Административно-процедурная регламентация предоставления государственных услуг в Российской Федерации

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ  
ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ
Российский госудаРственный унивеРситет пРавосудия

Москва
2019

АдминистрАтивно- 
процедурнАя реглАментАция 
предостАвления  
госудАрственных услуг  
в российской ФедерАции

учебное пособие

А. и. стахов

и. н. рычкова

УДК 342.9
ББК 67.401
С 78
Р 93

А в т о р ы:

А. И. Стахов, зав. кафедрой административного права и процесса 
им. Н. Г. Салищевой РГУП, д-р юрид. наук, профессор;
И. Н. Рычкова, начальник отдела государственных услуг министерства  
информационных технологий и связи Кировской области,  
канд. юрид. наук.

Р е ц е н з е н т ы:

А. В. Мелехин, профессор кафедры государственного строительства 
и права Университета прокуратуры, д-р юрид. наук, профессор;

К. А. Писенко, профессор кафедры финансового права РГУП,  
канд. юрид. наук, доцент.

Стахов А. И., Рычкова И. Н.

Административно-процедурная регламентация предоставления государственных 
услуг в Российской Федерации: Учебное пособие. — М.: 
РГУП, 2019. — 134 с.

ISBN 978-5-93916-732-1

В Пособии раскрываются особенности содержания административно-процедурной 
регламентации деятельности органов исполнительной власти, делается 
акцент на административных регламентах органов исполнительной власти, 
вскрывается административно-правовая природа государственных услуг, предоставляемых 
в Российской Федерации, анализируются меры по повышению 
эффективности административно-процедурной регламентации предоставления 
государственных услуг. 
Предназначено для обучающихся по магистерской программе «Юридическая 
деятельность в органах государственной и муниципальной власти» (дисциплина 
«Государственные и муниципальные услуги»), может быть полезным для обучающихся 
по направлению подготовки 38.03.04 Государственное и муниципальное 
управление (уровень «бакалавриат»), а также использовано на курсах повышения 
квалификации государственных служащих.

Подготовлено при информационной поддержке СПС «КонсультантПлюс».

 
    © Стахов А. И., 2018

 
    © Рычкова И. Н., 2018

 
    © Российский государственный  
ISBN 978-5-93916-732-1 
         университет правосудия, 2019

   

Содержание

 
 
 
 
 
Введение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5

Глава 1. Понятие, особенности содержания и средства административно-
процедурной регламентации деятельности органов исполнительной власти
1.1. Характерные особенности исполнительной власти в современной 
системе административных правоотношений . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
1.2. Административно-правовые особенности организации 
и функционирования системы органов исполнительной власти . . . . . . . . 14
1.3. Административные процедуры в деятельности органов 
исполнительной власти. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28
1.4. Административные регламенты как средство административно-
процедурной регламентации деятельности органов исполнительной  
власти . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40

Глава 2. Административно-правовая природа государственных услуг
2.1. Государственные услуги в системе административно-правовых 
функций органов исполнительной власти. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47
2.2. Административно-правовое понятие государственной услуги, 
предоставляемой органом исполнительной власти . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56
2.3. Особенности структуры и реализации административных 
правоотношений при предоставлении государственных услуг . . . . . . . . . . 68

Глава 3. Административно-правовые аспекты повышения эффективности административно-
процедурной регламентации предоставления государственных услуг
3.1. Особенности оптимизации услуг, которые являются необходимыми 
и обязательными для предоставления государственных услуг . . . . . . . . . . . 78
3.2. Административно-процедурная регламентация предоставления 
государственных услуг по принципу «одного окна». . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91
3.3. Совершенствование процедур административно-правовой защиты 
прав и законных интересов заявителей в сфере предоставления 
государственных услуг. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100

Административно-процедурная регламентация предоставления  
государственных услуг в Российской Федерации

Заключение. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114

Литература . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115

Вопросы (тестовые задания) к зачету . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117

Приложения
Приложение 1. Рабочая программа дисциплины «Государственные 
и муниципальные услуги» (извлечение). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121
Приложение 2. Рабочая программа дисциплины «Административно-
правовое регулирование государственных и муниципальных услуг» 
(извлечение) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128

Введение

Легальное определение понятия «государственная услуга» существует 
в российской правовой доктрине уже более 10 лет, причем в трех разных 
трактовках — в нормативных правовых актах различной правовой силы 
и сферы действия1, что не может не сказываться негативно на развитии 
общей теории административного права и процесса, а также практике 
правоприменения в сфере административно-правового регулирования.
Появление новых технологий предоставления государственных услуг 
требует адекватной административно-процедурной регламентации, отвечающей 
современным административно-правовым задачам, поставленным 
законодателем перед современными органами исполнительной 
власти, предопределяет необходимость углубления теории предоставления 
публичных услуг во взаимосвязи с проводимой в России административной 
реформой и изменившейся концепцией взаимодействия граждан 
и исполнительной власти.
Недостаточная степень административно-правового регулирования 
механизмов оптимизации и повышения качества предоставления государственных 
услуг препятствует оперативному воплощению идеи максимального 
снижения административных барьеров.
Учитывая сложившиеся обстоятельства, уяснение особенностей содержания 
административно-процедурной регламентации деятельности 
органов исполнительной власти, а также углубленное изучение системы 
административных процедур и административных регламентов, применяемых 
в деятельности органов исполнительной власти, являются необходимыми 
предпосылками для комплексного понимания административно-
правовой природы государственных услуг, предоставляемых 

1 Указ Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных 
органов исполнительной власти», ст. 6 Бюджетного кодекса РФ, ст. 2 ФЗ «Об организации 
предоставления государственных и муниципальных услуг».

Введение


в Российской Федерации, и разработки, определения основных критериев 
повышения эффективности административно-процедурной регламентации 
предоставления государственных услуг по принципу «одного 
окна», разработки мер по совершенствованию механизма административно-
правовой защиты прав и законных интересов заявителей в сфере 
предоставления государственных услуг, в том числе по индивидуализации 
административной ответственности должностных лиц органов исполнительной 
власти при предоставлении государственных услуг.
Комплексный анализ массива административного и административно-
процессуального законодательства Российской Федерации, сформировавшегося 
в настоящее время в сфере предоставления государственных 
услуг, позволяет при формировании профессиональных компетенций 
обучающихся сделать акцент на актуальных проблемах совершенствования 
административных процедур предоставления государственных услуг 
по магистерской программе «Юридическая деятельность в органах государственной 
и муниципальной власти» (дисциплина «Государственные 
и муниципальные услуги»), а также по программе бакалавриата по направлению 
подготовки 38.03.04 Государственное и муниципальное управление (
уровень бакалавриата) (дисциплина «Административно-правовое 
регулирование государственных и муниципальных услуг»).
Предлагаемый формат учебного материала может представлять интерес 
для государственных служащих, желающих систематизировать профессиональные 
знания в части рассмотрения обращения граждан, связанных 
с предоставлением государственных услуг. В этой связи учебное 
пособие может найти применение в процессе обучения государственных 
гражданских служащих на курсах повышения квалификации.

ГлаВа 1.  
Понятие, особенности содержания 
и средства административно-процедурной 
регламентации деятельности органов 
исполнительной власти

1.1. Характерные особенности 
исполнительной власти в современной системе 
административных правоотношений

В условиях конституционного принципа разделения государственной 
власти на законодательную, исполнительную и судебную и признания 
самостоятельности органов законодательной, исполнительной и судебной 
власти предназначение законодательных органов в современной 
системе административных правоотношений является очевидным — издание 
федеральных законов и законов субъектов РФ на основании ст. 76 
Конституции РФ.
Органы судебной власти (суды) в соответствии с положениями ст. 118 
Конституции РФ призваны осуществлять правосудие посредством конституционного, 
гражданского, административного и уголовного судопроизводства. 
Следовательно, главная роль судов в современной системе 
административных правоотношений — это осуществление правосудия 
в порядке административного судопроизводства. В рамках административного 
правосудия суды разрешают по существу разнообразные категории 
административных дел посредством применения специальных административно-
правовых мер1.
Предназначение органов исполнительной власти в современной системе 

административных правоотношений можно установить из анализа ст. 1, 4 
ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», а также положений ФЗ 
«Об общих принципах организации законодательных (представительных) 

1 См., подробнее: Административно-процессуальное право России: Учебник / 
А. Б. Зеленцов, П. И. Кононов, А. И. Стахов. М., 2016. С. 225–338.

Глава1.Понятие,особенностисодержанияисредстваадминистративно-
процедурнойрегламентациидеятельностиоргановисполнительнойвласти

8

и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской 
Федерации» и Указа Президента РФ «О системе и структуре федеральных 
органов исполнительной власти».
Можно сделать вывод о том, что органы исполнительной власти, или 
иначе исполнительные органы государственной власти, призваны самостоятельно 
от органов законодательной и судебной власти обеспечивать 
исполнение другими участниками административных правоотношений 
(физическими лицами и организациями, иными органами) норм Конституции 
РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, 
указов Президента РФ, международных договоров Российской Федерации, 
иных правовых актов Российской Федерации, а также законов 
и иных правовых актов субъектов Российской Федерации.
Главное предназначение органов исполнительной власти в Российской 
Федерации в современной системе административных правоотношений — 
это обеспечение исполнения федерального законодательства и законодательства 
субъектов РФ иными субъектами административных правоотношений. 
Поставленные государством задачи по обеспечению исполнения 
федерального законодательства и законодательства субъектов РФ решаются 
органами исполнительной власти посредством специальной системы 
административно-правовых мер.
Рассматривая органы исполнительной власти в качестве субъектов 
современной системы административных правоотношений, следует подчеркнуть, 
что ст. 12 Конституции РФ выделяет местное самоуправление 
в Российской Федерации в самостоятельную сферу правового регулирования, 
которая не входит в систему органов государственной власти, 
в том числе в систему органов исполнительной власти, но на основании 
ч. 2 ст. 132 Конституции РФ данные органы наделяются отдельными государственными 
полномочиями с передачей необходимых для их осуществления 
материальных и финансовых средств, а реализация переданных 
полномочий подконтрольна государству. В том числе органы 
местного самоуправления осуществляют, под контролем государства, 
административные полномочия органов исполнительной власти. Такие 
государственные (административные) полномочия органов местного самоуправления 
в настоящее время предусмотрены непосредственно федеральным 
законом без передачи материальных и финансовых средств1, ли-

1 См., например, ч. 3 ст. 2 ФЗ от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических 
лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (
надзора) и муниципального контроля».

1.1.Характерныеособенностиисполнительнойвластивсовременнойсистеме
административныхправоотношений

бо данные органы наделяются такими полномочиями с предоставлением 
материальных и финансовых средств специальным федеральным законом 
или законом субъекта РФ о передаче государственных полномочий, 
принятыми в соответствии со ст. 19 ФЗ «Об общих принципах организации 
местного самоуправления в Российской Федерации».
Органы местного самоуправления, реализуя переданные административные 
полномочия органов исполнительной власти, по сути, выполняют, 
под контролем органов исполнительной власти, отдельные 
функции по обеспечению исполнения норм федерального законодательства 
и законодательства субъектов РФ в муниципальных образованиях 
посредством применения специальных административно-
правовых мер, к примеру, мер государственного контроля и надзора, 
предусмотренных ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных 
предпринимателей при осуществлении государственного контроля (
надзора) и муниципального контроля» или мер административной 
ответственности, предусмотренных законодательством об административных 
правонарушениях.
В условиях описанных законодательных приемов перед органами исполнительной 
власти объективно возникает необходимость административно-
правового взаимодействия с органами местного самоуправления 
в ходе обеспечения исполнения федерального законодательства и законодательства 
субъектов РФ на территориях, отнесенных к ведению муниципальных 
образований.
Подчеркивая единую государственно-властную природу административных 
полномочий органов исполнительной власти и органов местного 
самоуправления, предлагается данные органы как субъекты административного 
права функционально объединять при помощи такого специального 
термина, как «публичная администрация»1.
Наряду с органами местного самоуправления в фокус административно-
правового взаимодействия с органами исполнительной власти 
«втягиваются» разнообразные организации, наделяемые отдельными 
публичными (административными) полномочиями по обеспечению 
исполнения норм федерального законодательства и законодательства 
субъектов РФ иными участниками административных правоотношений, 
которые не находятся в организационном подчинении данных организаций. 
Одна часть таких организаций имеет статус государственного 

1 Стахов А. И., Кононов П. И. Административное право России: Учебник. В 2 ч. М., 
2017. Ч. 1. С. 115–180.

Глава1.Понятие,особенностисодержанияисредстваадминистративно-
процедурнойрегламентациидеятельностиоргановисполнительнойвласти

10

или иного органа в соответствии с федеральным законом (например, 
Счетная палата РФ1, Центральный банк РФ2, административная ко-
миссия3). Другая часть — осуществляет публичные (административные) 
полномочия, не имея статуса государственного или иного органа, получает 
от органов исполнительной власти специальное право в виде лицензии, 
связанное с реализацией публичных (административных) полномочий (
например, частная охранная организация4, образовательная 
организация5).
В рамках отдельных публичных (административных) полномочий 
выделяемые организации применяют административно-правовые меры, 
предусмотренные соответствующими федеральными законами.
Подчеркивая особенности отечественного законодательного приема 
делегирования организациям административных полномочий органов 
исполнительной власти, предлагается делить данные организации на две 
категории: 1) административно-публичные органы, 2) административно-
публичные организации.
Административно-правовую основу совместной деятельности органов 
исполнительной власти с органами местного самоуправления и организациями, 
наделяемыми административными полномочиями (полномочиями 
по обеспечению исполнения федерального законодательства и законодательства 
субъектов РФ), составляют нормы административного законодательства 
Российской Федерации и административно-процессуального 
законодательства Российской Федерации, относимых частью ст. 72 Конституции 
РФ к совместному ведению Российской Федерации и субъектов 
Российской Федерации.
Административное законодательство Российской Федерации — совокупность 
законов и иных нормативных правовых актов Российской 
Федерации и субъектов Российской Федерации, содержащих материальные 
нормы административного права, в которых закрепляются: административно-
правовые меры, применяемые органами исполнительной 
власти, органами местного самоуправления, иными административно-
публичными органами, а также административно-публичными организациями, 
должностными лицами данных органов и организаций; 

1 ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации».
2 ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».
3 КоАП РФ.
4 Закон РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации».

5 ФЗ «Об образовании в Российской Федерации».

1.1.Характерныеособенностиисполнительнойвластивсовременнойсистеме
административныхправоотношений

основания, формы и методы применения административно-правовых 
мер в установленной сфере деятельности; административно-правовые 
меры, применяемые органами исполнительной власти, органами местного 
самоуправления, иными административно-публичными органами, 
а также административно-публичными организациями, должностными 
лицами данных органов и организаций; перечень органов исполнительной 
власти, органов местного самоуправления, иных административно-
публичных органов, а также административно-публичных организаций, 
должностных лиц данных органов и организаций, наделяемых полномочиями 
по применению административно-правовых мер; административно-
правовой статус органов исполнительной власти, органов местного 
самоуправления, иных административно-публичных органов, а также 
административно-публичных организаций, должностных лиц данных 
органов и организаций, наделяемых полномочиями по применению административно-
правовых мер.
Административно-процессуальное законодательство Российской Федерации — 
совокупность федеральных законов и иных нормативных 
правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных 
правовых актов субъектов Российской Федерации, содержащих процессуальные 
нормы административного права, определяющие целенаправленность, 
последовательность, цикличность, нормативную продолжительность 
во времени (срочность), вид, характер, а также порядок 
документального оформления действий и решений (правовых актов) органов 
исполнительной власти, органов местного самоуправления, иных 
административно-публичных органов, административно-публичных организаций, 
их должностных лиц, а также судебных органов по применению 
административно-правовых мер.

Вывод. В Российской Федерации из современной системы государственных органов 
выделены органы исполнительной власти, призванные осуществлять функции 
по обеспечению исполнения федерального законодательства и законодательства 
субъектов РФ иными участниками административных правоотношений самостоятельно (
обособленно) от законодательных и судебных органов, но во взаимосвязи 
с органами местного самоуправления, а также организациями, наделенными 
отдельными публичными полномочиями, в соответствии и порядке, который определяется 
административным и административно-процессуальным законодательством 
Российской Федерации.

Глава1.Понятие,особенностисодержанияисредстваадминистративно-
процедурнойрегламентациидеятельностиоргановисполнительнойвласти

12

Раскрывая особенности исполнительной власти в системе административных 
правоотношений, следует отметить, что ст. 2 Конституции 
РФ провозглашает человека, его права и свободы высшей ценностью, 
возлагает на государство обязанность признания, соблюдения и защиты 
прав и свобод человека и гражданина. Статья 18 Конституции РФ признает, 
что смысл, содержание и применение законов в деятельности исполнительной 
власти (соответственно, деятельности по обеспечению исполнения 
Конституции РФ, законов и иных российских правовых актов 
другими участниками правоотношений) определяют права и свободы человека 
и гражданина. При этом права и свободы человека и гражданина 
могут быть ограничены федеральным законом лишь в тех целях, которые 
определены ст. 55 и 56 Конституции РФ.
В условиях действия обозначенных норм Конституции РФ цель административно-
правового воздействия, оказываемого органами исполнительной 
власти в установленных сферах деятельности, — это достижение 
баланса (равновесия) прав и законных интересов человека и гражданина 
(частных прав, законных интересов) с правами и законными интересами 
публичных образований (Российской Федерации, субъектов Российской 
Федерации, муниципальных образований).
С одной стороны, исполнительная власть призвана принимать административно-
правовые меры для того, чтобы обеспечить интеграцию 
(согласованность и взаимосвязь) частных и публичных административных 
прав и законных интересов граждан, организаций, государственных 
органов, органов местного самоуправления. Очевидно, в данном случае 
можно утверждать, что исполнительная власть осуществляется в форме 
административно-распорядительной деятельности, нацеленной на решение 
задач по организации в установленной сфере деятельности исполнения 
федерального законодательства и законодательства субъектов РФ 
гражданами, организациями, другими государственными органами, органами 
местного самоуправления.
С другой стороны, органы исполнительной власти принимают 
административно-правовые меры для того, чтобы обеспечить охрану 
и защиту частных и публичных прав и законных интересов граждан, 
организаций, государственных органов, органов местного 
самоуправления от: административных правонарушений и правонарушений, 
официально не признаваемых в качестве административных, 
но влекущих возникновение специфических административных 
правоотношений (например, нарушения налогового, банковского,