Координация в системе государственного и муниципального управления

МИНИСТЕРСТВО НАУКИ И ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ 
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 
Федеральное государственное бюджетное  
образовательное учреждение высшего образования 
ОМСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ 
им. Ф.М. ДОСТОЕВСКОГО 
 

 

 

 

 

 

 
И. А. Третьяк  
 
Координация в системе государственного  
и муниципального управления 
 
Учебное пособие  
к образовательной программе по направлению 
«Юриспруденция», квалификация «магистр» 
 

 

 

 
 
© Третьяк И. А., 2020 
© ФГБОУ ВО «ОмГУ им. Ф.М. Достоевского», 2020 
 
ISBN 978-5-7779-2509-1 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Омск 

 
2020 

УДК 342 
ББК 67.400я73я05 
Т666 
 
 
 
 
Рецензенты: 
канд. юрид. наук, старший преподаватель кафедры государственного  
и муниципального права ОмГУ им. Ф.М. Достоевского А.Ф. Масалаб; 
советник Губернатора Омской области, действительный государственный советник  
Омской области 2 класса Л.В. Ефимова 
 
 
 
Третьяк, И. А. 
Т666  
Координация в системе государственного и муниципального управления [Электронный 
ресурс] : учебное пособие к образовательной программе по направлению «Юриспруденция», 
квалификация «магистр» / И. А. Третьяк. – Электрон. текстовые дан. – Омск : 
Изд-во Ом. гос. ун-та, 2020. – 1 электрон. опт. диск (CD-ROM) ; 12 см. 
ISBN 978-5-7779-2509-1 
Охватывает многообразную проблематику координационных связей и функций в механизме государственного 
и муниципального управления, видовое разнообразие форм координации, различные подходы 
к определению сущности координации как метода и функции управления. 
Включает практические задания для самоконтроля из практической деятельности органов государственной 
и муниципальной власти, направленные на уяснение сущности координационных механизмов 
государственного и муниципального управления. 
Для преподавателей и студентов юридических специальностей, а также всех интересующихся вопросами 
правового регулирования государственного и муниципального управления. 
 
УДК 342 
ББК 67.400я73я05 
 
 
 
 
Текстовое электронное издание  
Самостоятельное электронное издание 
 
 
 
 
Минимальные системные требования: 
процессор с частотой 1,3 ГГц или выше; ОЗУ 512 Mб;  
Microsoft Windows XP/Vista/7/8/10;  
Adobe Acrobat Reader 8.0 и выше; CD-ROM; мышь 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
ISBN 978-5-7779-2509-1                                                              © Третьяк И. А., 2020 
© ФГБОУ ВО «ОмГУ им. Ф.М. Достоевского», 2020 

 

 
Издается в авторской редакции 
Макет подготовлен в издательстве ОмГУ 
 
Технический редактор Т.Н. Чечуков 
Программно-техническая реализация Т.Н. Чечукова 
 
 
 
 
Дата выпуска: 08.09.2020. 
1 электрон. опт. диск (CD-ROM); 10 см. 
Тираж 10 копий. Объем 0,5 Мб. 
 
 
Издательство  
Омского государственного университета 
им. Ф.М. Достоевского 
644077, г. Омск, пр. Мира, 55а 
тел.: 8 (3812) 67-32-55, 64-30-61, 64-13-07 
 

ВВЕДЕНИЕ 

Данное учебное пособие включает в себя структуру и основные положения лекций 
по дисциплине (спецкурсу) «Координация в системе государственного и муниципального 
управления», список литературы по темам лекций, вопросы для самостоятельной подготовки 
студентов, а также вопросы для подготовки к зачету и тесты. 
Учебное пособие предназначено для магистров, обучающихся по профилю «Политико-
правовое администрирование» магистерской программы «Юриспруденция», а также 
иных лиц, желающих углубить свои знания в области государственного и муниципального 
управления, административного, муниципального и конституционного права. 
Цель настоящего учебного пособия – предоставить студентам алгоритм для углубленной 
самостоятельной подготовки как к лекциям и семинарским занятиям по дисциплине «
Координация в системе государственного и муниципального управления», так и к 
контролю знаний по данной дисциплине, а также сформировать у студентов навыки решения 
практических заданий по координации органов публичной власти и иных субъектов 
права. 
Целью освоения дисциплины «Координация в системе государственного и муниципального 
управления» является изучение актуальных теоретических, законодательных и 
правоприменительных проблем, возникающих при согласовании усилий как соподчиненных, 
так и несоподчиненных органов государственной власти, органов местного самоуправления, 
их структурных подразделений и должностных лиц для решения территориальных 
и межведомственных задач приоритетного экономического, технологического 
и социального развития страны и общества. 
Данная дисциплина имеет значительную практическую составляющую, в связи с 
чем призвана, в первую очередь, сформировать навыки разрешения практических ситуаций 
в государственном и муниципальном управлении на основе координации как метода 
управления. 
В силу междисциплинарности исследуемых в рамках спецкурса правоотношений и 
иных явлений правовой действительности, в настоящей методической разработке представлены 
научные и практические знания как в области административного и муниципального 
права, так и частично конституционного права, с учетом достижений экономической 
теории и социологии. Поскольку изучение координации как механизма управления 
различными системами актуально для всего мирового сообщества, при подготовке 
данной методической разработки использовались результаты научных исследований зарубежных 
авторов. 
Необходимо констатировать, что в настоящее время количество научных исследований, 
посвященных правовым аспектам координации в системе государственного и муниципального 
управления, является незначительным, а предмет исследований – фрагментарен 
и разрознен, что существенно затрудняет студенту самостоятельный поиск релевантной 
и верифицируемой научной, а также практической информации по данному 
вопросу. 
В связи с чем настоящее учебное пособие призвано облегчить студентам, магистрам 
самостоятельный поиск информации и получение знаний по важнейшим функциональным 
аспектам обеспечения эффективной координации в системе государственного и муниципального 
управления. 
 

ТЕМАТИЧЕСКИЙ ПЛАН ДИСЦИПЛИНЫ 

Тема 1. Теоретико-методологические основы координации в системе государственного 
и муниципального управления. 
Сущность координации, ее значение и актуальность изучения, история становления 
научных представлений о координации, ее периодизация, классификация координации 
по различным основаниям. Объективная обусловленность существования координации в 
государственном управлении. Координация как способ разрешения конституционно-
правовых конфликтов между органами государственной и муниципальной власти. 
 
Тема 2. Субъекты координации. Территориальная координация в системе государственного 
управления. 
Понятие территориальной координации, ее субъекты. Полномочия Президента Российской 
Федерации и Правительства Российской Федерации по координации, координационные 
начала деятельности полномочных представителей Президента Российской Федерации 
в федеральных округах. Межрегиональная координация. 
 
Тема 3. Координация в системе муниципального управления. 
Координационная функция органов местного самоуправления. Координация в системе 
местного самоуправления и в различных моделях организации местного самоуправления. 
Межмуниципальная координация и ее субъекты. 
 
Тема 4. Межведомственная координация в сфере правотворчества. 
Значение и механизмы координации в процессе правотворчества, их правовое регулирование. 
Статус согласительных комиссий. Формы взаимодействия субъектов Российской 
Федерации и Федерации в законодательном процессе. 
 
Тема 5. Координация в сфере правоприменения, внутриведомственная координация. 

Проблемы координации в правоприменении, способы и субъекты (акторы) координации. 
Внедрение механизмов проектного управления в деятельность органов исполнительной 
власти, институт дорожных карт, комплаенс система. 
 
Тема 6. Реализация функции координации в отдельных сферах государственного 
и муниципального управления. 
Координация в сфере охраны окружающей среды, архитектурно-градостроительной 
деятельности органов публичной власти. Координационные функции органов исполнительной 
власти и местного самоуправления в земельных правоотношениях. 
 
Тема 7. Механизмы координации государственного и муниципального управления 
с институтами гражданского общества и населением. 
Цель координации с институтами гражданского общества. Механизмы общественного 
контроля, институт публичных слушаний, общественных обсуждений, собрания и 
конференции граждан. 

Основная литература по всем лекциям 

Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право. М., 2014. 
Бучакова М.А. Координация в системе государственного и муниципального управления 
охраной окружающей среды. Омск, 2010. 
Казанник А.И. Координация в системе функций местных советов. Томск, 1980. 
Лунев А.Е. Координация в государственном управлении // Советское государство и 
право. 1971. № 11. 
Максуров А.А. Координационная юридическая практика государственных органов: 
критический взгляд на проблему эффективности // Государственная власть и местное самоуправление. 
2007. № 10. 
Максуров А.А. Координация – наиболее перспективный метод построения системы 
государственной власти в Российской Федерации // Государственная власть и местное 
самоуправление. 2007. № 9. 
Муниципальное право: учебник / под ред. А.Н. Костюкова. М., 2011. 
Мухаев Р.Т. Система государственного и муниципального управления. М., 2008. 
Райзберг Б.А. Государственное управление экономическими и социальными процессами. 
М., 2006. 
Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. М., 2012. 
Тихомиров Ю.А. Научная организация управления. М., 1973. 
Тихомиров Ю.А. Управленческое решение. М., 1972.  
Файоль А. Общее и промышленное управление. М., 1923. 

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИСЦИПЛИНЫ 
«КООРДИНАЦИЯ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО  
И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ» 

Тема 1. Теоретико-методологические основы координации  
в системе государственного и муниципального управления 

План лекции: 
1. Цель изучения дисциплины, ее актуальность, предмет и метод. 
2. Государственное и муниципальное управление, стратегическое планирование как элемент 
управления. 
3. История возникновениянаучных представлений о координации и ее сущности. 
4. Понятие и признаки координации. 
5. Классификация координации. 
6. Значение координации в системе государственного и муниципального управления, модернизационный 
аспект. 
 
В современном обществе сильны тенденции к усилению разнообразных координационных 
связей и созданию координирующих органов управления. С усложнением задач, 
требующих государственного управленческого воздействия, усложняется и характер 
связи между такими субъектами управления, вовлекаемыми в решение поставленной задачи, 
что обуславливает актуальность изучения природы координационных связей в государственном 
и муниципальном управлении. 
Предмет изучения дисциплины: явление координации в многоуровневой матрице 
государственного и муниципального управления в Российской Федерации. 

Координация буквально означает согласование, приведение в соответствие, от лат. 
coordinatio – расположение в порядке1, – составная часть процессов управления, состоящая 
в согласовании, упорядочении действий разных частей управляемой системы. 

Методология изучения координации является межотраслевой и комплексной и 
включает: методы экономической теории (теория организаций и теория управления), 
группу юридических методов (сравнительно-правовой метод, историко-правовой и формально-
юридический метод), диалектический метод познания.  
Для российской модели организации государственного управления традиционна 
схема иерархической соподчиненности субъектов управления. С появлением местного 
самоуправления, принципа разделения властей в Конституции Российской Федерации 
1993 г. законодателю и правоприменителю пришлось находить механизмы эффективно-
госогласования действий различных органов публичной власти при осуществлении государственной 
и муниципальной политики. 
Муниципальное управление представляет собой деятельность органов местного самоуправления, 
направленную на удовлетворение общественных интересов, осуществляемую 
в определенных законом формах; организованный процесс руководства, регулирования 
и контроля со стороны органов местного самоуправления за развитием общественной 
жизни на данной территории. 

 

1 Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. Современный экономический словарь. 
6-е изд., перераб. и доп. М.: ИНФРА-М, 2011 // СПС «КонсультантПлюс». 

Государственное управление (в широком значении) – это регулирующая деятельность 
государства в целом (деятельность представительных органов власти, исполнительных 
органов государственной власти, прокуратуры, судов и т. д.).  
Государственное управление (в узком значении) – это деятельность исполнительных 
органов государственной власти на уровне как Российской Федерации, так и ее 
субъектов. 
Государственное и муниципальное управление различаются не только тем, что 
осуществляются на разных уровнях организации публичной власти, но также по целям, 
задачам, субъектам и объектам управления, реализуемым функциям, полномочиям и 
управленческим технологиям и процедурам. 
Необходимость изучения координационных связей в системе управления обострилась 
в связи с принятием Федерального закона от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом 
планировании в Российской Федерации», в ст. 8 которого в качестве основной задачи 
стратегического планирования была признана координация государственного и муниципального 
стратегического управления и мер бюджетной политики. 
История возникновения научных представлений о координации и её сущности может 
быть разделена на три периода: 1) зарождение – начало XX в.; 2) становление – 70–
80-е гг. XX в.; 3) современный период развития (90-е гг. XX в. до настоящего времени). 
В начале XX в. впервые понятие координации в управлении использует Анри Фай-
оль и понимает под ней обеспечение нормального и эффективного функционирования 
того или иного организма, пропорциональность и гармонию движения всех его составных 
частей к намеченной цели; координировать, согласно А. Файолю, – значит согласовывать 
все операции в предприятии таким образом, чтобы облегчить его функционирование 
и успех, придать материальному и социальному организму каждого отдела надлежащие 
пропорции, чтобы они могли надежно и экономно выполнять свои функции. 
На втором этапе координация становится предметом исследований ученых в области 
теории права, а также административного и конституционного права.  
А.И. Казанник рассматривал координацию как функцию и метод управления, а также 
доказал, что метод координации выступает обязательным компонентом всякого руководства 
в тех случаях, когда один из субъектов управления подчинен другому. 
На современном этапе изучаются различные сферы проявления координации. Так, 
В.Е. Чиркин изучает координацию в контексте принципа разделения властей, М.А. Буча-
кова исследует координацию в системе государственного и муниципального управления 
охраной окружающей среды и т. д. 
Координация может быть классифицирована по следующим основаниям: 
1. По субъектам воздействия: 
– горизонтальная координация (субъекты одного уровня); 
– вертикальная координация (иерархическая соподчиненность субъектов). 
2. По количеству систем: 
– внешняя координация (координация извне); 
– внутренняя координация (самокоординация). 
3. По объему компетенции органов, осуществляющих координацию в тех или иных 
сферах деятельности: 
– общая; 
– отраслевая; 
– межотраслевая. 
4. По функциональному назначению устанавливаемых отношений: 
– территориальная; 
– ведомственная (межведомственная). 

Признаки координации: междисциплинарная категория; длительность и устойчивость 
координационных связей, многофункциональное назначение, регламентация правовыми 
средствами, осуществление в особой процедурной форме, специальная цель – 
повышение эффективности управления. 
Координация также является одним из кооперативных способов разрешения конституционно-
правовых конфликтов, возникающих в системе государственного и муниципального 
управления. Сторонами таких конфликтов выступают органы государственной 
власти и местного самоуправления, их должностные лица, объектом конфликта является 
определенная конституционно-правовая ценность, как правило, властной природы, – 
объём полномочий, независимость и самостоятельность местного самоуправления, разделение 
властей и т. д. 
По результатам вышеизложенного координация в системе государственного и муниципального 
управления представляет собой функцию, а также метод, направленные на 
согласование этапов, процесса, а также целевых установок участников управления в целях 
повышения эффективности управленческого процесса в целом и принятия согласованного 
решения. 
Значение координации трудно переоценить, поскольку она способствует: 
– адекватному и своевременному правотворчеству; 
– гибкости системы управления, придает ей прочность; 
– модернизации системы управления. 

Дополнительный информационный материал по теме 

Адамович А.С. Координация в системе государственного и муниципального управления: 
модернизационный аспект // Право и управление. XXI век. 2010. № 4 (17). 
Бучакова М.А. Значение координации в системе государственного и муниципального 
управления // Вестник Омского университета. Серия «Право». 2010. № 3. 
Бучакова М.А. Координация в управлении: теоретические подходы // Научный вестник 
Омской академии МВД России. 2009. № 2 (33). 
Конституция Российской Федерации 1993 года. 
Максуров А.А. Координационная деятельность в правовой системе общества: дис. 
… канд. юрид. наук. Ярославль, 2001. 
Лукьяновская О.В., Мельниченко Р.Г. Основы юридической конфликтологии и медиации. 
Волгоград: Изд-во Волгогр. акад. гос. службы, 2011. URL: http://psihdocs.ru/ 
osnovi-yuridicheskoj-konfliktologii.html. 
Федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации»: от 
28.06.2014 № 172-ФЗ. 
Юридический конфликт / отв. ред. Ю.А. Тихомиров, М., 2018. 

Практические задания для самоконтроля 

1. Какие существуют подходы к определению сущности координации? 
 
2. В рамках каких юридических наук впервые стала изучаться координация и почему? 
 
3. В рамках какого вида координации осуществляется взаимодействие несоподчи-
ненных субъектов? 
 
4. В чем отличие общей координации от отраслевой? 
 
5. По какому основанию выделяются территориальная и ведомственная координация? 

Тема 2. Субъекты координации. Территориальная координация  
в системе государственного управления 

План лекции: 
1. Классификация субъектов координационной деятельности (по ветвям власти и уровням 
организации публичной власти). 
2. Федеральные субъекты координационной деятельности. 
3. Региональные субъекты координационной деятельности. 
4. Местные субъекты координационной деятельности. 
5. Субъекты гражданского общества. 
6. Координационные и совещательные органы. 
 
По функциональному назначению устанавливаемых между субъектами координационной 
деятельности отношений выделяются:  
– территориальная координация; 
– ведомственная (межведомственная) координация. 
При этом территориальная координация подразделяется на осуществляемую: 
• Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации 
(общая координация); 
• Федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами; 
• Полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных 
округах; 
• Органами государственной власти субъектов РФ и главами регионов; 
• Межрегиональными объединениями субъектов Российской Федерации; 
• Муниципальными образованиями и межмуниципальными объединениями; 
• Ведомственная координация делится на внутриведомственную и межведомственную; 

К федеральным субъектам координационной деятельности относятся:  
1) Президент Российской Федерации; 
2) Федеральное Собрание Российской Федерации (Совет Федерации и Государственная 
Дума); 
3) Правительство Российской Федерации; 
4) Совет Безопасности Российской Федерации; 
5) Счетная палата Российской Федерации; 
6) Центральный банк Российской Федерации; 
7) федеральные органы исполнительной власти. 
Координационные полномочия Президента Российской Федерации установлены в 
ст. 80, 85 Конституции РФ: он обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие 
органов государственной власти. 
К координационным полномочиям Федерального Собрания Российской Федерации 
относится: 
– проведение обсуждений стратегии социально-экономического развития Российской 
Федерации и основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации; 
– 
парламентский контроль; 
– осуществление Государственной Думой взаимодействия с Уполномоченным по 
правам человека в Российской Федерации; 
– направление представителей палат Федерального Собрания в организации, создаваемые 
Российской Федерацией на основании федеральных законов;