Advances in Law Studies, 2014, № 5

G. Starodubtsev (Moscow)

O. Popova (Moscow)

Publishing office: RIOR. 127282, Russia, Moscow, Polyarnaya str., 31B.
info@rior.ru;  www.rior.ru
The opinion of the editorial board may not coincide with the opinion of the 
authors of publications.
Reprinting of materials is allowed with the written permission of the publisher.
While quoting the reference to the journal “Advances in Law Studies” is required.

Publication information: Advances in Law Studies (previous title The Research 
and Development: LAW). For 2014, volume 2 (6 issues) is scheduled for publication. Previously published under ISSN 2308-3107.
Subscription information: Please contact +7(495)280-15-96.
Subscriptions are accepted on a prepaid basis only and are entered on a сalendar 
year basis. Issues are sent by standart mail. Claims for missing issues are accepted within 6 months of the day of dispatch.

N. Balashov (Moscow)
S. Bratanovsky (Saratov)
V. Duyunov (Samara)
A. Dyomin (Krasnoyarsk)
V. Khokhlov (Samara)
D. Lipinski (Togliatti)
A. Malko (Saratov)
A. Petrov (Krasnoyarsk)
L. Rasskazov (Krasnodar)
E. Safronova (Belgorod)
A. Salomatin (Penza)
O. Serova (Kaliningrad)
G. Skachkova (Moscow)
T. Tereschenko (Saint Petersburg)
V. Zakharov (Kursk)

* The full list of members of the editorial board can be found at  www.naukaru.ru.

Advertising information: If you are interested in advertising or other commercial 
opportunities please e-mail:  book@rior.ru.
Information for the authors: The detailed instructions on the preparation and 
submission of the manuscript can be found at  www.naukaru.ru. Submitted 
manuscripts will not be returned. The editors reserve the right to supply materials with illustrations, to change titles, cut texts and make the necessary restyling 
in manuscripts without the consent of the authors. Submission 
of materials indicates that the author accepts the demands of 
the publisher.
“Advances in Law Studies” has no page charges.
Electronic edition: Electronic versions of separate articles can 
be found at  www.znanium.com and  www.naukaru.ru.
Orders, claims, and journal enquiries: Please contact
book@rior.ru or +7(495)280-15-96.

© RIOR, 2014.

A D V A N C E S
IN LAW STUDIES

SCIENCE

RIOR

ISSN 2409-5087
DOI 10.12737/issn.2409-5087

Volume 2
Issue 5
October 2014

EDITOR-IN-CHEIF
EDITORIAL BOARD *

MANAGING EDITOR

SCIENTIFIC  AND  THEORETIC  JOURNAL

Стародубцев Григорий Серафимович

д-р юрид. наук, профессор кафедры международного 

права Российского университета дружбы народов

(Москва)

Попова Ольга Валерьевна

(Москва)

Издатель: ООО «Издательский Центр РИОР»
127282, Москва, ул. Полярная, д. 31В.
info@rior.ru;  www.rior.ru
Точка зрения редакции может не совпадать с мнением авторов публикуемых материалов.

Перепечатка материалов допускается с письменного разрешения редакции.
При цитировании ссылка на журнал «Advances in Law Studies» обязательна.
При публикации в журнале «Advances in Law Studies» плата за страницы не 
взимается.
Информация о публикации: На 2014 год запланирован выход тома 2 (6 выпусков).
Информация о подписке: +7(495)280-15-96.
Подписные индексы: в каталоге агентства «Роспечать» — 70204,
в объединенном каталоге «Пресса России» — 11244.
Ранее выходил под ISSN 2308-3107.
Подписка осуществляется только на условиях предоплаты, не менее чем 
на год. Выпуски высылаются обычной почтой. Жалобы на недоставленные 
номера принимаются в течение 6 месяцев с момента отправки.
Размещение рекламы: Если вы заинтересованы в размещении рекламы в 
нашем журнале, пишите на  book@rior.ru.

Балашов Николай Михайлович (Москва)

Братановский Сергей Николаевич (Саратов)

Демин Александр Васильевич (Красноярск)

Дуюнов Владимир Кузьмич (Самара)

Захаров Владимир Викторович (Курск)

Липинский Дмитрий Анатольевич (Тольятти)

Малько Александр Васильевич (Саратов)

Петров Александр Александрович (Красноярск)

Рассказов Леонид Павлович (Краснодар)

Саломатин Алексей Юрьевич (Пенза)

Сафронова Елена Викторовна (Белгород)

Серова Ольга Александровна (Калининград)

Скачкова Галина Семеновна (Москва)

Терещенко Татьяна Алексеевна (Санкт-Петербург)

Хохлов Вадим Аркадьевич (Самара)

Информация для авторов: Подробные инструкции по подготовке и отсылке рукописей можно найти на  www.naukaru.ru. Присланные рукописи не возвращаются. Редакция оставляет за собой право самостоятельно 
снабжать авторские материалы иллюстрациями, менять заголовки, сокращать тексты и вносить в рукописи необходимую стилистическую 
правку без согласования с авторами. Отсылка материалов на адрес редакции означает согласие авторов принять ее требования.
Электронная версия: Электронные версии отдельных статей можно найти 
на  www.znanium.com и  www.naukaru.ru.
Заказы, жалобы и запросы: Пишите на  book@rior.ru или звоните 
+7(495)280-15-96.
Письма и материалы для публикации высылать по адресу: 127282, Россия, 
Москва, ул. Полярная, д. 31В (ИЦ РИОР) или на e-mail  
book@rior.ru.
Приобретение прошлых выпусков: Прошлые, ранее опубликованные выпуски доступны по запросу:  book@rior.ru, 
+7(495)280-15-96. Можно приобрести полные тома и 
отдельные выпуски за 2013 и 2014 гг.
© ООО «Издательский Центр РИОР», 2014.

Формат 60x88/8.  Бумага офсетная. Тираж 999 экз. Заказ №

ISSN 2409-5087
DOI 10.12737/issn.2409-5087

Том 2
Выпуск 5
Октябрь 2014

НАУКА

РИОР

ГЛАВНЫЙ РЕДАКТОР

ВЫПУСКАЮЩИЙ РЕДАКТОР

РЕДАКЦИОННЫЙ СОВЕТ *

* Полный список членов редакционного совета можно найти
на  www.naukaru.ru.

A D V A N C E S
IN LAW STUDIES

НАУЧНО-ТЕОРЕТИЧЕСКИЙ  ЖУРНАЛ

Advances in Law Studies (2014) Vol. 2. Issue 5 (11)

RIOR
Advances in Law Studies (2014). Том 2. Выпуск 5 (11)

СТАТЬИ

189 Цели и задачи правового регулирования 
образования в России
Братановский С.Н., Кочерга С.А., 
Братановская М.С.

203 Квалификация преступлений в сфере 
экономической деятельности
Хлебушкин А.Г.

219 Понятие растительного мира 
в праве
Минина Е.Л.

224 Правовые основы государственного 
экологического развития
Хлуденева Н.И.

232 Правовые проблемы природопользования 
при мелиорации земель
Пышьева Е.С.

236 
ГДЕ КУПИТЬ НАШИ КНИГИ

ARTICLES

189 The purposes and problems of legal regulation 
of education in Russia
Sergey Bratanovsky, Svetlana Kocherga,
Milena Bratanovskaya

203 Qualification of crimes 
in the economic sphere
Artem Hlebushkin 

219 The concept of vegetable world 
in the right
Elena Minina

224 Legal bases of the state 
ecological development
Natalia Khludeneva

232 The legal problems of nature management 
in the field of land reclamation
Elena Pyshyеva

236 
HOW TO BUY OUR BOOKS

СОДЕРЖАНИЕ
CONTENTS

X

Advances in Law Studies  (2014) Vol. 2. Issue 5 (11)

RIOR
Advances in Law Studies (2014). Том 2. Выпуск 5 (11)

На последних страницах журнала 
можно найти:

• информацию для авторов;

• информацию о всех журналах
ИЦ РИОР;

• условия подписки

On the last pages of the journal
you can fi nd:

• information for the journals:

• information about all the journals
of RIOR;

• terms of subscription

XI

RIOR

Advances in Law Studies (2014) Vol. 2. Issue 5 (11): 189–202
DOI 10.12737/10375

189
Advances in Law Studies (2014). Том 2. Выпуск 5 (11). С. 189–202

При цитировании этой статьи ссылка на DOI обязательна

THE PURPOSES AND PROBLEMS OF LEGAL REGULATION OF EDUCATION IN RUSSIA
Sergey Bratanovsky 
Doctor in Law, Professor, Head of Department of Administrative and 
Information Law of Moscow State University of Economy, Statistics 
and Informatics (Moscow); e-mail: bratfoot@mail.ru;
Svetlana Kocherga 
Ph.D. in Law, Professor, Moscow State University of Economy, 
Statistics and Informatics (Moscow); e-mail: bratfoot@mail.ru;
Milena Bratanovskaya
Ph.D. in Law, Associate Professor, State University of Economy, 
Statistics and Informatics (Moscow); e-mail: bratfoot@mail.ru

Manuscript received: 26.08.2014. Revised: 01.09.2014. Accepted: 
03.09.2014. Published online: 01.11.2014. © RIOR
Abstract. The article explores the questions related to the formation of 
the purposes of an education system in Russia and investigates the tasks 
fixed in the legislation which are aimed at the realization of the right of 
citizens to education. The authors analyze the legal norms, law-enforcement practice and positions of the leading legal scholars related to 
the definition of primary purposes and tasks which are facing subjects 
and objects of national education management system. The authors 
also suggest solutions of the existing problems in this area.
Keywords: administrative law, education, competence, public administration, right of citizens for education, forms and methods, 
educational organizations.

Цели и задачи правового регулирования образования
в России

УДК 342.9:378

Братановский Сергей Николаевич
д-р юрид. наук, профессор, заведующий кафедрой административного и информационного права Московского государственного университета экономики, статистики и информатики (Москва); e-mail: bratfoot@mail.ru;

Кочерга Светлана Александровна
канд. юрид. наук, профессор Московского государственного университета экономики, статистики и информатики (Москва); 
e-mail: bratfoot@mail.ru;

Братановская Милена Сергеевна
канд. юрид. наук, доцент Московского государственного университета экономики, статистики и информатики (Москва); e-mail: 
bratfoot@mail.ru

Статья получена: 26.08.2014. Рассмотрена: 01.09.2014. Одобрена: 03.09.2014. Опубликована онлайн: 01.11.2014. © РИОР

Аннотация. В научной публикации исследуются вопросы, связанные с формированием целей системы образования в России, а также 
рассматриваются закрепленные в законодательстве задачи, направленные на реализацию 
права граждан на получение образования. 
Анализируются юридические нормы, правоприменительная практика и позиции ведущих 
ученых-правоведов, связанные с определением круга первичных целей и задач, стоящих 
перед субъектами и объектами системы управления отечественным образованием. Предлагается авторское видение путей решения имеющихся проблем в этой сфере.

Ключевые слова: административное право, образование, компетенция, государственное управление, право граждан на образование, формы и 
методы, образовательные организации. 

Отечественное образование, постоянно подвергающееся различным и во многом противоречивым институциональным воздействиям, в 
настоящее время находится на очередном витке 
спирали развития. Последовательный отказ от 
форм и методов государственного воздействия 
на организацию народного просвещения, практиковавшихся на протяжении всего периода 
социалистического строя, явился причиной 

Advances in Law Studies (2014) Vol. 2. Issue 5 (11): 189–202

190

RIOR
Advances in Law Studies (2014). Том 2. Выпуск 5 (11). С. 189–202

формирования новых управленческих конструкций, способных наиболее эффективно координировать деятельность образовательных 
учреждений. Итоги постсоветского этапа реформирования социальной сферы позволили 
выявить достоинства и недостатки в работе государственных органов управления образованием и обозначили необходимость определения иных целевых установок, позволяющих более полно реализовать право граждан на 
образование. В XXI в. развитие рыночных отношений, изменение экономической модели 
страны и многоуровневое сближение с мировым сообществом стали диктовать новые условия для получения знаний и задачи государственного регулирования процедур определения 
и закрепления уровней образования. 
Осуществление государственной политики в 
сфере образования подразумевает многоплановое административно-правовое регулирование 
этих, имеющих огромное общественное значение отношений. Ядром и одновременно движущей силой любых социальных преобразований 
выступают цели и задачи государственного воздействия на индивидуумов и социальные группы, без которых любые благие государственные 
инициативы превратятся в бессистемную и хаотичную растрату человеческих и материальных 
ресурсов. Раскрытие сущности взаимодействия 
субъектов и объектов системы управления 
образованием предполагает научный анализ 
указанных категорий. Без качественного исследования важнейших процессов, связанных с 
целеполаганием, моделированием адекватных 
сегодняшней действительности задач невозможно наметить пути законодательного реформирования данной сферы. 
Е.А. Мызникова обоснованно отмечает, что 
цель как универсальная философская категория представляет собой феномен, являющийся непосредственной характеристикой любого 
сознательного волевого процесса, в том числе 
и процесса правового регулирования, и поэтому ее интерпретация в рамках юридической 
науки имеет важное теоретическое и практическое значение [1, c. 186].

Отметим, что попытки осмыслить цель как 
причину и значение человеческого существования, а также бытия предпринимались многочисленными философами. В частности,
Р. Штаммлер полагал, что закономерность социальной жизни есть уразумение и следование 
конечной цели — «объединению в общество 
свободно хотящих людей» [2, c. 188]. А. Шопенгауэр рассматривал ее как modus vivendi — 
образ жизни, способ существования противостоящих сторон, добровольное соглашение о 
следовании общим идеалам [3, c. 30]. С.Л. Рубинштейн обозначил эту категорию как заинтересованность живого существа в удовлетворении своих потребностей. Любой живой организм имеет цели: в безопасности, в пище, в 
нужде воспроизведения себе подобных. Обладающий сознанием и разумом человек дает 
оценку своему поведению, поведению других 
лиц и реализовывает на этой основе свой потенциал и интерес в приобретении духовных и 
материальных благ [4, c. 49]. Г.В. Лейбниц писал, что «…жизнь скупа на дары, мы должны 
ценить то, что имеем, сохранять, приумножать 
и передавать это потомкам. Жизнь — это развитие, и ее самоцель — не обращать внимания 
на невзгоды и радоваться любым положительным достижениям, собирать счастье по крупицам» [5, c. 39]. А.Л. Доброхотов отмечает, что 
цель — идеальный или реальный предмет сознательного или бессознательного стремления 
субъекта; конечный результат, на который 
преднамеренно направлен процесс [6, c. 42]. 
С учетом направленности нашего исследования следует остановиться на позициях, связанных с определением цели в праве. 
Указанное понятие выступает как официальный общепринятый ориентир развития общества, следование которому является обязательным [7, c. 119]. М.П. Трофимова следующим образом представляет себе исследуемую 
категорию: миссия (или глобальная цель) — это 
основанная на установлении и применении 
норм юридической ответственности идеально 
предполагаемая, гарантируемая и обеспечиваемая государством модель будущего развития 

RIOR

Advances in Law Studies (2014) Vol. 2. Issue 5 (11): 189–202

191
Advances in Law Studies (2014). Том 2. Выпуск 5 (11). С. 189–202

общественных отношений, к достижению которой стремятся субъекты правотворческой и 
правореализаторской деятельности [8, c. 17]. Не 
соглашаясь с такой позицией, Г. Федоров отмечает, что цель, выраженная в самом праве, отнюдь еще не предопределяет практического достижения того желаемого результата, который 
этой целью предусматривался. Правовое правило поведения носит общий характер и именно 
поэтому допускает различные варианты его 
осуществления. Юридическая ответственность 
может быть рассмотрена как средство, но не 
как исходное начало. В процессе реализации 
права не исключено искажение заключающейся в нем цели, может случиться (и случается) и 
так, что избранный путь достижения данной 
цели окажется далеко не оптимальным. Здесь 
потребуется пересмотр набора средств, из которого следует выбирать наиболее приемлемые. 
В связи с этим в каждом отдельном случае реализации права и встает вопрос о максимально 
рациональном варианте практического осуществления его велений ради достижения того 
конкретного результата, который целью в праве 
предусматривается [9, c. 31–32].
Несколько иной точки зрения придерживается Л.Д. Чулюкин, указывающий, что цель в 
праве — это своеобразная программа, способная удовлетворять определенные потребности 
в процессе регулирования общественных отношений [10, c. 49]. Схожее суждение высказывает В.А. Карташев, отмечая, что любой волевой акт, направленный на достижение той 
или иной цели, будучи по своей природе субъективной категорией, определяется объективной действительностью. Таким образом, цель 
является исходным пунктом и двигательной 
силой волевой деятельности индивида и одновременно направляющим фактором в этой 
деятельности. Цель в праве возникает раньше, 
чем ее реальное воплощение в жизнь. Цель в 
праве — идеальная реализация объективной 
возможности для членов общества достижения 
своих интересов [11, c. 200].
Рассматривая триаду таких взаимосвязанных 
понятий, как цель — средство — результат и пере
водя их в плоскость юридической науки, Д.А. Новиков высказывается о существовании правовой 
цели, которая не тождественна цели в праве. Правовая цель предполагает тесную связь с нормами 
права, закрепленными в нормативных актах. 
Нужно говорить о правовых целях во множественном числе, поскольку именно их совокупность предполагает достижение требующегося 
эффекта от ведения в действие правовых норм. 
Цель в праве по своей сути более глобальна и 
включает в себя возможность признания моральных, этнических, религиозных и иных прав и традиций, в соответствии с которыми допускаются 
не охваченные нормами права действия и варианты поведения [12, c. 67]. Дискутируя по поводу 
необходимости отграничения правовой цели, 
Е.А. Мызникова указывает, что лишь гуманная и 
выражающая волю всего гражданского общества 
законность, выраженная в правовой цели, может 
укрепить правосознание и повысить авторитет 
государственного управления. Цель в праве и ее 
исследование априори являются уделом философской науки и, несомненно, предопределяют 
сознательное и добровольное соблюдение правовых предписаний. Но без четко закрепленных 
правовых целей невозможно ориентировать массы на соблюдение законности и пресекать нарушения правовых норм [1, c. 102–103]. В специальной литературе также высказывается суждение относительно соотношения понятий цели в 
праве и правовой цели как абстрактного и конкретного способов регулирования жизни людей 
[13, c. 31–32].
Мы полагаем, что у подобных дискуссий практические перспективы отсутствуют. В обоснование нашей позиции необходимо указать на мнение профессоров Н.И. Матузова и А.В. Малько, 
отмечающих, что правовая (юридическая) цель 
есть будущий результат, то, к чему стремятся 
субъекты правотворческой и правореализационной деятельности. Цель представляет собой особую форму знания, направленного на юридическое преобразование действительности, изменение существующих общественных отношений. 
Указанным понятием охватывается как цель в 
праве (официальный ориентир, закрепленный на 

Advances in Law Studies (2014) Vol. 2. Issue 5 (11): 189–202

192

RIOR
Advances in Law Studies (2014). Том 2. Выпуск 5 (11). С. 189–202

нормативном уровне), так и цель в юридической 
практике (ориентир конкретного субъекта правореализационной деятельности), так как в идеале 
они должны совпадать [14, c. 86]. Синонимичность этих понятий отмечается в науке административного права. А.П. Алехин и А.А. Кармолицкий полагают, что цели в праве отражают 
наиболее значимые интересы и потребности 
общества, достижение которых возможно с помощью правовых целей, единообразная практическая реализация которых гарантируется 
органами государственной власти. Образование, здравоохранение, культура — это одновременно и ведущие сферы общественной жизни и 
целевые общеюридические ориентиры. Нормативное регулирование этих отраслей требует осознанных действий органов государственного 
управления, основанных на выдвигаемых общественностью целях российского права [15, c. 118].
Конституция РФ определяет статус нашей 
страны как социального государства. Из содержания норм Основного Закона можно сделать не подлежащий сомнению вывод о том, 
что единые социальные цели выступают в качестве незыблемых гарантий будущего развития нации. 
Обозначенное в ч. 1 ст. 43 Конституции РФ 
право на образование, выступая в качестве неотъемлемых прав человека и гражданина, становится приоритетной и социально значимой 
целью государственной управленческой деятельности. Гарантируемые на всех уровнях 
власти общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования (ч. 2) также являются целями, которыми обязаны руководствоваться в работе субъекты системы управления 
образованием.
Достижение этих целей предполагает результат, в качестве которого можно рассматривать идеальное воплощение в реальность этих 
положений Конституции, а именно: устранение необоснованных препятствий в получении 
образования, обеспечение каждого несовершеннолетнего возможностью получения бесплатного основного общего образования, по
лучение гражданами высшего профессионального образования и т.д. Достижению этих 
результатов способствует специфический механизм, именуемый правовым регулированием, без которого правовые цели становятся 
формальными и недостижимыми. 
Теоретической разработке института правового регулирования уделено значительное внимание в трудах ученых-административистов. 
В частности, в одной из таких работ мы определяем эту категорию как процесс целенаправленного воздействия государства на общественные отношения при помощи специальных 
юридических средств и методов, которые направлены на их стабилизацию и упорядочивание [16,c. 55]. Р.Т. Мухаев высказывается о том, 
что правовое регулирование представляет собой «единство управленческих, нормативных и 
практических воздействий, преследующее цели 
упорядочения субординационных отношений, 
корректировки управленческих связей, грамотного распределения ресурсов и в конечном итоге решения социально-значимых проблем в 
жизни общества» [17, c. 154]. Сторонники классического подхода ассоциируют правовое регулирование с деятельностью органов исполнительной власти и отмечают, что это понятие 
включает в себя установление конкретных прав 
и обязанностей, нормативное определение 
должного и возможного поведения граждан и 
организаций, введение санкций за нарушение 
правовых норм и их применение [18, c. 67]. 
Д.Н. Бахрах указывает, что если принять за 
основу правореализующую деятельность министерств и ведомств, наделенных властными 
полномочиями по реализации государственной 
монополии на обеспечение законности в стране, то нужно вести речь об административноправовом регулировании [19, c. 58–79]. 
Федеральный закон от 29 декабря 2012 г.
№ 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» [20] использует понятие «цели правового 
регулирования», к которым относит установление государственных гарантий, механизмов реализации прав и свобод человека в сфере образования, создание условий развития системы образо

RIOR

Advances in Law Studies (2014) Vol. 2. Issue 5 (11): 189–202

193
Advances in Law Studies (2014). Том 2. Выпуск 5 (11). С. 189–202

вания, защиту прав и интересов участников 
отношений в сфере образования (ч. 2 ст. 4). Несмотря на то, что законодатель закрепляет всего 
три цели, важно подчеркнуть, что подобная интерпретация сама по себе уже является новшеством по сравнению с Законом РФ от 10 июля 
1992 г. № 3266-1 «Об образовании» [21] и Федеральным законом от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ 
«О высшем и послевузовском профессиональном образовании» [22], которые не определяли 
целей правового регулирования образовательных отношений. Следует отметить, что важнейшие нормативные акты, регулирующие различные направления организации и деятельности 
социальной сферы, в которых упоминается 
образовательный процесс (например, Семейный 
кодекс РФ [23], Закон РФ от 9 октября 1992 г.
№ 3612-I «Основы законодательства РФ о культуре» [24], Федеральный закон от 24 ноября 
1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» [25], Федеральный закон от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ «Об 
основных гарантиях прав ребенка в Российской 
Федерации» [26], Федеральный закон от 25 июня 
2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов 
РФ» [27]), также не закрепляют целей правового 
регулирования соответствующих отношений. Эти 
законы содержат такие положения, как предмет 
регулирования, направления регулирования, 
задачи регулирования, принципы и цели государственной политики, область применения. 
Теоретически закрепленные в них нормы можно трансформировать в цели государственного 
регулирования социальной инфраструктуры и 
образовательных отношений, однако в данном 
случае станет вопрос о разграничении этих категорий и определения очередности их реализации. 
Федеральная целевая программа развития 
образования на 2011–2015 гг. [28] определяет 
одну основную цель — обеспечение доступности качественного образования, соответствующего требованиям инновационного социально 
ориентированного развития РФ. В разд. II Государственной программы РФ «Развитие образо
вания» на 2013–2020 гг. отмечается, что миссией образования является реализация каждым 
гражданином своего позитивного социального, 
культурного, экономического потенциала, и в 
конечном итоге — социально-экономическое 
развитие России. Для этого сфера образования 
должна обеспечивать доступность качественных образовательных услуг на протяжении 
жизни каждого человека. Этим документом 
обозначены две цели развития образования в 
России:
 
– обеспечение соответствия качества российского образования меняющимся запросам населения и перспективным задачам развития российского общества и 
экономики;
 
– повышение эффективности реализации 
молодежной политики в интересах инновационного социально ориентированного развития страны.
Как видим, эти программы содержат схожие по своему содержанию цели, которые несколько отличаются от целей, определенных в 
ч. 2 ст. 4 Федерального закона от 29 декабря 
2012 г. № 273-ФЗ. 
Детальный анализ данного нормативного 
акта позволяет резюмировать, что огромную 
роль в осуществлении этих целей играют органы управления образованием. В ст. 6 содержится довольно обширный перечень полномочий федеральных органов государственной 
власти в области образования, в ст. 8 и 9 отражены, соответственно, полномочия органов 
государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в рассматриваемой сфере. Следует обратить внимание на ст. 7 
Закона, которая определяет порядок реализации переданных органам управления субъектов Федерации полномочий по регулированию 
образовательного процесса, а также закрепляет организационный механизм их финансового обеспечения. Указанные органы имеют 
управленческие цели, ориентированные прежде всего на исполнение положений ст. 43 
Конституции РФ. Подобное свидетельствует о 
том, что отраженные в ч. 2 ст. 4 Закона цели 

Advances in Law Studies (2014) Vol. 2. Issue 5 (11): 189–202

194

RIOR
Advances in Law Studies (2014). Том 2. Выпуск 5 (11). С. 189–202

являются одновременно целями государственного управления образованием и административно-правого регулирования исследуемых отношений. 
Подобное позволяет системно рассматривать эти цели в контексте «древа целей» («древа целеустремления») — получившего широкую научную поддержку подхода, предложенного Р. Акофф и Ф. Эмери [29, c. 63–65]. Его 
суть заключается в формировании структурированного иерархического перечня целей, в 
котором цели управления более низкого уровня подчинены и служат для достижения целей 
более высокого уровня. Наверху системы цель 
находится главная, генеральная цель организации. Поскольку ее достижение является достаточно сложной задачей, то производится 
декомпозиция цели — разложение цели на несколько более мелких целей, совокупное достижение которых приводит к достижению основной цели. Далее процесс повторяется для 
каждой более мелкой цели нижнего уровня до 
тех пор, пока в результате декомпозиции цель 
не станет достаточно простой, чтобы быть достижимой, реалистичной и возможной для исполнения точно в соответствии с содержанием 
и в запланированное время. А.С. Большаков и 
В.И. Михайлов поясняют, что «древо целей» — 
это графическое изображение связи между целями и средствами их достижения, построенное по принципу дедуктивной логики и с применением эвристических процедур. «Древо 
целей» позволяет представить полную картину 
взаимосвязей будущих событий вплоть до получения перечня конкретных задач и получить 
информацию об их относительной важности. 
Оно обеспечивает работу по доведению целей 
до непосредственных исполнителей путем построения соответствия между организационной структурой управления и структурой целей [30, c. 129–130]. В управленческой литературе делается заключение о том, что при 
построении «древа целей» используются такие 
их свойства, как соподчиненность, развертываемость и соотносительная важность. Соподчиненность целей обусловливается иерархиче
ским построением социальных систем, а также 
наличием иерархии по времени и важности 
(значимости). Цели отдельных элементов системы определяются общими целями системы, 
тактические цели — стратегическими, а краткосрочные — долгосрочными. Развертываемость состоит в том, что каждая цель данного 
уровня делится на подцели более низкого 
уровня. Соотносительная важность целей заключается в том, что цели одного и того же 
уровня имеют различное значение для достижения цели более высокого уровня. Это позволяет ранжировать цели по степени важности, 
количественно определять их соотносительную 
важность через коэффициент значимости [31, 
c. 118–119].
Экстраполируя эти теоретические аспекты 
на исследуемые отношения, можно сделать вывод о том, что процесс формирования целей 
должен быть последовательным и осуществляться в системе управления образованием по 
схеме «сверху — вниз». Иными словами, цели 
функционирования и развития образовательных учреждений могут быть установлены только после того, как подобные цели будут закреплены на федеральном законодательном уровне. Однако на практике из этого правила есть 
исключения. Если мы условно примем за точку 
отсчета период начала действия Федеральной 
целевой программы развития образования на 
2011–2015 гг. и в последующем Федерального 
закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ, а точнее, период начала реализации закрепленных в 
них и обозначенных нами выше целей, то тогда 
не представляется понятным механизм целеполагания применительно к высшим учебным заведениям, закрепленный в ведомственных актах Министерства образования и науки РФ. 
В 2010 г. этим органом принят ряд программ 
развития российских вузов. В частности, Программа развития государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Казанский государственный 
технологический университет» на 2010–2019 гг. 
[32] определяет цель развития КГТУ в качестве 
исследовательского университета — кадровое и 

RIOR

Advances in Law Studies (2014) Vol. 2. Issue 5 (11): 189–202

195
Advances in Law Studies (2014). Том 2. Выпуск 5 (11). С. 189–202

научно-технологическое обеспечение производственного кластера многофункциональных 
полимерных, композиционных материалов и 
изделий. Программа развития государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Иркутский государственный технический университет» на 
2010–2019 гг. [33] в качестве цели закрепляет 
становление и развитие в центре азиатского 
континента национального исследовательского 
университета, способного обеспечить мировой 
уровень исследований и разработок по приоритетным направлениям развития в интересах региона и страны, осуществляющего эффективную интеграцию научных исследований, инноваций и подготовку высококвалифицированных 
специалистов для науки и ключевых отраслей 
экономики. При этом деятельность университета должна быть нацелена на создание эффективной системы научных исследований, позволяющей разрабатывать передовые технологии, и 
подготовки инженерных кадров и кадров высшей квалификации для наноиндустрии. Целью 
Программы развития государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Белгородский государственный университет» на 2010–2019 гг. [34] является формирование на базе БелГУ национального 
исследовательского университета, осуществляющего на основе интеграции науки, образования 
и производства кадровое обеспечение высокотехнологичных секторов экономики страны 
(живые системы, новейшие информационные 
и телекоммуникационные технологии), проведение широкого спектра востребованных в России и за рубежом фундаментальных и прикладных научных исследований по ПНР университета, генерацию и эффективный трансфер 
новых знаний и конкурентоспособных технологий в экономику страны и региона при максимальном использовании частно-государственного партнерства. Целью Программы развития государственного образовательного 
учреждения высшего профессионального образования «Саратовский государственный университет имени Н.Г. Чернышевского» на 2010–

2019 гг. [35] выступает формирование современного университета, сопоставимого по своим 
образовательным, исследовательским и инновационным параметрам с ведущими зарубежными университетами и способного вносить 
заметный вклад в кадровое и научно-инновационное обеспечение развития ключевых секторов экономики и социальной сферы России. 
Отметим, что обозначенные в ч. 2 ст. 4 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ 
«Об образовании в Российской Федерации» 
цели правового регулирования исследуемых отношений в отмеченных нормативных актах последовательного отображения не получили. 
Также примечательно, что, несмотря на происходящее в настоящее время кардинальное реформирование образования, начатое в соответствии с указанным законом, никаких изменений и дополнений в эти программы до 
настоящего времени не внесено. Кроме того, в 
рассматриваемом случае не ясна правовая 
основа целеполагания. Закон РФ от 10 июля 
1992 г. № 3266-1 «Об образовании» и Федеральный закон от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ 
«О высшем и послевузовском профессиональном образовании» не отображали каких-либо 
целей правового регулирования образовательных отношений и целей вообще. В 2010 г. в период утверждения программ развития высших 
учебных заведений Министерством образования и науки РФ Федеральная целевая программа развития образования на 2011–2015 гг. только находилась в стадии разработки, а основные 
мероприятия Федеральной целевой программы 
развития образования на 2006–2010 гг. были завершены. Таким образом, получается, что Минобрнауки России самостоятельно инициировало формирование целевых направлений развития некоторых высших учебных заведений 
без надлежащим образом закрепленного федерального юридического базиса. Заметим, что 
обозначенный ими конечный срок реализации 
запланированных мероприятий в анализируемой сфере — 2019 г. — не находит никакой законодательной поддержки и не обозначается в 
действующих (либо действовавших) норматив

Advances in Law Studies (2014) Vol. 2. Issue 5 (11): 189–202

196

RIOR
Advances in Law Studies (2014). Том 2. Выпуск 5 (11). С. 189–202

ных актах. Не подвергая сомнению важность и 
актуальность закрепленных в отраслевых программах правовых целей развития университетов, отметим, что они являются частными и 
применимы только к указанным объектам системы государственного управления образованием. Их совокупность, даже если она будет 
сведена в единые положения на уровне Минобрнауки России, не может быть рассмотрена в 
качестве целей развития высшего профессионального образования без соответствующего 
закрепления в Законе об образовании 2012 г. 
Данные цели, на наш взгляд, не полностью 
вписываются в графическую модель «древа целей», и, исходя из соотношения отмеченных 
документов, они имеют горизонтальные связи с 
закрепленными в них общими целями.
Анализируя «древо целей» правового регулирования образовательных отношений, можно вести речь о том, что административно-правовое 
декомпонирование целей допускает собственную 
инициативу органов исполнительной власти 
субъектов Федерации при форми ровании специальных целей развития права на образование в 
регионах. Согласно п. «е» ч. 1 ст. 72 Конституции 
РФ в совместном ведении РФ и субъектов РФ находятся общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и 
спорта. Федеральный закон от 6 октября 1999 г.
№ 184-ФЗ «Об общих принципах организации 
законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» [36] в ч. 2 ст. 26.3 к полномочиям органов 
государственной власти субъекта РФ по пред метам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств 
бюджета субъекта РФ (за исключением субвенций из федерального бюджета), относит организацию предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, 
основного общего, среднего (пол ного) общего 
образования по основным общеобразовательным 
программам в образовательных учреждениях, находящихся в соответствии с федеральным законом в ведении субъекта РФ (п. 13.1), организацию предоставления начального, среднего и до
полнительного профессионального образования 
(за исключением образования, получаемого в федеральных образовательных учреждениях, перечень которых утверждается Правительством РФ) 
(п. 14), организацию предоставления дополнительного образования детям в учреждениях регионального значения (п. 14.1). Из этого следует, 
что органы государственной власти субъектов 
Федерации имеют право формировать собственные организационно-правовые цели развития 
образовательного процесса в своих регионах, которые не должны противоречить целям, отраженным в Конституции РФ и нормативных актах федерального значения, но при этом могут от них 
отличаться. Так, например, согласно преамбуле 
Закона Владимирской области от 10 ноября
2006 г. № 161-ОЗ «Об образовании» [37] настоящий Закон призван регулировать вопросы образования во Владимирской области с учетом региональных особенностей, в целях обеспечения 
правовых гарантий для полноценного функционирования и развития системы образования и 
разграничения компетенции в области образования между Законодательным Собранием и 
Администрацией Владимирской области. Закон Курской области от 17 февраля 2000 г.
№ 13-ЗКО «Об образовании в Курской области» [38] содержит аналогичные нормы применительно к органам управления образованием Курской области (ст. 31, 32, 33, 35). 
В преамбуле Закона Омской области от 4 июля 
2008 г. № 1061-ОЗ «Кодекс Омской области о 
социальной защите отдельных категорий граждан» [39], многочисленные статьи которого посвящены образовательной деятельности (ст. 31, 
32.1, 34, 40, 41, 43, 44, 46 и т.д.), подчеркивается, 
что настоящий Кодекс принят в целях обеспечения реализации прав граждан, проживающих на 
территории Омской области, на основе разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ в области социальной защиты населения, создания условий, 
обеспечивающих достойную жизнь и свободное 
развитие граждан, возможность широкого выбора гражданами предоставляемых социальных