Журнал Российского права, 2011, № 11 (179)

Редакционная коллегия:

Хабриева Т. Я. — главный редактор, член-корр. РАН, 
д-р юрид. наук, проф., засл. юрист РФ,  директор Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ (ИЗиСП);
Власенко Н. А. — заместитель главного редактора, д-р 
юрид. наук, проф., засл. юрист РФ, зав. отделом теории 
законодательства ИЗиСП;
Автономов А. С. — д-р юрид. наук, проф., главный научный сотрудник сектора сравнительного права ИГП РАН; 
Боголюбов С. А. — д-р юрид. наук, проф., засл. деятель 
науки РФ, зав. отделом аграрного, экологического и природоресурсного законодательства ИЗиСП;
Голиченков А. К. — д-р юрид. наук, проф., засл. деятель науки РФ, декан юридического факультета МГУ  
им. М. В. Ломоносова;
Жуйков В. М. — д-р юрид. наук, проф., засл. юрист РФ, 
руководитель Центра частноправовых исследований 
ИЗиСП;
Маковский А. Л. — д-р юрид. наук, проф., засл. деятель науки РФ, первый заместитель председателя Совета Исследовательского центра частного права при 
Президенте РФ;
Марченко М. Н. — д-р юрид. наук, проф., засл. деятель 
науки РФ, зав. кафедрой теории государства и права и политологии юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова;
Павлова О. К. — канд. юрид. наук, генеральный директор Юридического издательства «Норма»;
Тихомиров Ю. А. — д-р юрид. наук, проф., засл. деятель 
науки РФ, первый заместитель директора ИЗиСП;
Толстой Ю. К. — академик РАН, д-р юрид. наук, проф., 
засл. деятель науки РФ, профессор кафедры гражданского права СПбГУ;
Толстопятенко Г. П. — д-р юрид. наук, проф., декан 
международно-правового факультета МГИМО (У) 
МИД России;
Хлестова И. О. — д-р юрид. наук, засл. юрист РФ, и. о. зав. 
отделом международного частного права ИЗиСП;
Яковлев В. Ф. — член-корр. РАН, д-р юрид. наук, проф., 
засл. юрист РСФСР, советник Президента РФ;
Ярошенко К. Б. — д-р юрид. наук, проф., засл. деятель 
науки РФ, главный научный сотрудник отдела гражданского законодательства и процесса ИЗиСП.

Редакционный совет:

Володин В. В. (председатель), Зорькин В. Д., Иванов А. А., 
Коновалов А. В., Лебедев В. М., Морозов О. В., Нургалиев Р. Г., 
Орлова С. Ю., Патрушев Н. П., Степашин С. В., Чайка Ю. Я.

российского права

Ежемесячный журнал
№ 11 (179) 2011
Издается с 1997 года

Свидетельство о регистрации от 23 декабря 1997 г. 
№ 015582

Журнал включен в Перечень ведущих рецензируемых научных журналов 
и изданий, в которых должны быть опубликованы основные научные результаты диссертаций на соискание ученой степени доктора 
и кандидата наук (утв. Президиумом ВАК Минобрнауки России).

Учредители:
Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации;
Издательство «Норма».

Адрес редакционной  
коллегии:
117218, Москва, ул. Бол. Черемушкинская, д. 34
Тел./факс: (495) 719-73-02
Internet: izak.ru

Издатель:
Юридическое  
издательство «Норма»

Заместитель главного  
редактора Д. Х. Диянов
Выпускающий редактор 
И. Г. Тюленина
Художник С. С. Водчиц
Верстка: В. М. Родин

Адрес редакции:
101000, Москва, Колпачный 
пер., 9а
Тел./факс: (495) 621-62-95, 
623-67-93, 625-45-05
Е-mаil: jrp@norma-verlag.соm
Internet: norma-verlag.соm

Содержание

Чуров В. Е., Эбзеев Б. С. Демократия 
и управление избирательным 
процессом: отечественная модель  .........5

Российское законодательство: 
состояние и проблемы
Зырянов С. М., Лебедева Е. А., 
Спектор Е. И., Гармаева М. А. 
Досудебное урегулирование споров  
в публичном праве  ............................................21
Жариков Ю. Г. Нормы гражданского 
права в сфере земельных  
отношений  ................................................................33
Беляева О. А. Альтернативы задатку 
на торгах  ....................................................................39

Теоретические проблемы  
российского права и 
государственности
Власенко Н. А. Разумность  
и право: связь явлений и пути 
исследования  .........................................................45

Актуальные вопросы 
правоприменения
Тюльпанов В. А. Контрольная 
функция в системе функций 
законодательного  
(представительного) органа 
государственной власти субъекта 
Российской Федерации .................................58

Правосудие и судебная практика
Конюхова Т. В., Журавлева О. О. 
Акты Конституционного 
Суда РФ и развитие финансового 
законодательства и права  ..........................65

Моисеева Т. В. Объективная  
и беспристрастная коллегия 
присяжных заседателей: общие 
условия формирования  ................................79

Опыт зарубежных стран
Шлыкова Н. Б. Политические партии 
Индии: история развития и правовое 
положение  ................................................................85

Из истории права
Савельев В. А. Сервитуты  
и узуфрукт  в римском  
классическом праве  .........................................92

Дискуссия
Черепанов В. А. Федеративные 
отношения: перспективы договорного 
регулирования  ...................................................103

Трибуна молодого ученого
Корольков П. А. 
Международно-правовые стандарты 
в сфере защиты прав человека и их 
реализация в российском уголовном 
процессе  ...................................................................110
Бризкун К. А. Механизм 
имплементации рекомендательных 
актов международных организаций  
во внутригосударственное 
законодательство  .............................................119

Юридическая жизнь. Хроника
Хлуденева Н. И., Цуранова А. И. 
Государственная экологическая 
политика и право  ............................................ 128
Новые книги  ....................................................... 136
Справочная информация ....................... 138

Contents

Democracy and Election Management: 
Domestic Model 
by V. E. Churov, B. S. Ebzeev  ..........................5

Russian Legislation: Current State  
and Problems
Pretrial Settlement of Disputes  
in Public Law 
by S. M. Zyryanov, E. A. Lebedeva,  
E. I. Spektor, M. A. Garmaeva  ....................21
Civil Law Rules in the Field  
of Land Relations 
by Yu. G. Zharikov  ..............................................33
Alternatives for Earnest Money  
at Bidding 
by O. A. Belyaeva  .................................................39

Theoretical Problems of the Russian 
Law and Statehood
Reasonableness and Law: Connections  
of Phenomena and Ways of Study 
by N. A. Vlasenko  .................................................43

Pressing Issues of Application of Law
Control Function in the Function  
System of Legislative (Representative) 
Body of State Power of Subject  
of the Russian Federation 
by V. A. Tulpanov  .................................................58

Justice and Judiciary Practice
Acts of the Constitutional Court  
of the Russian Federation  
and Development of Financial 
Legislation and Law 
by T. V. Konyukhova,  
O. O. Zhuravleva  ...................................................63

Objective and Impartial Jury:  
General Conditions of Formation 
by T. V. Moiseeva  ...................................................79

Experience of Foreign States
Political Parties of India: History  
of Development and Legal Position 
by N. B. Shlykova  ................................................85

From the History of the Law
Servitudes and Usufruct in Classical 
Roman Law 
by V. A. Saveliev  ....................................................92

Discussion
Federate Relations: Prospects  
of Contractual Regulation 
by V. A. Cherepanov  .........................................103

Young Scientist’s Tribune
International Law Standards  
in the Field of Human Rights Protection 
and Their Implementation in Russian 
Criminal Procedure 
by P. A. Korolkov  ................................................110
Implementation Mechanism of 
Recommendatory Acts of International 
Organizations into Domestic Legislation 
by K. A. Brizkun  .................................................119

Juridical Life. Chronicles
State Environmental Policy and Law 
by N. I. Khludeneva, A. I. Tsuranova  128
New Books  ............................................................. 136
Supplemental Information  ....................... 138

Список сокращений

АПК РФ — Ар бит раж ный про цес су аль ный ко декс Рос сий ской Фе де ра ции
БК РФ — Бюджетный кодекс Российской Федерации
ГК РФ — Гра ж дан ский ко декс Рос сий ской Фе де ра ции
ГПК РФ — Гра ж дан ский про цес су аль ный ко декс Российской Федерации
ГсК РФ — Гра достроитель ный ко декс Российской Федерации
ЖК РФ — Жи лищ ный ко декс Рос сий ской Фе де ра ции
ЗК РФ — Земель ный ко декс Рос сий ской Фе де ра ции
Ко АП РФ — Ко декс Российской Федерации об ад ми ни ст ра тив ных пра во на руше ни ях
ЛК РФ — Лесной кодекс Российской Федерации
НК РФ — Налоговый кодекс Российской Федерации
СК РФ — Семейный ко декс Рос сий ской Фе де ра ции
ТК РФ — Трудовой ко декс Рос сий ской Фе де ра ции
УИК РФ — Уго лов но-ис пол ни тель ный ко декс Рос сий ской Фе де ра ции
УК РФ — Уго лов ный ко декс Рос сий ской Фе де ра ции
УПК РФ — Уго лов но-про цес су аль ный ко декс Российской Федерации

* * *

БВС РФ — Бюллетень Вер хов ного Суда Рос сий ской Фе де ра ции
БМД — Бюллетень международных договоров
БНА — Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной 
власти
ВВС СССР (РСФСР) — Ве до мо сти Вер хов но го Со ве та СССР (РСФСР)
Ве до мо сти СНД и ВС СССР (РСФСР, РФ) — Ве до мо сти Съезда на род ных де пута тов СССР (РСФСР, Российской Федерации) и Вер хов но го Со ве та СССР (РСФСР, 
Российской Федерации)
Вестник ВАС РФ — Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации
Вестник КС РФ — Вестник Конституционного Суда Российской Федерации
САПП РФ — Со б ра ние ак тов Пре зи ден та и Пра ви тель ст ва Рос сий ской Фе дера ции
СЗ РФ — Со б ра ние за ко но да тель ст ва Рос сий ской Фе де ра ции

* * *

ВАС РФ — Высший Арбитражный Суд Рос сий ской Фе де ра ции
ВС РФ — Вер хов ный Суд Рос сий ской Фе де ра ции
ЕСПЧ — Европейский cуд по правам человека
ИЗиСП — Ин сти тут за ко но да тель ст ва и срав ни тель но го пра во ве де ния  
при Пра ви тель ст ве Рос сий ской Фе де ра ции
КС РФ — Кон сти ту ци он ный Суд Рос сий ской Фе де ра ции
ФАС — федеральный арбитражный суд
ФС РФ — Федеральное Собрание Рос сий ской Фе де ра ции
ЦБ РФ — Центральный банк Рос сий ской Фе де ра ции (Банк России)
ЦИК России — Центральная избирательная комиссия Рос сий ской Фе де ра ции

ЧУРОВ Владимир Евгеньевич, 
Председатель ЦИК России

ЭБЗЕЕВ Борис Сафарович, 
член ЦИК России

Конституционный строй и организация управления избирательным процессом в России. Современная демократия основывается 
на доктрине народного суверенитета, который в процессе исторического развития приобрел характер 
универсального для всякого демократического государства конституционного принципа. Эта доктрина, как и само понятие суверенитета, родившаяся в Средние века, изначально постулировала, что только 
воля народа легитимирует государство и составляет основу государственной деятельности. Именно народ, государственно организованный 
и выступающий в качестве особой 
государственно- и международноправовой личности играет решающую роль в системе демократии, и 
именно на его согласии (в этом и заключается главным образом смысл 
юридического догмата народной воли) государство может основывать 
свою власть, а из договора с ним — 
выводить свои полномочия.
Адептам данной доктрины вслед 
за Ж. Ж. Руссо долгое время были 
чужды представления о возможности иной свободы, кроме той, которая 
состоит в неограниченном подчинении индивида общей воле его сограждан. Однако социально-историческая 
практика доказала, что неограниченность народного верховенства («народ в правовой сфере может все») 
так же опасна, как и господство системы единовластия — наследственной монархии или «демократического» цезаризма. Отсюда проистекало понимание того, что общество не 

есть простая совокупность индивидов, а неотчуждаемые права человека и гражданина, обеспечиваемые 
верховенством права и разделением 
властей, — узда для законодателя и 
способ ограничения всякой публичной власти, действующей в обществе. 
Тем самым концепция общественного договора Ж. Ж. Руссо была дополнена Декларацией прав человека и 
гражданина 1789 г. и теорией разделения властей Ш. Л. Монтескье, а слово «конституция», обозначавшее ранее государственное устройство вообще, стало синонимом лишь определенного, основанного на указанных 
принципах государственного устройства. Позднее пришло понимание существенного значения политического плюрализма для должного функционирования демократии как способа самоорганизации и саморазвития 
общества.
Не вдаваясь в анализ многочисленных концепций демократии, нередко противоречащих друг другу или даже взаимоисключающих, 
подчеркнем, что выявление подлинно конституционного содержания 
этого понятия как доктриной, так и 
практикой правореализации не может быть осуществлено в отрыве от 
изу чения конкретного развития демократии в конституции. Доминирующее значение, особенно для практики правоприменения, имеют не 
представления, сложившиеся до или 
вне Конституции РФ, поскольку речь 
идет именно о нашей стране, а нормативное выражение демократии в 
Основном законе, имея в виду также общие принципы права, как они 
отражены в нем.
В то же время в Конституции демократия представлена не как завершенная модель, а лишь как необходимая база для регулирова
5

Демократия и управление избирательным процессом: 
отечественная модель

Журнал российского права № 11 — 2011

6

ния деятельности демократического 
строя и обеспечения в соответствии 
с нею основ и структуры этого строя. 
Основной закон России оперирует 
термином «демократия» довольно 
скупо. Этот термин в действующей 
Конституции употребляется дважды — в преамбуле и ст. 1. Причем 
если в преамбуле говорится о «возрождении суверенной государственности России и утверждении незыблемости ее демократической основы», то ст. 1 Конституции определяет 
Россию как демократическое государство, квалифицируя его одновременно в качестве федеративного 
и правового государства с республиканской формой правления.
Иными словами, в Конституции 
нет другого понятия, содержание 
которого было бы столь мало определено и которое подвергалось бы 
столь различным интерпретациям. 
Однако именно этот принцип занимает доминирующее положение во 
всей системе принципов, составляющих основы конституционного строя 
Российской Федерации, и во многом 
носит универсальный характер, поскольку в большей или меньшей степени охватывает своим содержанием 
все иные принципы и присутствует в 
каждом положении Конституции.
Опираясь на эти посылки, представляется возможным выявить следующие характеристики конституционного нормирования демократии в Основном законе России. Прежде всего это понятие используется 
Основным законом для характеристики созданного в России государства (государственности) и носит всеобщий в смысле охвата всех аспектов его деятельности характер. Тем 
самым определяется форма государства, включающая три его основные 
стороны: форму правления, форму государственного устройства и 
политический режим. И поскольку 
Конституция не дает дефинитивного 
определения содержания, вкладываемого в этот термин и обозначаемое 
им понятие, оно выводится из всего 
текста Конституции, прежде всего 

из основ конституционного строя и 
главы о правах и свободах человека 
и гражданина, а также из последующих положений Конституции, конкретизирующих принципы конституционного строя, включая организацию публичной власти, порядок ее 
формирования и проч.
В частности, в ст. 1 Конституции РФ оговариваются два аспекта 
формы Российского государства — 
форма правления (республика) и 
форма государственного устройства 
(федерация), и, следовательно, указание на то, что Российская Федерация — демократическое государство, 
есть прежде всего указание на политический режим. При этом если в 
преамбуле Конституции речь идет о 
демократии как характеристике политической жизни страны и политической системы общества, то в ее ст. 1 
главным образом говорится о демократическом политическом режиме 
именно как явлении государственной жизни, совокупности приемов и 
способов формирования и функционирования государственной власти и 
ее институтов.
Стало быть, демократия составляет форму государства. От имени народа выступает федеральный парламент, народом избирается глава государства. Наряду с этим Конституция 
предусматривает формы прямого народовластия, прежде всего референдум и свободные выборы. Закрепление в Конституции понятия «демократическое государство» означает 
также выражение обязанности государства по обеспечению провозглашенных в Конституции прав и свобод, включая избирательные.
Таким образом, для демократического государства в его интерпретации Конституцией РФ характерны 
по меньшей мере следующие черты 
и принципы: принцип политического единства общеобязательной воли, формирующейся в результате 
противоборства множества частных 
воль, из которого органично выводится также принцип большинства; 
непосредственное политическое во

Демократия и управление избирательным процессом: отечественная модель

7

леизъявление народа на свободных 
демократических выборах и референдуме; свобода и гласность политического процесса, которые предполагают защиту меньшинства, поскольку демократия имеет плюралистический характер; и др. Эти черты 
демократии в ее конституционном 
измерении буквально пронизывают организацию и функционирование власти, суверенитета, свободы 
и прав личности и должны учитываться как в ходе законодательной 
конкретизации и развития Конституции, так и в процессе применения 
ее норм, ибо только в этом случае 
демократия может выступать способом солидаризации народа. Отсюда следует, что Конституция закрепляет демократию не в смысле господства народа, основой которого 
могла бы быть его единодушная воля; речь идет о рациональной организации политического процесса и 
об обеспечении политического единства народа в условиях многопартийности и плюрализма, что, в свою очередь, обусловило конституирование 
Основным законом как прямой, так и 
представительной демократии1.
Свободные выборы, на которых 
народ определяет персональный состав органов политической власти и 
тем самым периодически легитимирует своей волей конституционный 
строй государства, являются неотъемлемым элементом современной демократии, включая ее отечественную модель, что предопределяет имманентность демократии функции 
управления избирательным процессом и является существенной частью 
системы сдержек и противовесов в 

1  Именно такое понимание, основывающееся на отказе от интерпретации демократии 
как господства народа в смысле идентичной демократии, нашло выражение в деле о 
проверке конституционности Федерального 
конституционного закона «О внесении изменения и дополнения в Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» (см. постановление КС РФ 
от 11 июня 2003 г. № 10-П).

демократическом государстве, основанном на господстве права и разделении властей. При этом традиционная для отечественной государственности зависимость административных властей, например органов 
внутренних дел, во многих странах 
обеспечивающих подготовку и проведение выборов, от органов политической власти, избираемых населением, и обусловила создание особых государственных органов — Центральной и иных избирательных комиссий, 
на которые возложено осуществление указанной функции2.

2  Осознание опасности такой зависимости и стремление к созданию условий для 
выявления действительной воли народа обусловило закрепление в п. 1 ст. 11 Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах — участниках СНГ 2002 г. положения 
о том, что подготовка и проведение выборов, обеспечение и защита избирательных 
прав и свобод граждан и контроль за их соблюдением возлагаются на избирательные 
органы (избирательные комиссии), статус, 
компетенция и полномочия которых установлены конституцией, законодательными 
актами. В пункте 2 указанной статьи государства — участники Конвенции взяли на 
себя обязательство не допускать создания и 
деятельности иных структур (органов, организаций), которые подменяют избирательные органы, либо полностью или частично 
осуществляют их функции, либо препятствуют их законной деятельности, либо противоправно вмешиваются в их деятельность, 
либо присваивают их статус и полномочия. 
Тем самым государства СНГ одновременно 
закрепили фундаментальный принцип деятельности избирательных комиссий — их 
самостоятельность и независимость. Оговоримся, что «огосударствление» управления избирательным процессом является относительным; на избирательных комиссиях — явный отпечаток самоорганизации избирателей, особенно заметный на первичном 
уровне, но в той или иной степени характерный для всей системы, открытой для взаимодействия с формирующимся гражданским обществом.

Журнал российского права № 11 — 2011

8

Таким образом, основой демократии является право народа — носителя суверенитета и единственного 
источника власти в Российской Федерации — решать, кому и как руководить страной, притом что воля народа не должна искажаться, а государство согласно Конституции обязано 
обеспечить необходимые (юридические, организационные, финансовые 
и проч.) условия для ее выявления на 
референдуме и свободных выборах, 
организуемых и проводимых независимыми от органов политической 
власти структурами, формируемыми в результате выборов.
Исходным для анализа правовой 
природы Центральной избирательной комиссии РФ и иных избирательных комиссий является сформулированное в Федеральном законе от 
12  июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав 
и права на участие в референдуме 
граждан Российской Федерации» 
(далее — Закон № 67-ФЗ) определение ЦИК России как федерального 
государственного органа, организующего подготовку и проведение выборов, референдумов в Российской Федерации в соответствии с компетенцией, установленной федеральными законами. В данном нормативном 
определении выражены некоторые 
основные характеристики ЦИК России: место в иерархии федеративной 
государственности (в самом наименовании — Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, федеральный государственный орган); функциональное предназначение (организация подготовки 
и проведения выборов, референдума); сфера деятельности и пределы 
полномочий, которые не ограничиваются выборами федеральных органов государственной власти и референдумом Российской Федерации, 
но охватывают различные аспекты 
организации подготовки и проведения выборов в Российской Федерации в целом; юридическая природа 
как элемента государственности (государственный орган).

На этом последнем определении 
(«государственный орган» в его соответствующем истолковании)3 — отчетливый отпечаток того во многом 
вульгарно-линейного истолкования 
принципа разделения властей, который был характерен для отечественной социально-юридической 
мысли начала 90-х гг. XX в. и активно использовался в качестве легитимирующего аргумента в противостоянии властей.
Между тем современное понимание разделения властей, признаваемого одной из основ самой конструкции конституционного государства, 
существенно отличается от представлений основателя этого учения 
Ш. Л. Монтескье. Если на ранних этапах демократического государственного строительства под разделением 
властей понималось расчленение государственной власти на три самостоятельные власти, которые действовали изолированно друг от друга, то 
теперь имеется в виду разграничение функций — законодательства, 
управления и правосудия, которые 
осуществляются различными органами. Речь не идет о существующих 
параллельно и независимо друг от 
друга развивающихся властях, напротив, господствующей в мировой 
конституционной практике является идея их сотрудничества и даже 
единства, в рамках которых сохраняются и конституционно обеспечиваются различие и самостоятельность 
органов, осуществляющих государственные функции.

3  См., например: Государственное право 
Российской Федерации: учебник. М., 1996; 
Административное право. М., 2000; Государственное и муниципальное управление: справочник. М., 1997. В порядке возражения против содержащегося в указанных 
источниках толкования понятия «государственный орган» уместно отметить, что данное понятие встречается в Конституции РФ 
один раз (ст. 33) и употребляется в смысле, 
совпадающем с понятием «орган государственной власти».

Демократия и управление избирательным процессом: отечественная модель

9

При этом конституционная модель разделения властей в Российской Федерации не исключает выполнения различными органами, 
осуществляющими законодательную, исполнительную и судебную 
функции, отдельных полномочий, 
которые с точки зрения классических для прошлого представлений о 
разделении властей входили в компетенцию других органов. Подобное 
перераспределение отдельных полномочий служит обеспечению единства и взаимодействия институтов 
государственной власти и является 
гарантией от их разрыва или противостояния.
В данном контексте организация подготовки и проведения выборов — самостоятельная сфера 
государственно-властной деятельности. Она осуществляется не только Центральной и иными избирательными комиссиями, но и другими государственными органами, в том числе главой государства, федеральным 
законодателем, Правительством РФ, 
органами государственной власти 
субъектов РФ, органами местного самоуправления. Однако именно ЦИК 
России занимает доминирующее положение в системе институтов, обеспечивающих организацию подготовки и проведения свободных выборов и 
референдума как высшего непосредственного выражения власти народа, 
он независим и самостоятелен в своей деятельности.
В Конституции РФ выборы упоминаются в девяти, референдум — 
в пяти статьях. Что же касается 
избирательных комиссий, они не 
нашли текстуального закрепления в Основном законе. Но из этого не следует, что институт избирательных комиссий внеконституционен. Из самой функции организации подготовки и проведения 
выборов как самостоятельной сферы 
государственно-властной деятельности, закрепленной Конституцией РФ, презюмируется наличие органа, реализующего эту функцию. При 
этом ЦИК России не просто государ
ственный орган, но прежде всего орган государственной власти, причем 
высший, поскольку, с одной стороны, 
он входит в систему органов государственной власти Российской Федерации, а с другой — занимает доминирующее положение в иерархии избирательных комиссий, образующих 
автономную систему органов4.

4  Еще в 1995 г. Ю. А. Веденеев отмечал: 
«Конституция Российской Федерации, определяя в качестве структурообразующего принципа организации государственной 
власти свободные выборы и референдум, а в 
качестве носителя и единственного источника власти в Российской Федерации народ, по 
существу ввела в юридический оборот новую 
для отечественно-правовой теории и практики категорию — избирательную власть» 
(см.: Реформа избирательной системы в Италии и России: опыт и перспективы: сб. ст. М., 
1995. С. 82). Эта гипотеза не получила тогда поддержки и подверглась критике главным образом с позиций доминировавшего 
понимания разделения властей. Как писал 
А. В. Иванченко, «все ветви власти, равно как 
и ее источник — народ, четко закреплены 
Конституцией. Поэтому более уместно говорить о функции системы избирательных 
комиссий, которая состоит в оформлении воли народа, придании ей нормативного (обязательного) характера для всех государственных органов, должностных лиц, общественных объединений, граждан. Именно эта организующая, а вовсе не властная функция 
является сущностной прерогативой системы 
избирательных комиссий» (Иванченко А. В. 
Избирательные комиссии в Российской Федерации: история, теория, практика. М., 1996. 
С. 52). Говоря о системном единстве избирательных комиссий, мы не ставим под сомнение, что избирательная комиссия субъекта 
Федерации является государственным органом именно субъекта Федерации. Но и в 
этом случае можно обратить внимание по 
меньшей мере на два обстоятельства: 1) исключительное право ЦИК России рекомендовать по два кандидата в члены избирательной комиссии субъекта, назначаемых 
законодателем и его высшим должностным 
лицом. При этом ЦИК рекомендует кандидатуру на должность председателя избирательной комиссии субъекта; 2) система из

Журнал российского права № 11 — 2011

10

Познание действительной сущности данного принципа, основывающееся не на теоретических абстракциях прошлого, а на действующем 
конституционно-правовом нормировании, предполагающем тесное взаимодействие властей и даже их «взаимопроникновение», ведет к переосмыслению указанной дефиниции 
законодателя. Не случайно в правовой доктрине России все более укореняется тезис о том, что ЦИК России следует относить к «органам 
государственной власти с особым 
статусом»5, т. е. к органам, непосредственно организационно не входящим в традиционную триаду государственной власти — законодательной, исполнительной, судебной.

бирательных комиссий работает с исключением из общих правил БК РФ: средства 
федерального бюджета, выделенные на проведение избирательной кампании, распределяются по субъектам Федерации ЦИК России на основании заявок избирательных комиссий субъектов в размере установленных 
бюджетных нормативов.
5  См.: Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации: учебник для вузов. 3-е изд. М., 2002. С. 353—356; Биктагиров Р. Т., Вельяшев О. Ю. Государственноправовой статус Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. М., 
2006. С. 10—11. В поддержку данной позиции приведем два примера. Так, при регистрации списка кандидатов от КПРФ на 
Чукотке оказалось, что в данном субъекте 
партия не имеет регионального отделения. 
Законом в подобном случае прямо не была 
предусмотрена возможность выдвижения 
списка кандидатов центральным органом 
партии. Тем не менее ЦИК России рекомендовала зарегистрировать список КПРФ. Таким образом, своим толкованием ЦИК сформулировала прецедент и восполнила пробел 
в законе. Позднее законодатель внес соответствующее дополнение в Закон № 67-ФЗ. 
Другой пример — постановление Пленума 
ВС РФ от 31 марта 2011 г. № 5, которое фактологически основывается на анализе правоприменительной практики, подготовленном ЦИК России, и во многом на ее прецедентах толкования.

Это не означает, что ЦИК России 
и вся система избирательных комиссий образуют четвертую власть. 
ЦИК может определяться в качестве 
носителя избирательной власти, осуществление которой в смысле организации подготовки и проведения 
выборов и референдумов предполагает ее присутствие во всех сферах 
общественных отношений, в которых действуют законодатель, исполнительная власть или суд. В частности, ЦИК в рамках своих полномочий нормирует, хотя и в довольно 
узких пределах, соответствующие 
общественные отношения, исполняет принятые законодателем акты, а 
также участвует в защите избирательных прав граждан, что сродни правосудию. С этой точки зрения ЦИК России представляет собой 
федеральный орган государственной власти, образованный Российской Федерацией для обеспечения 
организации подготовки и проведения выборов, референдумов в Российской Федерации, т. е. управления 
избирательным процессом, и обладающий собственными полномочиями, которые охватывают различные 
сферы государственно-властной деятельности6.

6  В рекомендациях Межпарламентской 
Ассамблеи государств — участников СНГ 
для международных наблюдателей СНГ по 
наблюдению за выборами и референдумами (новая редакция от 4 декабря 2004 г.) содержится альтернативное решение вопроса о легализации статусных характеристик 
ЦИК: «Порядок формирования, полномочия, срок, на который образуется избирательная комиссия (назначается ее состав), 
а также организация деятельности комиссии должны устанавливаться соответствующим законом о выборах либо референдуме; при этом могут приниматься отдельные 
(самостоятельные) законы о статусе Центральной избирательной комиссии» (см.: 
Международные избирательные стандарты: сб. док. Вып. 2 / отв. ред. В. И. Лысенко. 
М., 2009. С. 877). Логике правового регулирования, принятой в отечественной законодательной практике, и международному 

Демократия и управление избирательным процессом: отечественная модель

11

С институциональной точки зрения ЦИК России — один из высших 
государственных органов, действующий независимо и самостоятельно 
наряду с другими высшими органами государственной власти Российской Федерации. С позиций функциональной характеристики ЦИК, как 
и вся система избирательных комиссий, является органом управления 
избирательным процессом (процессом референдума), основные функции которого заключаются в организации подготовки и проведения 
выборов (референдума), защите избирательных прав граждан и иных 
участников избирательного процесса, контроле за соблюдением избирательного законодательства и избирательных прав граждан, прав иных 
участников избирательного процесса. Это главные юридические функции ЦИК, которыми определяются 
ее полномочия, характер взаимодействия с иными государственными органами и институтами гражданского 
общества, ответственность.
ЦИК России сквозь призму плюралистической демократии. Общество неоднородно, и именно множественность составных элементов, 
заключенных в нем, образует основу идеологического и политического плюрализма. Монистическое видение общества и реализация этого 
видения в форме установления той 
или иной идеологии в качестве государственной или обязательной изначально содержат семена отрицания 
и будущего разрушения, поскольку 
требуют наличия внешнего по отношению к самому обществу регулятора, способного работать без ошибок и сбоев.
Между тем социально-политический опыт нашей страны свидетельствует о том, что внешний ре
опыту управления избирательным процессом в большей степени соответствует второй вариант (имеется в виду вся система 
органов управления избирательным процессом в Российской Федерации, а не только ЦИК России).

гулятор общественного развития 
не способен работать без сбоев. Если учесть, что монопартийность составляет несущую конструкцию 
всей политической системы, всякий такой сбой порождает реальную 
угрозу разрушения данной политической системы и ее центрального элемента — государства. Многообразной действительности больше 
соответствует идеологический и политический плюрализм, составляющий часть внутреннего механизма саморегуляции и саморазвития 
общества, и необходимо условие 
должного функционирования демократии.
Признание Конституцией идеологического многообразия (наряду 
с признанием политического многообразия и многопартийности) в качестве одной из основ конституционного строя Российской Федерации есть 
рефлекс на насаждавшийся десятилетиями идеологический монизм, закреплявшийся в советских конституциях и поддерживавшийся всеми 
институтами государственной власти. Таким признанием из-под контроля государства выводится сфера 
идеологии, система политических, 
правовых, нравственных, религиозных, эстетических и философских взглядов и идей, с помощью которых осознается и оценивается отношение людей к действительности. 
В этом отношении государство «выше идеологии», оно не может в своей деятельности по осуществлению 
государственно-властных функций 
и полномочий руководствоваться той 
или иной идеологией или навязывать 
ее обществу.
Из такого признания вытекают и 
некоторые индивидуальные и коллективные права граждан и их объединений на разработку и развитие 
воззрений и теорий идеологического 
характера, на их распространение в 
непротиворечащих закону формах и 
в установленном порядке, и практическое осуществление способами, соответствующими конституционному 
строю Российской Федерации.