных работ и составления плана работ. Землеустроительные
работы проводились на уровне губернии по инициативе земельных
отделов. Все очередные работы производились по заявлению заинтересованных товариществ сельскохозяйственных объединений и
других учреждений.
Все землеустроительные работы по отводу земель учреждениям,
сельскохозяйственным объединениям, группам отдельных землепользователей осуществлялись на основании плана землеустроительных работ, утверждаемого губернским земельным отделом. При