Латентные механизмы формирования государственной политики

А.И. Соловьев, А.Е. Коньков

ЛАТЕНТНЫЕ 
МЕХАНИЗМЫ 
ФОРМИРОВАНИЯ 
ГОСУДАРСТВЕННОЙ 
ПОЛИТИКИ

Учебное пособие

Москва
2024

УДК 327
ББК 66.4
 
С45

Р е цен з е н т ы:
доктор политических наук, профессор Н.С. Григорьева
доктор политических наук, профессор Л.Е. Ильичева

 
Соловьев А.И., Коньков А.Е. 

С45  
Латентные механизмы формирования государственной политики: 
Учебное пособие / А.И. Соловьев, А.Е. Коньков. — М.: Издательство 
«Аспект Пресс», 2024. — 96 с.

 
ISBN 978-5-7567-1296-4

 
 
В учебном пособии раскрывается место и роль латентных механизмов 
и технологий, используемых при разработке и осуществлении целей 
государственной политики. В этом контексте описываются источники 
этих политических инструментов, их основные параметры и разновидности, 
показываются перспективные направления снижения негативных 
эффектов их применения.
 
 
Учебное пособие предназначается для студентов бакалавриата, специ-
алитета и магистратуры высшей школы, а также для всех, кто интересуется 
проблемами современной политики.

 
УДК 327
 
ББК 66.4

ISBN 978-5-7567-1296-4 
© Соловьев А.И., Коньков А.Е., 2024
 
© ООО Издательство «Аспект Пресс», 2024

Все учебники издательства «Аспект Пресс» 
на сайте и в интернет-магазине  https://aspectpress.ru

СОДЕРЖАНИЕ

П р е д и с л о в и е   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4

Государственная политика и основные механизмы 
ее формирования   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
Скрытые технологии и механизмы формирования 
государственной политики: смыслы и термины . . . . . . . . . . . . . . . . 15
Специфика латентных явлений и механизмов   . . . . . . . . . . . . . . . . . 24
Источники латентных явлений в пространстве политики   . . . . . . . 31
Латентная сфера политики . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44
Латентные инструменты формирования 
государственной политики . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55
Латентные технологии и механизмы 
в принятии государственных решений . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71
Латентные технологии и механизмы 
в формировании внешней политики современного 
российского государства . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79

Задания и вопросы для повторения   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90
Использованная литература . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91
Рекомендуемая литература . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94

ПРЕДИСЛОВИЕ

Как известно, главным средством общественных преобразований 
является политика государства, олицетворяющая социальную 
силу и суверенитет общества. Именно эта комплексная и масштабная 
целенаправленная деятельность государства способна не только 
корректировать, но и конструировать отношения с другими странами, 
отвечать на вызовы природы, создавать условия для развития 
человека.
В то же время ядерным значением для проектирования и осуществления 
целей государственной политики обладают реальные 
механизмы и технологии, используемые участниками этого процесса 
для организации совместной, предметно направленной деятельности. 
Многовековой опыт, складывающийся на протяжении всего 
исторического периода применения политических методов регулирования, 
продемонстрировал зависимость основных инструментов 
политического проектирования от характера правящих режимов, 
действующих в динамично изменяющихся обстоятельствах. Именно 
от характера правящего режима, отражающего уровень отношений 
власти и населения, а также степень компетентности политиков 
и госменеджеров, в конечном счете и зависит перечень используемых 
государством механизмов и технологий выстраивания своей 
политической линии.
С одной стороны, сложившаяся в последние десятилетия тенденция 
демократизации политического устройства в крупных европейских 
государствах, предоставляющих гражданам широкие 
возможности для участия в принятии решений, подтвердила справедливость 
многих идеал-типических моделей государственного 
управления, отдающих предпочтение публичным формам взаимодействия 
власти и общества при разработке целей государственной 
политики. В то же время, с другой стороны, демократические режимы 
и тем более страны, где сложились авторитарные порядки, постоянно 
используют скрытые от населения инструменты выработки 
правительственных стратегий.
Применение латентных инструментов формирования государственной 
политики обусловлено целым рядом факторов, которые, 
прежде всего, отражают особенности государства как политического 
института, организующего социальный порядок в условиях существования 
различных центров власти и конкурентных отношений 

между многоликими общественными силами. Не менее важным источником 
использования латентных механизмов является и наличие 
целого ряда антропологических и социокультурных характеристик 
человека политического, проявляющегося в специализированных 
формах его взаимодействия со своими оппонентами и пропонента-
ми при разработке совместных целей.
Использование правящими кругами латентных механизмов обладает 
как легальным характером (например, в виде действия закрытых 
от публики управленческих структур, проведения секретных 
операций, отвлечения внимания граждан от процессов, способных 
породить панические настроения, и т.д.), так и иллегальным (что 
чаще всего проявляется в коррупционных практиках и злоупотреблениях 
чиновников). При этом мировой опыт убедительно показал, 
что распространение негативных последствий применения латентных 
механизмов неразрывно связано с недостаточной эффективностью 
представительных механизмов, слабым административно-
правовым контролем за деятельностью политиков и госменеджеров, 
низкой гражданской активностью и недостаточной компетентностью 
населения в вопросах организации власти и управления.
Как бы то ни было, но скрытые, непубличные формы разработки 
и осуществления целей государственной политики обладают хотя 
и неоднозначным, но весьма существенным влиянием на деятельность 
властей и их отношения с внутренними и внешними партнерами 
и оппонентами. При этом, пожалуй, самое существенное влияние 
на цели государства оказывают латентные технологии, которые используют 
акторы, осуществляющие цели государственной политики, 
действуя «в тени иерархии», «не отбрасывая тени» (Б. Джессоп).
Место и роль латентных механизмов и технологий систематически 
изучается в научном мире. Р. Мертон, М. Баратц, Ф. Баумгар-
тнер, Т. Биркланд, Дж. Бьюкенен, Б. Джонс, Дж. Дженкинс, С. Ле-
витски, А. Леденева, П. Сабатье, Г. Хелмке, а также российские 
ученые М. Афанасьев, А. Дегтярев, Л. Сморгунов, Т. Миллер и многие 
другие зарубежные и отечественные исследователи постоянно 
обращались и обращаются к освещению этой сложной политико-
управленческой тематики. В то же время комплексных и целостных 
представлений об этом классе технологий в науке не так уж и много. 
От понимания их места и роли в разработке и продвижении целевых 
показателей правительственного курса зависит очень многое.
В предлагаемом учебном пособии мы попытались раскрыть политико-
управленческий функционал латентных механизмов и технологий, 
используемых в формировании государственной поли-

тики, определить их наиболее важные параметры и особенности 
применения, обозначить перспективные направления их дальнейшего 
изучения.
Данное учебное пособие может быть использовано для изучения 
в высшей школе курсов «Государственная политика и управление», 
«Принятие и исполнение государственных решений», «Основы государственного 
и муниципального управления», «Мягкая сила» 
и некоторых других.
Авторы

Государственная политика 
и основные механизмы ее 
формирования

Как известно, государство было и остается общественным институтом, 
основные задачи которого состоят в организации социального 
порядка на основе сохранения суверенитета и безопасности 
населения. В рамках своего функционала данный институт 
осуществляет управление общественными процессами, неразрывно 
связанное с распределением и перераспределением общественных 
благ и ресурсов в интересах гражданского населения и его различных 
слоев. Все эти действия осуществляются на основе понимания 
властями национальных интересов и политических приоритетов, 
что, в свою очередь, позволяет выделять привилегированные слои 
и группы населения, нуждающиеся в первостепенном обеспечении 
необходимыми активами, государственной помощью и защитой.
Например, Э. Инграм и А. Шнайдер выделяют привилегированные 
(обладающие большим политическим весом и паблицитным капиталом, 
что, по сути, исключает наложение на них каких-либо санкций), 
зависимые (имеющие меньшее политическое влияние и не способные 
сделать крупный вклад в развитие общества), претендующие (получившие 
свои активы нечестным путем и являющиеся для государства 
нежелательными партнерами), а также девиантные (политически слабые, 
невлиятельные и на которые очень часто государство списывает 
издержки своих ошибочных действий) группы.
Решение своих базовых задач государство осуществляет в виде 
целенаправленных действий, основными формами которых выступают 
отдельные проекты, государственные программы и различные 
виды государственной политики.
Понимание государственной политики довольно разнообразно. 
Так, немало ученых понимает ее как процесс осуществления официальными 
государственными институтами своих функций или, другими 
словами, как служебную деятельность этих структур, производимую 
в соответствии с возложенными на них обязательствами 
и административно-правовой ответственностью. Другие ученые 
ставят во главу угла взаимоотношения между властью и обществом, 
акцентируя тем самым роль гражданского сектора при решении государственно 
значимых задач. Немало сторонников и у идеи, трактующей 
государственную политику как форму взаимодействия вла-

сти и крупного бизнеса, поскольку последний рассматривается ими 
как самый влиятельный политический партнер государства. В науке 
сложился и достаточно оригинальный взгляд на государственную 
политику, понимающий ее как деятельность властей по созданию 
социально комфортной среды жизнедеятельности для населения 
за счет оперативного решения всех наиболее злободневных проблем 
граждан. В арсенале ученых присутствуют и иные подходы, например 
выделяющие ведущую роль технических инструментов власти 
и управления (в рамках формирования цифрового правительства 
и использования потенциала искусственного интеллекта), абсолютизирующие 
роль гражданского контроля и надзора за деятельностью 
властей и т.д.
Не углубляясь в эту теоретическую полемику, отметим, 
что при понимании государственной политики следует учитывать 
общественную природу государства, а также определенную зависимость 
действий правящих кругов при решении ими крупных социальных 
проблем от населения, уровня поддержки гражданами поставленных 
целей. В этом смысле государственную политику более 
целесообразно понимать как совокупность масштабных, комплексных 
и скоординированных с населением действий институтов власти 
по решению крупных общественно значимых задач.
Такой формат государственной активности демонстрирует три 
принципиальных момента: во-первых, это обращение государства 
к крупным общественно значимым проблемам, затрагивающим 
жизненно важные стороны жизни общества и тем самым предопределяющим 
комплексный характер государственных действий и взаимодействий. 
Во-вторых, это наличие особых форм императивной 
и горизонтальной координации, осуществляемых между институтами 
власти, с общественными структурами (гражданская экспертиза 
и общественное мнение), а в ряде случаев и с международными 
игроками. В-третьих, это сложное взаимодействие государства 
и общества предполагает постоянное проведение властями целенаправленной 
информационно-символической деятельности, направленной 
на сопровождение поставленных целей на всем протяжении 
их разработки и реализации, а также на политическую поддержку со 
стороны населения и международных партнеров.
Эти параметры государственной политики позволяют в решающей 
степени отстроить государственную политику от отдельных 
программ и проектов, не требующих аналогичных действий ни со 
стороны правительства, ни со стороны общества. Однако следует 
подчеркнуть и то, что фактическая роль официальных и граждан-

ских структур в формировании государственной политики на практике 
может существенно разниться в зависимости от специфики 
решаемых задач, заинтересованности властей в опоре на население 
и активности самих граждан данной страны или региона. Более 
того, реальное осуществление целей государственной политики 
может не только сорвать достижение запланированных результатов, 
но в ряде случаев даже исключить гражданское население 
из числа выгодополучателей (перенаправив общественные ресурсы 
в пользу частных или корпоративных бенефициаров). Коротко 
говоря, сам по себе статус государственной политики не является 
гарантией достижения социально значимых результатов общегражданского 
толка.
Различная степень и характер достижения целей государственной 
политики напрямую зависят от используемых в этом процессе 
механизмов и технологий1, которые, в свою очередь, столь же 
определенно зависят от участников данного процесса, обладающих 
как различными интересами, так и набором соответствующих 
компетенций. Другими словами, используемым в деловых коммуникациях 
участников способам взаимодействия принадлежит 
если и не определяющая, то исключительно принципиальная роль 
в формировании государственной политики. Именно высокая роль 
этой, условно говоря, инструментальной сферы формирования государственной 
политики показывает, что эта разновидность целенаправленной 
деятельности является не интеллектуальным процессом (
предполагающим постоянные контакты властей с экспертами 
и аналитиками), а результатом фактического взаимодействия статусных 
и неформальных акторов. Причем каждый из этих участников 
не только стремится включить в государственные планы свои интересы, 
но и обладает собственным пониманием и национальных 
интересов, и того, какие ресурсы и ценности требуются государству 
и обществу. Учитывая же, что различные и подчас весьма разнородные 
общественные структуры также обладают собственным отношением 
к интересам и планам государства, то их участие (влияние, давление 
на институты власти) в еще большей степени повышает роль 
конкретных способов взаимодействия участников этого процесса.

1 «Механизмы» отражают устойчивые (в том числе институализиро-
ванные) формы субъект-субъектного и субъект-объектного взаимодействия 
в процессе осуществления социальными акторами своих функционально-ролевых 
нагрузок. В свою очередь, «технологии» представляют собой апробированные 
практикой приемы и методы успешного исполнения акторами своих 
функций и ролей на различных площадках государства и общества.

В данном аспекте уместно подчеркнуть значение следующих, 
повсеместно распространенных механизмов формирования государственной 
политики:

 
— с точки зрения темпоральных оснований формирования государственной 
политики — это гипотетические (прогнозирование, 
планирование, программирование) и эмпирические 
(основанные на обработке актуальной и ретроспективной 
информации);
 
— с учетом централизованного характера построения аппарата 
управления — это механизмы «сверху вниз» и «снизу вверх»;
 
— с точки зрения базовых взаимоотношений государства и общества — 
это публичные (открытые) и скрытые (латентные).

В отличие от эмпирических методов (ориентированных на сбор, 
обобщение и систематизацию актуальных и ретроспективных сведений, 
касающихся решения конкретной проблемы) гипотетические 
инструменты направлены на создание ясного и относительно оптимального 
образа будущего, связанного с постановкой государством 
той или иной предметной задачи. В этом контексте прогнозирование 
предполагает гипотетическое предвосхищение реального будущего 
либо с точки зрения возможных альтернатив развития (поисковые 
прогнозы), либо определения наиболее результативных вариантов 
решения конкретных задач (нормативная прогностика). В свою 
очередь, планирование в деле интерпретации будущего делает акцент 
на взаимосвязи сформулированных задач и решений с ресурсной оснащенностью 
и ответственностью конкретных акторов, вовлеченных 
в решение проблемы, а программирование — на приоритетном учете 
не столько комплексных (межотраслевых) плановых заданий, сколько 
на конкретном достижении целей в изменяющихся условиях и трансформации 
позиций участников. Иначе говоря, программирование 
ближе к фактическому решению проблемы, чем к заранее сформированным 
целевым показателям.
Каждый из этих механизмов имеет свои достоинства и недостатки 
и применяется государственными институтами в зависимости 
от складывающихся условий, изменения внешней среды и учета 
квалификации и мотиваций участников.
Своей спецификой обладают и механизмы «сверху вниз» 
и «снизу вверх». Так, первые означают, что государство делает акцент 
на использовании централизованных и институализированных инструментов 
взаимодействия. В свою очередь, это означает, что государство (
учитывая сложный характер взаимодействия институтов со 

стейкхолдерами, множество сопутствующих интересов, неизбежный 
дефицит ресурсов и прочие ограничения) сосредотачивается только 
на контроле за решением базовых задач. При этом предполагается, 
что определяющую роль в этом процессе играют официальные 
институты и фигуры, действующие исключительно в рамках закона 
и предписанных полномочий, взаимодействующих с наиболее квалифицированными 
специалистами и экспертами, принимающими 
взвешенные и рациональные решения. В силу этого данные механизмы 
исключают влияние сторонних участников, особенно неформальных 
игроков, которые, по мнению сторонников этих методов, лишь 
мешают осуществлению выбранных планов.
В свою очередь, механизмы «снизу вверх», напротив, акцентируют 
роль всех, даже самых мелких, но особенно неформальных участников 
данного процесса, настаивая на обязательности учета их мнений 
и позиций. В этом смысле управленческие возможности верхов 
оцениваются достаточно скептически на фоне действий и интересов 
тех участников, которые находятся «на земле» и лучше воспринимают 
реальные проблемы.
Таким образом, очевидно, что государство имеет возможность действовать 
в рамках двух противоположных административно-политических 
регистров. Учитывая нормативность инструментов вертикального 
конструирования государственной политики и известную стихийность 
противоположных инструментов, была предложена компромиссная 
модель, предполагающая, что в случае решения хорошо известной 
проблемы государство должно использовать механизмы «сверху вниз», 
а при столкновении с более высоким уровнем неопределенности в действие 
должны вступать методы «снизу вверх».
Понятно, что обозначенные механизмы и управленческие инструменты 
способны влиять как на эффективность и результативность 
государственной политики, так и на характер участия общества 
в правительственных планах. В то же время открытые и скрытые механизмы 
отражают не только и не столько административно-организационные 
проблемы формирования государственной политики 
(относящиеся скорее к области администрирования, государственного 
менеджмента), сколько более глубокие связи, затрагивающие 
принципиальные отношения государства и общества как политических 
партнеров и конкурентов.
По сути, связи такого рода пронизывают все общественные процессы, 
переполняя все формы человеческого взаимодействия своими 
самыми разнообразными оттенками. При этом сама жизнь утверждает 
наличие и повсеместность неявного, не выходящего наружу мира