Правоприменительные акты в административном процессе
Покупка
Новинка
Основная коллекция
Издательство:
Российский государственный университет правосудия
Год издания: 2023
Кол-во страниц: 95
Дополнительно
Вид издания:
Учебное пособие
Уровень образования:
ВО - Магистратура
ISBN: 978-5-00209-084-5
Артикул: 833184.01.99
В пособии раскрываются понятие, характерные черты и виды правоприменительных актов, принимаемых в рамках административного процесса. Анализируется специфика как административно-правовых актов, принимаемых органами и должностными лицами публичной администрации, так и актов административного правосудия, принимаемых судами. Предназначено обучающимся по магистерской программе «Административные производства и судебный административный процесс», может быть полезным для специалистов органов исполнительной власти и судей, обучающихся на курсах повышения квалификации.
Тематика:
ББК:
УДК:
ОКСО:
- ВО - Магистратура
- 40.04.01: Юриспруденция
- ВО - Специалитет
- 40.05.02: Правоохранительная деятельность
ГРНТИ:
Скопировать запись
Фрагмент текстового слоя документа размещен для индексирующих роботов.
Для полноценной работы с документом, пожалуйста, перейдите в
ридер.
ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНЫЕ АКТЫ В АДМИНИСТРАТИВНОМ ПРОЦЕССЕ Порываев С. А. Москва 2023 Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего образования РОССИЙСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ ПРАВОСУДИЯ УЧЕБНОЕ ПОСОБИЕ [ М А Г И С Т Р А Т У Р А ]
© Порываев С. А., 2023 © Российский государственный университет правосудия, 2023 УДК 342.9 ББК 67.401 П 60 ISBN 978-5-002-084-5 Порываев С. А. Правоприменительные акты в административном процессе: учебное пособие. — М.: РГУП, 2023. — 95 с. ISBN 978-5-002-084-5 В пособии раскрываются понятие, характерные черты и виды правоприменительных актов, принимаемых в рамках административного процесса. Анализируется специфика как административно-правовых актов, принимаемых органами и должностными лицами публичной администрации, так и актов административного правосудия, принимаемых судами. Предназначено обучающимся по магистерской программе «Административные производства и судебный административный процесс», может быть полезным для специалистов органов исполнительной власти и судей, обучающихся на курсах повышения квалификации. Информационная поддержка СПС «КонсультантПлюс». П 60 А в т о р С. А. Порываев, доцент кафедры административного права и процесса им. Н. Г. Салищевой РГУП, канд. юрид. наук, доцент Р е ц е н з е н т ы: Д. М. Мустафина-Бредихина, ст. преподаватель кафедры административного и финансового права РУДН, канд. юрид. наук; В. А. Кондратьев, доцент кафедры предпринимательского и корпоративного права РГУП, канд. юрид. наук
СОДЕРЖАНИЕ Введение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 Глава 1. Понятие и система административно-правовых актов и актов административного правосудия в Российской Федерации 1.1. Понятие административно-правовых актов. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 1.2. Система административно-правовых актов . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 1.3. Нормативные и ненормативные административно-правовые акты. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12 1.4. Понятие актов административного правосудия . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16 1.5. Система актов административного правосудия. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35 Глава 2. Требования законности, предъявляемые к административно-правовым актам и актам административного правосудия. 2.1. Законность административно-правовых актов . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41 2.2. Законность актов административного правосудия . . . . . . . . . . . . . . . . 49 Глава 3. Специфика отдельных видов административно-правовых актов и актов административного правосудия 3.1. Специфика отдельных видов административно-правовых актов . . . . . 52 3.2. Специфика отдельных видов актов административного правосудия. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62 Заключение. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85 Литература . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86 Вопросы для самопроверки. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88 Задачи для самопроверки . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89 Решения и ответы к задачам. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93
ВВЕДЕНИЕ В Российской Федерации в настоящее время активно развивается административный процесс, заданный нормами Конституции РФ (1993). В рамках отечественной правовой системы принимаются многочисленные акты как законодательного, так и подзаконного характера, устанавливающие административно-процессуальное регулирование. Как следствие, существует потребность в изучении и анализе системы правоприменительных актов, принимаемых в рамках административного процесса. Особое значение в этой связи приобретает выделение и анализ всего многообразия таких актов в их взаимосвязи. Данное пособие посвящено всем видам правоприменительных актов, принимаемых в рамках административного процесса. В нем раскрывается специфика как административно- правовых актов, принимаемых органами и должностными лицами публичной администрации, так и актов административного правосудия, принимаемых судами. В Главе 1 раскрывается понятие и система административно-правовых актов и актов административного правосудия, их содержание, особое внимание уделяется специфике нормативных и ненормативных административно-правовых актов. Глава 2 посвящена рассмотрению и анализу категории законности, требований законности, специфики законности административно-правовых актов и актов административного правосудия. В Главе 3 анализируются отдельные виды административно-правовых актов и актов административного правосудия на основе действующего административного и административно-процессуального законодательства. Изложенный в учебном пособии материал предназначен для обучающихся по магистерской программе «Административные производства и судебный административный процесс». Также он будет полезен для студентов, обучающихся по программам бакалавриата и специа- литета, изучающих предмет «Административное право» в рамках специальностей « Юриспруденция», «Государственное и муниципальное управление», «Судебная экспертиза», «Судебная и прокурорская деятельность». Содержащиеся в пособии сведения могут представлять интерес для судей и государственных служащих и найти применение на соответствующих курсах повышения квалификации.
ГЛАВА 1. Понятие и система административно-правовых актов и актов административного правосудия в Российской Федерации 1.1. Понятие административно-правовых актов Административно-правовые акты — официальный документ определенной формы, принятый органом или должностным лицом публичной администрации на основании и во исполнение федеральных законов или законов субъектов РФ в установленном порядке в целях осуществления административно- правового регулирования общественных отношений путём од- ностороннего властного волеизъявления. Эти административно-правовые акты принимаются и действуют во всех функциональных сферах административного права. Функциональные сферы административного права — это определенные группы общественных отношений, подлежащих административно- правовому регулированию. Они связаны как с административно-распорядительной, так и с административно-охранительной деятельностью государства. 1. Массив общественных отношений, составляющих сферу административно- распорядительной деятельности государства: 1.1) отношения в сфере административного нормотворчества (сфера издания органами исполнительной власти и органами местного самоуправления — публичной администрацией или, иначе, административными органами публичной власти, а также иными административно- публичными органами, нормативных правовых актов (указов, постановлений, приказов, решений и др.) на основании и во исполнение норм законов, регулирующих административные правоотношения); 1.2) отношения в сфере административного правопредоставления (сфера предоставления административно-публичными органами физическим лицам и организациям прав на использование материальных и нематериальных благ, имеющих публичное значение);
Глава 1. Понятие и система административно-правовых актов и актов административного правосудия в Российской Федерации 6 1.3) отношения в сфере административного обязывания (сфера возложения административно-публичными органами на физических лиц и организаций публичных обязанностей, обеспечения исполнения таких обязанностей); 1.4) отношения в сфере административного стимулирования (сфера побуждения административно-публичными органами физических лиц и организаций к совершению действий, имеющих публичное значение и одобряемых государством). 2. Массив общественных отношений, составляющих сферу административно- охранительной деятельности государства: 2.1) отношения в сфере административного санкционирования (сфера официального разрешения, одобрения, признания правильными отдельных правомерных видов деятельности (действий) граждан и организаций, способных причинить вред частным и публичным правам, законным интересам; главным образом — правомерной деятельности (действий) по использованию техногенных и природных источников опасности); 2.2) отношения в сфере противодействия административным деликтам (сфера предупреждения, выявления, пресечения, устранения последствий административных правонарушений и нарушений обязательных требований, а также принудительного исполнения государственных решений); 2.3) отношения в сфере разрешения административных споров (сфера досудебной административно-правовой защиты прав граждан и организаций от неправомерных или необоснованных административно-правовых действий (бездействия) и решений административно-публичных органов, их должностных лиц, а также разрешения административно- правовых споров, возникающих между организациями и физическими лицами в ходе их публичного взаимодействия); 2.4) отношения в сфере противодействия административно-правовым казусам (сфера предупреждения, выявления, нейтрализации чрезвычайных и иных общественно опасных ситуаций (административно- правовых казусов) — аварий, пожаров, дорожно-транспортных происшествий и т. п.). Как отмечает П. И. Кононов, в современном обществе административное право регулирует не только саму деятельность публичной администрации, но также деятельность по юридической защите прав как общества, так и его отдельных членов (граждан и организаций) от незаконных действий как самой публичной власти, так и тех лиц, поведение которых не соответствует правопорядку. Изменения, произошедшие в политической, экономической и социальной системах России в постсоветский период, свидетельствуют
1.1. Понятие административно-правовых актов 7 о существенном сокращении сферы государственного управления, то есть прямого властного воздействия государства на субъектов общественных отношений. Государство в значительной степени не управляет субъектами общественных отношений, а обеспечивает согласование, охрану и защиту государственных и общественных интересов, прав и законных интересов отдельных физических лиц и организаций с помощью административно-правовых механизмов1. Это не может не влиять на значение нормативных административно- правовых актов и их место в механизме административно-правового регулирования. О проблеме поддержания баланса публичных и частных интересов в деятельности публичной администрации на примере правоохранительных органов говорит и Н. В. Козлова, отмечая, что целью деятельности таких органов является обеспечение одновременно и публичных (например, обеспечение безопасности государства), и частных интересов ( защита прав и законных интересов граждан и юридических лиц). При этом именно сами органы должны найти оптимальное соотношение этих интересов в своей деятельности, при реализации своих функций и полномочий2, в том числе и нормотворческих. М. П. Петров также указывает на тот факт, что баланс публичных и частных интересов относится к приоритетам развития административного права и должен находить своё выражение в правовых актах3, в том числе нормативных. В труде А. Б. Зеленцова и О. А. Ястребова отмечается, что в административно- правовой сфере реализуются как права властвования, представляющие собой властные полномочия органов публичной власти, так и права свободы, характеризующие субъективные публичные права частных лиц4. Конкретный административно-правовой акт может использоваться для регулирования не только административных правоотношений, но и отношений иной отраслевой принадлежности. Так, указания, положения и инструкции Центрального банка РФ могут содержать не только административно-правовые нормы, но и нормы финансового 1 Кононов П. И. Проблемы административного права и процесса. Киров, 2013. C. 19; Он же. О предмете современного российского административного права // Административное право и процесс. 2011. № 3. C. 2–6. 2 Козлова В. Н. Понятие публичных и частных интересов и их соотношение // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. № 7. C. 35–38. 3 Петров М. П. Исполнительная власть на этапе модернизации Российского государства: опыт правового исследования. М., 2012. C. 46. 4 Зеленцов А. Б., Ястребов О. А. Судебное административное право. М., 2017. C. 23.
Глава 1. Понятие и система административно-правовых актов и актов административного правосудия в Российской Федерации 8 права, оставаясь при этом административно-правовыми актами. Это обусловлено тем, что общественные отношения, регулируемые административным правом, в том числе возникающие в связи с административным нормотворчеством, связаны с обеспечением исполнения норм не только административного, но и большинства отраслей публичного права — конституционного, финансового, земельного, экологического и других, а также обеспечением исполнения ряда норм отраслей частного права1. В этой связи интерес вызывает подход, распространённый в доктрине ряда зарубежных государств (Франции, Великобритании, Бельгии, Греции, Нидерландов), согласно которому административно-правовые акты (в том числе нормативные) определяются не через регулируемые правоотношения, а через природу власти, которая их принимает2. В этой связи представляется возможным согласиться с позицией Л. А. Мицкевич, которая, анализируя акты осуществления органами местного самоуправления и саморегулируемыми организациями предоставленных им государственно-властных полномочий, отмечает, что необходим « переход от статусного понятия акта государственного органа (когда определяющим является, кто издаёт акт) к функциональному понятию акта управления (определяющим моментом является не статус органа, а содержание деятельности, то есть какие функции осуществляются путём принятия акта)»3. Интересно отметить, что, например, во французской административно- правовой доктрине и практике административных трибуналов административный характер правового акта в настоящее время определяется его содержанием, а не формальным отнесением принявшего его субъекта к органам государственной власти. Исходя из этого, в качестве нормативных административно-правовых актов во Франции рассматриваются акты Национального совета объединений медиков4. Также 1 Стахов А. И. Предмет отечественного административного права с позиции инструментального подхода // Административное право и процесс. 2011. № 9. C. 11–13. 2 Марку Ж. Административные акты и процедуры России и других государств Европы // Административные процедуры и контроль в свете европейского опыта / Под ред. Т. Я. Хабриевой и Ж. Марку. М., 2011. C. 29. 3 Мицкевич Л. А. Правовые акты органов исполнительной власти как форма государственного управления // Оспаривание решений и действий органов публичной власти. М., 2007. C. 54. 4 Марку Ж. Регламентарная власть и субъекты частного права во французской системе права: предоставление, осуществление и контроль регламентарной власти // Административные процедуры и контроль в свете европейского опыта / Под ред. Т. Я. Хабриевой и Ж. Марку. М., 2011. C. 173.
1.2. Система административно-правовых актов 9 и в судебной практике и административно-правовой доктрине Латвии нашло своё закрепление положение, согласно которому административно- правовые акты издаются субъектами, реализующими функции публичной администрации, то есть данные субъекты понимаются функционально, а не институционально1. 1.2. Система административно-правовых актов В состав публичной администрации входят не только органы исполнительной власти и органы местного самоуправления, выполняющие административно-публичные функции, но также организации, имеющие в соответствии с федеральным законом статус государственного или иного органа в целях выполнения отдельных административно- публичных функций. Все они имеют полномочия по принятию административно-правовых актов, образующих определенную систему. В связи с этим, с учетом положений ч. 3 ст. 132 Конституции РФ, представляется возможным рассматривать в качестве единой подсистемы публичной власти органы исполнительной власти и органы местного самоуправления, выполняющие административно-публичные функции, а также организации, имеющие статус государственного или иного органа, в целях осуществления данных функций. Выделенную подсистему публичной власти можно называть публичной администрацией по аналогии с зарубежными странами, в которых публичная администрация выделяется в специальных законах и доктринальных источниках. Учитывая особенности отечественного административно-правового регулирования, целесообразно выделить в структуре публичной администрации Российской Федерации: органы публичной власти, выполняющие административно-публичные функции (в том числе органы исполнительной власти, органы местного самоуправления), а также иные административно- публичные органы — организации, имеющие в силу закона статус государственного или иного органа, в целях выполнения отдельных административно-публичных функций. При этом вполне допустимо говорить об органах исполнительной власти и органах местного самоуправления как о единой системе публичной власти в силу положений ч. 3 ст. 132 Конституции РФ, согласно 1 Коре-Перконе К. Признаки административного акта: в понимании Административно- процессуального закона Латвии и практики судов // Ежегодник публичного права 2016: Административный акт. М., 2016. C. 54.
Глава 1. Понятие и система административно-правовых актов и актов административного правосудия в Российской Федерации 10 которым органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории. Под органами публичной администрации доктринально понимаются те органы публичной власти, которые одновременно: 1) реализуют цели, определённые государственной политикой; 2) обеспечивают исполнение и применение законов; 3) организуют и регулируют публичные дела с целью добиться согласования публичных и частных интересов; 4) имеют публично-властные прерогативы, то есть могут от лица общества давать обязательные указания частным лицам1. В современной российской правовой системе к органам публичной администрации относятся в первую очередь органы исполнительной власти, которым полномочия по принятию административно-правовых актов предоставлены рядом нормативных правовых актов: ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (ст. 5), Указом Президента РФ от 9 марта 2014 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (п. «а» ст. 2), ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» ( ст. 26, 36). Особое место занимает Президент Российской Федерации, который имеет полномочия по принятию правовых актов на основании норм Конституции РФ (ст. 90). Кроме того, органы и должностные лица местного самоуправления, реализуя делегированные им в порядке, установленном ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» (ст. 19–21), государственные полномочия, имеют право принимать правовые акты (ст. 43–48). Данные правовые акты, регулирующие не вопросы местного значения, а вопросы, лишь переданные государством для решения органам местного самоуправления, имеют своей целью обеспечение публичного правопорядка при реализации законов и, следовательно, являются административно-правовыми актами. К органам публичной администрации относятся и те субъекты, которые, не будучи признаны законодательством органами государственной или муниципальной власти, выполняют административно-публичные функции. К субъектам, административно-публичным органам, полномочным принимать административно-правовые акты, относятся, например, 1 Административное право зарубежных стран / Под ред. А. Н. Козырина и М. А. Штатиной. М., 2003. C. 28–32 (автор главы — М. А. Штатина).
1.2. Система административно-правовых актов 11 Центральная избирательная комиссия Российской Федерации1, Счётная палата Российской Федерации2, Центральный банк Российской Федерации3, государственные внебюджетные фонды (Фонд пенсионного и социального страхования Российской Федерации4, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования5), саморегулируемые организации6 и государственные корпорации (Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом»7, Государственная корпорация по космической деятельности «Роскосмос»8). В условиях активного участия России в интеграционных процессах на евразийском пространстве возникает вопрос о месте и значении актов межгосударственных органов, осуществляющих административно- правовое регулирование. Так, на территории Евразийского экономического союза (ЕАЭС) действуют правовые акты, принимаемые Евразийской экономической комиссией, регулирующие общественные отношения в сфере таможенного дела и иных сферах экономического сотрудничества государств-членов ЕАЭС9. Данные акты направлены на обеспечение публичного правопорядка при исполнении норм большей юридической силы, что позволяет относить их к числу административно- правовых. Особенностью данных актов является то, что они чаще направлены на реализацию норм международных договоров, чем законов, например, Договора о Таможенном кодексе Евразийского 1 Часть 13 ст. 21 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». 2 Часть 2 ст. 3 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счётной палате Российской Федерации». 3 Статья 7 Федерального закона от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». 4 Часть 2 ст. 3 Федерального закона от 14 июля 2022 г. № 236-ФЗ «О Фонде пенсионного и социального страхования Российской Федерации». 5 Часть 6 ст. 8 Устава Федерального фонда обязательного медицинского страхования, утверждённого постановлением Правительства РФ от 29 июля 1998 г. № 857 «Об утверждении устава Федерального фонда обязательного медицинского страхования». 6 Часть 2 ст. 4 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях». 7 Статья 8 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. № 317-ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии „Росатом“». 8 Статья 8 Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 215-ФЗ «О Государственной корпорации по космической деятельности „Роскосмос“». 9 Решение Высшего Евразийского экономического совета от 23 декабря 2014 г. № 98 «О Регламенте работы Евразийской экономической комиссии». URL: https:// docs.eaeunion.org/docs/ru-ru/0147030/scd_25122014_98.