Актуальные проблемы муниципального права России

АКТУАЛЬНЫЕ 
ПРОБЛЕМЫ 
МУНИЦИПАЛЬНОГО 
ПРАВА РОССИИ

КУРС ЛЕКЦИЙ

Посвящается 
Сурену Адибековичу АВАКЬЯНУ 
Ученому, Педагогу, доброму 
и отзывчивому Человеку

РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ г о с у д а р с т в е н н о й  с л у ж б ы  
при ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

А.А. Акмалова

АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ 

МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА РОССИИ

Курс лекций

Москва 
Издательство РАГС

УДК 378(075.8):349 
ББК65 
А 40

Рекомендовано к изданию 
кафедрой государственного управления, правового обеспечения государственной 
и муниципальной службы

Рецензент
И.И. Овчинников — доктор юридических наук, профессор

Акмалова, А.А.
А 40 
Актуальные проблемы муниципального права России : курс лекций /  
А.А. Акмалова. — М .: Изд-во РАГС, 2010. — 400 с.

ISBN 978-5-7729-0457-2

С учетом требований федерального государственного образовательного стандарта по магистерской программе «Конституционное право. 
Муниципальное право» рассматриваются наиболее актуальные проблемы муниципального права России как отрасли права и науки. Особое 
внимание уделено анализу проблем, изучение которых, представляя 
научно-теоретический и практический интерес, может стать основой 
для научно-исследовательской работы, подготовки магистерских диссертаций.
Для магистрантов, обучающихся по специальности «Юриспруденция», а также студентов, аспирантов, слушателей, всех, кто интересуется проблемами развития муниципального права, теории местного самоуправления и практики государственного и муниципального 
управления.
Нормативные правовые акты приводятся по состоянию на 1 сентября 2009 года.

ISBN 978-5-7729-0457-2 
УДК 378(075.8):349
ББК65

© Акмалова А.А., 2010 
© Издательство РАГС, 2010

ОГЛАВЛЕНИЕ

Предисловие....................................................................................................8

Методические рекомендации по изучению 
и преподаванию курса «Актуальные проблемы 
муниципального права России»............................................................13

Глава 1. Проблемы муниципального права России
как отражение общего состояния российского
законодательства и юридической науки................................................ 63
§ 1. Основные тенденции формирования 
российского законодательства, законодательства
о местном самоуправлении............................................................63
§ 2. Институционализация муниципального права
России в национальной системе права..................................... 82
§ 3. Становление науки муниципального права России .. 90

Гтава 2. Историко-теоретические предпосылки формирования 
современной концепции местного самоуправления............................ 96
§ 1. Понятие муниципализма. Зарождение 
и становление муниципализма
как практики местного самоуправления.................................96
§ 2. Муниципальные системы и теории 
местного самоуправления как отражение практики 
и разнообразных представлений о сущности
и природе местного самоуправления......................................111
§ 3. Вклад отечественных исследователей 
и государственных деятелей в развитие классических 
муниципальных теорий................................................................ 117

Гтава 3. Учение о местном самоуправлении........................................124
§ 1. Дискуссии о местном самоуправлении и их роль 
в формировании учения о муниципализме
в конце XX — начале XXI в...........................................................124
§ 2. Европейская хартия местного самоуправления 
как политико-правовое обобщение теории
и практики муниципализма........................................................133
§ 3. Дуализм правовой природы
как атрибутивное качество местного самоуправления . . 148

Актуальные проблемы муниципального права России

Глава 4. Методология исследования
местного самоуправления......................................................................... 166
§ 1. Роль научно-аналитического сопровождения
организации местного самоуправления................................. 166
§ 2. Диалектика общего и особенного
в исследовании местного самоуправления .......................... 174
§ 3. Восхождение от абстрактного к конкретному: 
местное самоуправление — муниципальная система —
модель местного самоуправления............................................183
§ 4. Системность в изучении местного самоуправления: 
единство территориального, институционального
и ф ункционального.......................................................................193
§ 5. Мониторинг законодательства 
о местном самоуправлении
и муниципальной п рактики.......................................................214

Глава 5. Проблемы правового регулирования
местного самоуправления.........................................................................225
§ 1. Местное самоуправление
как конституционный институт................................................ 225
§ 2. Разграничение полномочий 
в сфере правового регулирования
местного самоуправления........................................................... 238
§ 3. Договорное регулирование
местного самоуправления ......................................................... 245
§ 4. Доктрина как форма регулирования
местного самоуправления........................................................... 259

Глава 6. Организационно-правовые проблемы
местного самоуправления.........................................................................264
§ 1. Территориальная организация местного
самоуправления: законодательство и п р ак ти к а................. 264
§ 2. Участие населения в осуществлении местного
самоуправления: миф или реальность..........................................274
§ 3. Оптимизация структуры органов местного 
самоуправления как проблема теории и практики..................282

Оглавление 
7

Глава 7. Проблемы компетенции органов местного 
самоуправления и ее ресурсного обеспечения................................... 296
§ 1. Теория и практика регулирования предметов ведения 
муниципальных образований и полномочий
органов местного самоуправления............................................ 296
§ 2. Экономические ресурсы
местного самоуправления............................................................317
§ 3. Кадровое обеспечение местного самоуправления.. . 328

Глава 8. Особенности организации
и осуществления местного самоуправления........................................343
§ 1. Понятие особенностей организации 
и осуществления местного самоуправления в науке
и законодательной практике.........................................................343
§ 2. Моделирование как поиск оптимального 
соотношения общего и особенного в науке
и законодательной п р ак ти к е.....................................................363
§ 3. Модели местного самоуправления
как единство общего и особенного..........................................374

Нормативные правовые а к т ы ..............................................................389
Глоссарий....................................................................................................392

ПРЕДИСЛОВИЕ

У

же первое знакомство с муниципальным правом как отраслью права 
и наукой показывает, что становление 
и развитие местного самоуправления 
в России сопряжено с решением довольно многочисленных и разных по характеру и объему проблем. Попытки их адекватного отражения в государственной 
политике 
свидетельствуют 
о 
развитии законодательства о местном самоуправлении. За весьма непродолжительный в 
историческом плане период (1990—2003 гг.) были 
приняты Закон СССР и три российских закона, 
каждый из которых в конкретных политических 
и социально-экономических условиях обозначал 
начало очередной муниципальной реформы. Как 
представлялось ее авторам и сторонникам, они 
призваны были сформировать необходимые условия для возрождения местного самоуправления, 
а позднее разрешения накопившихся трудностей 
и противоречий его развития, а также активизировать участие в решении вопросов местного 
значения не только органов местного самоуправления, но и населения. Начало каждой очередной реформы местного самоуправления было 
обусловлено стремлением оптимизировать механизмы решения вопросов местного значения, 
более полно реализовать демократический потенциал этой формы народовластия.
Последней по времени попыткой решить в 
современных условиях проблемы местного са

Предисловие 
9

моуправления стала разработка и принятие Федерального закона 
от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее -  Федерального закона № 131). Но, как показали уже первые 
итоги очередной муниципальной реформы, объем и характер заложенных в ее концепции преобразований не соответствовали реальным возможностям муниципальных образований России или своевременно не были подкреплены необходимыми 
изменениями в бюджетном, налоговом, земельном и других отраслях права, что привело к продлению переходного периода 
вплоть до 1 января 2009 г. Не были учтены также существенные 
различия в компетенции органов местного самоуправления 
сельских и городских поселений, особенности самоуправления 
в общинах коренных малочисленных народов, казачьего самоуправления.
Однако и после этого вступление Федерального закона № 131 
в юридическую силу в полном объеме сопровождается необходимостью разрешения многочисленных проблем не только в правоприменительной практике, неизбежность которых очевидна в 
условиях реформирования даже устоявшихся демократий, но и 
в правовом регулировании местного самоуправления. Федеральный закон от 7 мая 2009 года № 90-ФЗ, согласно которому были 
внесены изменения в статьи 34, 35, 36, 37,43 Федерального закона 
№ 131 и введена в него новая статья 74.1 — это уже 42-й федеральный закон, изменивший и дополнивший его первоначальную редакцию за неполные шесть лет.
Принятие каждого закона сопровождалось многочисленными дискуссиями не только в среде парламентариев, но и научноэкспертного сообщества, представителей органов государственной власти и практиков местного самоуправления, наиболее 
активной части общества. Проблематика местного самоуправления стала предметом активных научных поисков. М ногочисленные публикации не только на страницах специальных изданий, 
но и в средствах массовой информации, международные, общероссийские и региональные конференции и семинары, подготовка диссертационных исследований, комментариев к законодательству о местном самоуправлении и учебных изданий — все 
это было направлено на выявление наименее изученных вопросов 
муниципальной теории и практики, выработку конкретных рекомендаций законодателю и правоприменителю.

Актуальные проблемы муниципального права России

Важную роль в осмыслении современных проблем муниципального права сыграла муниципальная практика. Возрождение 
и развитие местного самоуправления создавало необходимую эмпирическую основу для научно-аналитической работы. Нельзя не 
отметить, что в осмыслении многих проблем важную роль сыграл 
Конституционный Суд Российской Федерации. В его постановлениях и определениях формулировались правовые позиции, отражавшие наиболее спорные проблемы организации местного самоуправления. Это позволяло преодолевать наиболее очевидные 
нарушения его конституционно-правового статуса, определять 
дальнейшие пути развития законодательства о местном самоуправлении, в том числе в субъектах Российской Федерации.
Такое всеобъемлющее и заинтересованное внимание к вопросам местного самоуправления далеко не случайно. От того, насколько успешно будут реализованы проблемы правового регулирования и практики местного самоуправления, зависит решение 
многих проблем, с которыми сталкивается ежедневно, в конечном итоге, каждый россиянин. Ибо местное самоуправление, 
осуществляя вопросы местного значения, определяет на территории наших городов и сел, поселков и районов состояние образования и здравоохранения, развитие культуры и народных традиций, уровень благоустройства наших улиц и домов, качество 
обеспечения населения жилищно-коммунальными и транспортными услугами. Нельзя не признать, что во многом от органов 
местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления зависит также развитие малого и среднего предпринимательства, формирование правового государства и гражданского общества, стабильность политической ситуации и отношение 
народа к власти в целом.
С учетом этого, осмысление современных проблем муниципального права России приобретает особый смысл для развития нашего государства и общества. Причем, проблем (от греч. 
problema — преграда, трудность, задача), понимаемых как в широком смысле данного слова — теоретических и практических 
вопросов развития муниципального права как отрасли права и 
науки, требующих осмысления и разрешения, так и в узком смысле — ситуаций, связанных с отсутствием необходимых ресурсов 
для реализации общих принципов организации местного самоуправления. Такие ресурсы, как показывает опыт развития местного самоуправления и его правового регулирования не только

Предисловие 
11

в нашей стране, но и во многих зарубежных государствах, включают правовое и организационно-политическое обеспечение, 
финансовые и материальные основы, решение кадровых вопросов и государственные гарантии, научно-аналитическое и информационное сопровождение муниципальной практики. Еще более 
многочисленны и разнообразны теоретические и практические 
проблемы муниципального права, требующие не только своего 
разрешения, но подчас и постановки.
Даже краткий перечень содержательного наполнения темы, 
обозначаемой как актуальные проблемы муниципального права 
России, свидетельствует о том, что большинство перечисленных 
вопросов — это отражение не только постоянно развивающегося и творческого характера местного самоуправления как конституционного института. Во многом проблемы порождены тем, 
что национальное законодательство о местном самоупраштении 
и отечественная наука муниципального права находятся на стадии становления. Местное самоуправление, представляя собой 
наиболее демократическую форму народовластия, разнообразные формы его осуществления непосредственно населением, уже 
в силу этого должно быть как можно в большей степени лишено 
формализации, порождая самобытный опыт в каждом из более 
чем 24 тыс. муниципальных образований. Его изучение, обобщение и систематизация, развитие на этой основе законодательства 
приобретают, следовательно, постоянный характер.
Таким образом, понятие проблемы имеет в значительной степени положительный, конструктивный характер. Столь же созидательный характер должен иметь процесс постановки и разрешения. Это прежде всего связано с соблюдением принципов 
научности, объективности, диалектики, системного и комплексного подходов в аналитической работе. Разрешение всякой проблемы должно представлять собой последовательное движение 
от абстрактного к конкретному, направленное на уменьшение 
неопределенности в теории и практике. Здесь полезно помнить 
о сформулированных в свое время в работах американского социолога, заложившего основы американской социологии науки, Роберта Кинга Мертона «институциональных императивах» науки. 
Это — универсализм (любое знание открыто для критики и оценки), общность (доступность результатов исследования для анализа 
другими учеными), бескорыстность (исследования подвергаются 
контролю на предмет мотивации деятельности исследователей),

Актуальные проблемы муниципального права России

организационный скептицизм (блокирование тенденций к абсолютизации и догматизации концепций и подходов)1.
Вместе с тем очевидно, что решение одних проблем будет порождать другие. Это предъявляет особые требования к подготовке 
кадров, в том числе по муниципальному праву, государственному 
и муниципальному управлению. В их подготовке в современных 
условиях основной акцент делается не столько на передачу готовых знаний, сколько на формирование компетенций. В частности, 
умений и навыков толковать закон и выявлять пробелы и коллизии, вести дискуссию, формулировать и обосновывать собственные суждения и выводы, готовить и публично защищать научные 
доклады и проекты. Данный подход отражает и Федеральный государственный образовательный стандарт высшего профессионального образования по подготовке магистров по направлению 
«Юриспруденция», в котором основной акцент сделан на интерактивных формах обучения и научно-исследовательской работе.
На реализацию такого компетентностного подхода направлено содержание данного курса лекций. Формулируя проблемы муниципального права как отрасли права и науки, его автор приглашает к заинтересованному разговору о тех подходах и механизмах, 
которые были использованы специалистами для их разрешения. 
С этой целью не только представлены сформировавшиеся в науке 
и практике позиции, но и дается анализ правоприменительной 
практики, отечественного и зарубежного опыта развития местного самоуправления, его правового регулирования. В отдельных 
случаях проблемы муниципального права только сформулированы, ибо их анализ является предметом будущих научных исследований. Поэтому знакомство с данной работой может быть полезно 
не только в учебных целях, но и для формирования представления 
о перспективах развития законодательства о местном самоуправлении и осмысления научных проблем муниципального права, 
подготовки магистерских диссертационных исследований.

И.Н. Барциц, 
доктор юридических наук, профессор

1 См.: Абушенко B.JI. Мертон Р.К. //Новейш ий философский словарь /Сост. 
А.А. Грицанов. Минск, 1998.

МЕТОДИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ ПО ИЗУЧЕНИЮ 
И ПРЕПОДАВАНИЮ КУРСА «АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ 
МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА РОССИИ»

Учебная программа

Становление и освоение муниципального права России как 
отрасли права и науки связано с постановкой и разрешением довольно разнообразных и многочисленных по характеру и объему проблем. Это обусловлено не только относительной новизной данной 
отрасли российского права и становлением соответствующей науки 
и учебной дисциплины. Имея комплексный характер, муниципальное право регулирует сложную систему общественных отношений.
Это — отношения, связанные с организацией публичноправовой власти, осуществлением местного самоуправления как 
разновидности народовластия на локальном (местном) уровне. К таковым также относятся общественные отношения, возникающие в связи с реализацией права населения на самостоятельное решение вопросов местного значения и формированием 
органов местного самоуправления, его территориальной организацией. Муниципальное право регулирует также отношения 
в сферах владения, пользования и распоряжения муниципальным 
имуществом, формирования и исполнения местного бюджета, 
деятельности органов местного самоуправления и должностных 
лиц местного самоуправления по осуществлению других вопросов местного значения. Важной сферой правового регулирования 
являются особенности организации местного самоуправления на 
отдельных территориях и другие общественные отношения, возникающие на уровне каждого городского и сельского поселения, 
городского округа, муниципального района, внутригородских 
территорий городов федерального значения. Однако состояние 
законодательства о местном самоуправлении не отвечает требованиям современной муниципальной практики.
Во многом это связано с сохраняющимися пробелами и противоречиями в трактовке основных положений теории муниципализма. Хотя усилиями зарубежных и отечественных исследователей были разработаны многочисленные концепции местного