Система государственного и муниципального управления

--------------- »» 
MBA. Школа эффективного менеджера

Система государственного 
и муниципального управления

А.А. Акмалова

РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ 
при ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Международный институт 
государственной службы и управления

А.А. АКМАЛОВА

СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННОГО 
И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

Учебно-методический комплекс

Москв, 
w  Издательство РАГС

2011

УДК 338.2 
ББК 65.05 
А 40
Рекомендовано к изданию 
Международным институтом государственной службы и управления 
для программ MBA и программ высшего профессионального образования 
специализированной подготовки магистров

Рецензент
Капицын В.М. -  д-р полит, наук, профессор 

Акмалова, А.А.
А 40 
Система государственного и муниципального управления :
учебно-методический комплекс / А.А. Акмалова. -  М. : Изд-во 
РАГС, 2 0 1 1 .-1 1 6  с.

Учебно-методический комплекс включает организационно- 
методическое и учебно-методическое обеспечение образовательного процесса. Особое место в нем занимают планы практикумов 
и других активных форм учебных занятий, ситуационные и тестовые задания, тематика письменных работ, а также методические 
рекомендации по использованию различных методов освоения 
знаний на аудиторных занятиях и организации самостоятельной 
работы слушателей.
Для слушателей, обучающихся по магистерской программе и 
программе дополнительного профессионального образования MBA 
а также для студентов, магистрантов и аспирантов, изучающих 
курсы «Муниципальный менеджмент» и «Муниципальное право», 
всех кто интересуется проблемами организации системы государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации.
УДК 338.2 
ББК 65.05

© Акмалова А.А., 2010 
© Издательство РАГС, 2010

СОДЕРЖАНИЕ

Раздел 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ.........................................................5

Раздел 2. СОДЕРЖАНИЕ ДИСЦИПЛИНЫ.....................................16
2.1. Учебно-тематический план курса.............................................16
2.2. Учебная программа курса........................................................... 18
Тема 1. Система государственного и муниципального
управления: понятие и сущность.....................................18
Тема 2. Конституционно-правовые основы системы 
государственной власти и местного
самоуправления в Российской Федерации................... 19
Тема 3. Общие принципы организации системы
государственного и муниципального управления
и особенности их реализации в России............................20
Тема 4. Федеральные органы государственной власти 
 
21
Тема 5. Органы государственной власти субъектов
Российской Федерации....................................................... 22
Тема 6. Органы местного самоуправления
и должностные лица местного самоуправления. 
Взаимодействие органов государственной власти
и органов местного самоуправления............................. 24
Тема 7. Разграничение компетенций между органами 
публичной власти разных уровней.
Механизмы перераспределения полномочий 
между органами государственной власти
и органами местного самоуправления............................26
Тема 8. Управленческие решения и их формализация.
Правовые акты управления................................................27
Тема 9. Оценка эффективности деятельности органов 
государственной власти и органов местного
самоуправления..................................................................  28
Тема 10. Ответственность в системе государственного
и муниципального управления.........................................30

3

Раздел 3. УЧЕБНО-МЕТОДИЧЕСКОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ
ДИСЦИПЛИНЫ.................................................................. 31
3.1. Методические рекомендации по организации 
самостоятельной работы по изучению курса........................ 31
3.2. Практикумы и другие активные формы занятий
и указания по подготовке к ним............................................... 33
Занятие 1 (практикум). Конституционно-правовые 
основы системы организации государственной власти
и местного самоуправлния в Российской Федерации.........33
Занятие 2 (семинар). Федеральные органы
государственной власти..............................................................37
Занятие 3 (деловая игра). Органы местного 
самоуправления и должностные лица местного
самоуправления................................................................................
Занятие 4 (семинар). Управленческие решения
и их формализация. Правовые акты управления..................51
Занятие 5 («круглый стол»). Ответственность в системе 
государственного и муниципального управления................52
3.3. Вопросы для самостоятельного изучения
и методическое обеспечение самоподготовки...................... 53
3.4. Методические рекомендации по написанию 
письменных работ и подготовке прикладных проектов.... 72
3.5. Примерные темы рефератов...................................................... 82
3.6. Примерные темы курсовых работ............................................ 83
3.7. Тестовые задания для самоподготовки
и самопроверки знаний............................................................... 85
3.8. Перечень вопросов для подготовки к экзамену....................95
3.9. Примеры контрольных заданий и тестов...............................97
3.10. Список литературы.....................................................................98
Глоссарий..............................................................................................102
Приложение.........................................................................................108

4

Раздел 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

1.1. Цели и задачи изучения курса

Реформирование государства, формирование правового государства и гражданского общества обусловлено необходимостью создания эффективно действующей системы государственного и муниципального управления. Переход от доминирующего 
влияния государства во всех сферах жизни общества к его регулирующей и координирующей функциям, а также реализация 
принципов разделения власти, децентрализации и субсидиарности вызвали значительные изменения и в системе государственного и муниципального управления. Изучение данной системы не 
только позволяет специалисту в самых различных сферах профессиональной деятельности эффективно ориентироваться в сложившихся общественных отношениях, но и определить наиболее 
существенные проблемы во взаимоотношениях бизнеса и государства, общества и органов публичной власти -  органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Система государственного и муниципального управления 
включает сложную систему институциональных, функциональных и организационных подсистем, изучение каждой из которых 
требует особого внимания к анализу российского законодательства, а также исследованию опыта регулирования аналогичных 
вопросов в зарубежных государствах. Большую роль для раскрытия сущности государственного и муниципального управления в современном государстве, выявления его отличия от аналогичных зарубежных систем имеет также рассмотрение истории его становления и развития. Последнее особенно актуально 
для России, которая, как и многие зарубежные государства, имеет длительную традицию развития институтов государственности, местного самоуправления, богатый опыт административных 
реформ.
Таким образом, основными целями изучения курса системы государственного и муниципального управления является выявление правовых, теоретических и исторических основ организации системы государственного и муниципального управления,

5

а также формирование компетенций, необходимых для разработки и реализации управленческих решений в данной сфере.
В соответствии с этими целями реализуются следующие задачи курса:
-  выяснение содержания понятия системы государственного 
и муниципального управления;
-  анализ теоретико-исторических истоков становления государственного и муниципального управления в России и в зарубежных странах;
-  познание правовых, территориальных, организационных и 
экономических основ его организации, особенностей их реализации на уровне Российской Федерации, ее субъектов и отдельных 
муниципальных образований;
-  изучение конституционно-правового регулирования системы организации органов государственной власти и местного 
самоуправления;
-  преодоление правового нигилизма;
-  формирование умений и навыков использования полученных знаний в профессиональной деятельности, общекультурных 
и общепрофессиональных компетенций, необходимых в правоприменительной практике.

1.2. Основные дидактические единицы и понятия курса

Понятие «государственное и муниципальное управление», 
основные научные школы, изучающие систему государственного и 
муниципального управления; структура государственного управления в ведущих странах мира: институциональный, функциональный и организационный анализ; федеральные и региональные государственные органы исполнительной власти, их иерархия, проблемы взаимоотношений; муниципальное управление в системе 
государственного и муниципального управления; управленческие 
решения и их формализация; правовые акты управления; эффективность деятельности органов государственной власти и органов 
местного самоуправления; ответственность в системе государственного и муниципального управления.

6

Приобретаемые умения и навыки (компетенции)

В результате изучения курса системы государственного и 
муниципального управления слушатели на основе приобретаемых знаний формируют компетенции, необходимые как руководителю, так и исполнителю, осуществляющему свою деятельность в органах государственной власти и органах местного самоуправления, в коммерческих и некоммерческих организациях 
любой организационно-правовой формы.
Слушатели должны
уметь:
-  выявлять основные институты государственного и муниципального управления, а также основные подходы к их регулированию в российском законодательстве;
-  критически анализировать общие принципы организации 
системы государственного и муниципального управления, эффективность их реализации на отдельных территориях;
-  толковать российское законодательство о государственном 
и муниципальном управлении, выявлять пробелы и дефекты законодательства;
-  анализировать систему и структуру организации федерального, регионального и муниципального уровней управления;
-  оценивать механизмы взаимодействия федеральных органов 
государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а 
также разграничения предметов ведения и полномочий между 
данными органами;
-  обеспечивать соблюдение требований российского законодательства о государственном и муниципальном управлении;
владеть навыками:
-  работы с юридическими документами, в том числе на 
электронных носителях, их систематизации;
-  применения информационных технологий в организации 
государственного и муниципального управления;
-  формализации управленческих решений;

1.3. Результаты обучения

7

-  разработки показателей эффективности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, критериев оценки работы отдельных государственных и муниципальных служащих.

Приобретаемые знания

Слушатели должны
знать:
-  понятие «система государственного и муниципального 
управления»;
-  основные научные школы, изучающие системы государственного и муниципального управления;
-  структуру государственного и муниципального управления в отдельных зарубежных странах;
-  федеральные и региональные государственные органы исполнительной власти, их иерархию;
-  проблемы взаимоотношений федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов 
Российской Федерации и органов местного самоуправления;
место муниципального управления в системе государственного и муниципального управления;
-  понятие управленческого решения и формы их закрепления в правовых актах;
-  критерии эффективности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления;
-  виды юридической ответственности в системе государственного и муниципального управления и общие принципы ее 
реализации;
иметь представление:
-  о роли государственного и муниципального управления 
в развитии общества и государства;
-  об основных тенденциях реформирования государственного управления и местного самоуправления;
-  о развитии отраслевого законодательства, регулирующего 
полномочия органов государственной власти и органов местного 
самоуправления.

Образовательные результаты

Курс «Система государственного и муниципального управления» позволяет освоить знания, сформировать умения и навыки, 
необходимые для практики специалиста независимо от содержания и направленности его деятельности, ибо такая деятельность -  
органов государственной власти или органов местного самоуправления, физических или юридических лиц, предприятий или 
учреждений, организаций любой формы собственности и организационно-правовой формы всегда на территории конкретного 
муниципального образования, субъекта Российской Федерации, 
территории государства в целом. С учетом этого знание системы 
государственного и муниципального управления приобретает 
не только познавательный, но и прикладной характер. Комплексный характер учебного курса способствует формированию системных знаний в области государственного и муниципального 
управления.
Реализация сформулированных целей и задач курса, освоение знаний и формирование названных компетенций позволит 
специалисту:
-  идентифицировать место и роль собственной профессиональной деятельности в системе взаимоотношений, возникающих 
в результате осуществления органами государственной власти и 
органами местного самоуправления собственных и переданных 
полномочий;
-  анализировать акты управления и реализовывать собственную правотворческую деятельность;
-  осуществлять управленческую деятельность в соответствии с требованиями национального законодательства и общепризнанными принципами международного права.

1.4. Подходы к обучению

Для формирования наряду с интеллектуальными, управленческими, коммуникационными и личностными компетенциями также профессиональных компетенций, связанных 
с осуществлением взаимодействия системы государства и муниципального управления с бизнес-структурами и иными институ9

тами, осуществляющими свою деятельность на территории Российской Федерации, необходимо использовать все формы обучения, которые позволяют обеспечить не только освоение знаний, 
но и формирование определенных навыков и умений.
С этой целью образовательный процесс по курсу включает 
чтение лекций, проведение семинарских и практических занятий, 
осуществление текущего, промежуточного и итогового контроля, 
а также организацию самостоятельной работы слушателей (СРС) 
и контроль за нею. Важно также учитывать, что знания по курсу 
являются составной частью углубления и расширения знаний 
по другим общегуманитарным и управленческим курсам. Обеспечение междисциплинарного подхода создает возможность более активного вовлечения слушателей в образовательный процесс.
С учетом этого, образовательный процесс включает наряду с 
традиционными формами также интерактивные формы обучения. 
Каждая из них предусматривает использование как общих, так и 
специальных образовательных технологий, соответствующее содержательное наполнение учебных аудиторных занятий и внеаудиторную работу. Их выбор должен определяться требованиями 
федеральных государственных образовательных стандартов по 
специальности, учебным планом по специальности, утвержденным Ученым советом РАГС, учебно-методическим комплексом 
курса, а также особенностями авторского подхода к преподаванию курса.
Таким образом, в образовательном процессе используются 
формы и методы, которые, по мнению преподавателя, обеспечивают наибольшую результативность в изучении основных понятий и дидактических единиц курса, его отдельных тем и проблем, 
позволяют реализовать инновационные образовательные технологии, а также стимулируют самостоятельную работу слушателя 
по освоению материала. Наряду с лекционными занятиями, которые, как правило, имеют формы лекций-презентаций, в учебном процессе используются:
-  практикумы, предусматривающие активное участие слушателей в образовательном процессе с помощью используемых в 
этих целях практических (работа с понятиями, заполнение таблиц, 
составление диаграмм, презентаций, проведение сравнительно-пра10

вового анализа извлечений из правовых актов и др.) и ситуационных заданий -  кейсов. Это -  как правило, письменные описания 
конкретной ситуации, включающие определенную количественную и качественную информацию об организации системы государственного и муниципального управления. Такие кейсы могут 
быть весьма краткими и достаточно объемными, включать подлинную информацию либо содержать описание типичной ситуации, а также могут содержать видео- и аудиоматериальт;
-  семинары, дискуссии и «круглые столы», подготовка к 
которым включает формирование навыков научно-исследовательской работы и научного проектирования: это поиск информации; 
ее изучение, обобщение и систематизация; критический анализ 
материала и выработка собственных предложений и рекомендаций; подготовка на основе этого письменного текста и устного 
выступления; разработка необходимого для обоснования основных положений и выводов выступления раздаточного материала, 
схем, таблиц, диаграмм, презентации; устное выступление и участие в дискуссии;
-  тренинги, которые включают, как правило, подготовку 
проектов актов управления;
-  деловые (имитационные) игры, формирующие необходимые в профессиональной деятельности навыки работы с правовыми документами и правоприменительной практики в сфере организации государственного и муниципального управления, государственной и муниципальной службы.
Для реализации данных подходов и форм организации 
учебного процесса используются имеющиеся в РАГС технические ресурсы:
-  учебные аудитории, обеспеченные аудиовизуальными 
средствами;
-  читальные залы библиотеки РАГС, обеспеченные необходимым книжным фондом, электронными ресурсами и выходом в 
Интернет;
-  компьютерные классы;
-  методические кабинеты.

11