Правовые основы государственно-частного партнерства и проектного финансирования

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ АВТОНОМНОЕ  
ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ 
«МОСКОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ИНСТИТУТ  
МЕЖДУНАРОДНЫХ ОТНОШЕНИЙ (УНИВЕРСИТЕТ)  
МИНИСТЕРСТВА ИНОСТРАННЫХ ДЕЛ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»

С.О. Шохин

ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ 
ГОСУДАРСТВЕННО-
ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА 
И ПРОЕКТНОГО 
ФИНАНСИРОВАНИЯ

Учебное пособие

МОСКВА
2024

ISBN 978-5-00172-590-9

УДК 346.22
ББК 67.401.1
Ш82

Рецензенты:
Андриановна М.А., кандидат юридических наук, 
доцент, и.о. заведующего Кафедрой международного частного 
и гражданского права им. С.Н. Лебедева МГИМО МИД 
Российской Федерации;
Арзуманова Л.Л., доктор юридических наук, профессор, 
профессор кафедры финансового права Университета 
имени О.Е. Кутафина (МГЮА).

Ш82
Шохин С.О.
Правовые основы государственно-частного партнерства 
и проектного финансирования: Учебное 
пособие / С.О. Шохин. — М.: Прометей, 2024. —  
262 с.

ISBN 978-5-00172-590-9

Учебное пособие посвящено правовому регулированию 
государственно-частного партнерства и проектного финансирования 
в Российской Федерации, а также основным подходам 
к ГЧП в международной практике.
В пособии рассматриваются понятие, признаки, принципы 
и основные типы государственно-частного партнерства, 
использование механизмов проектного финансирования 
в целях ГЧП.
Пособие предназначено к использованию в качестве 
базового учебного материала для студентов, обучающихся 
по программе бакалавров и магистров, аспирантов гражданско-
правового и финансово-правового профиля, а также 
в качестве практического пособия для работников финансовых 
и хозяйственных органов, представителей предпринимательской 
среды.

© Шохин С.О., 2024
© Издательство «Прометей», 2024

Оглавление

Глава 1. Понятие, признаки, принципы, типы 
государственно-частного партнерства ........................................5

1.1. Понятие государственно-частного партнерства .......... 6

1.2. Признаки государственно-частного партнерства ........ 7

1.3. Принципы государственно-частного партнерства ......15

1.4. Типы (формы, модели) государственно-частного 
партнерства .........................................................16

Глава 2. Правовое регулирование государственно-
частного партнерства..................................................................19

2.1. Международное регулирование ГЧП .......................19

2.2. Источники правового регулирования ГЧП  
в Российской Федерации ........................................23

2.3. Организационная база развития  
государственно-частного партнерства ......................33

Глава 3. Формы и правовые инструменты реализации 
государственно-частного партнерства ......................................40

3.1. Соглашение о государственно-частном, 
муниципально-частном партнерстве (ГЧП/МЧП) ......40

3.2. Концессионное соглашение ....................................70

3.3. Соглашение о разделе продукции ............................91

3.4. Соглашения об осуществлении 
предпринимательской деятельности в границах 
территорий с особым режимом экономической 
деятельности ...................................................... 108

3.5. Специальный инвестиционный контракт................ 151

Глава 4. Значение государственно-частного партнерства 
в управлении публичными финансами ...................................171

4.1. Государственные и муниципальные программы. 
Государственно-частное партнерство как форма 
организации финансирования бюджета развития .... 171

4.2. Реализация инвестиционных проектов на основе 
проектного финансирования ................................ 197

ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОЕ ПАРТНЕРСТВО. 
Словарь терминов (глоссарий) .................................................225

БИБЛИОГРАФИЯ .....................................................................242

Глава 1.  

ПОНЯТИЕ, ПРИЗНАКИ, ПРИНЦИПЫ, ТИПЫ 
ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА

Нормативно-правовые акты:

Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 
№ 145-ФЗ (ред. от 14.07.2022) // Собрание законодательства 
РФ, 03.08.1998, № 31, ст. 3823.
Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) 
от 30.11.1994 № 51-ФЗ (ред. от 25.02.2022) (с изм. 
и доп., вступ. в силу с 01.09.2022) // Собрание законодательства 
РФ, 05.12.1994, № 32, ст. 3301.
Гражданский кодекс Российской Федерации (часть 
вторая) от 26.01.1996 № 14-ФЗ (ред. от 01.07.2021, с изм. 
от 08.07.2021) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2022) // 
Собрание законодательства РФ, 29.01.1996, № 5, ст. 410.
Федеральный закон от 13.07.2015 № 224-ФЗ (ред. 
от 11.06.2022) «О государственно-частном партнерстве, 
муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации 
и внесении изменений в отдельные законодательные 
акты Российской Федерации» // Собрание законодательства 
РФ, 20.07.2015, № 29 (часть I), ст. 4350. 
Практическое руководство по вопросам эффективного 
управления в сфере государственно-частного партнерства. 
Нью-Йорк; Женева: Организация Объединенных Наций, 
2018. С. 1. URL: https://mo.astrobl.ru/sites/default/files/
Contnt_15/pdf_15/Rukovodstvo.pdf (дата обращения: 
30.12.2021)

1.1. Понятие государственно-частного партнерства

В современной доктрине, юридической и экономической 
научной литературе встречается два подхода 
к пониманию сущности государственно-частного партнерства (
далее — ГЧП).
Широкая трактовка подразумевает под ГЧП конструктивное 
взаимодействие власти и бизнеса не только 
в экономике, но и в политике, культуре, науке и других 
областях.
В узком смысле ГЧП подразумевает взаимодействие 
государства и частного сектора для решения общественно 
значимых социально-экономических задач. Диверсификация 
социально-экономической жизни наряду с ограниченностью 
финансовых ресурсов, затрудняет выполнение 
государством в полной мере общественно значимых функций. 
Предпринимательская среда, в свою очередь, также 
заинтересована в новых объектах для инвестирования, 
особенно при поддержке государства. Тем более что, ГЧП 
предоставляет возможность создания и последующей 
приватизации жизненно важных, имеющих стратегическое 
значение объектов государственной собственности 
в условиях льготного инвестиционного режима.
Основная область применения ГЧП в мире — инфраструктурные 
проекты, а также проекты в ЖКХ, объекты 
IT-инфраструктуры, социальной сферы.
Наиболее полным представляется следующее определение 
ГЧП: 
ГЧП представляет собой взаимовыгодное сотрудничество 
частного и публичного партнеров в определенной 
законодательством о ГЧП правовой форме, 
основанное на распределении финансирования, рисков 
и выгод между его участниками, в общественно значимых 
целях в установленный срок посредством создания 
или модернизации объекта ГЧП.
Решение публично значимых вопросов, равно как 
и достижение общественных интересов, является основ-

ной задачей социально-ориентированного государства, 
каковым в соответствии с Конституцией провозглашается 
Российская Федерация. Однако, государство 
не всегда обладает достаточными финансовыми ресурсами 
и профессиональными кадрами, необходимыми 
для одновременного и эффективного решения текущих 
и стратегических социально-экономических задач, особенно 
в условиях нестабильной экономической ситуации 
и санкционного давления. Эти факторы определяют необходимость 
делегирования решения задач, направленных 
на достижение общественных интересов, самостоятельным 
хозяйствующим субъектам. 
Термин «ГЧП» является дословным переводом термина «
public private partnership», «РРР». Данная дефиниция 
трактуется зарубежными авторами как взаимодействие 
государства и бизнеса по решению общественно 
значимых задач.

1.2. Признаки государственно-частного партнерства

В числе базовых признаков государственно-частного 
партнёрства в узкой (экономической) трактовке можно 
назвать следующие:
• сторонами ГЧП являются государство и частный 
бизнес;
• взаимодействие сторон закрепляется на официальной, 
юридической основе;
• взаимодействие сторон имеет равноправный характер;
• ГЧП имеет чётко выраженную публичную, общественную 
направленность;
• в процессе реализации проектов на основе ГЧП консолидируются, 
объединяются ресурсы и вклады сторон;
• финансовые риски и затраты, а также достигнутые 
результаты распределяются между сторонами в заранее 
определённых пропорциях.
Как правило, ГЧП предполагает, что не государство 
подключается к проектам бизнеса, а, наоборот, государ-

ство приглашает бизнес принять участие в реализации 
общественно значимых проектов.
На данный момент единого понимания ГЧП как в России, 
так и за рубежом не выработано.
Всемирный банк определяет ГЧП как договоренность 
между государственным и частным сектором в вопросе 
производства, а также предоставления инфраструктурных 
услуг, которые необходимы для цели привлечения дополнительного 
финансирования и как возможность увеличения 
результативности государственных вложений. 
В документах Евросоюза ГЧП определяется как 
форма сотрудничества между органами государственной 
власти и бизнесом, основной целью которой является обеспечение 
финансирования, сооружения, реконструкции, 
управления и содержания объекта инфраструктуры или 
предоставления услуги, а также как партнерство между 
государственным и частным секторами с целью осуществления 
проекта или оказания услуги, традиционно предоставляемой 
государственным сектором.
Федеральный закон «О государственно-частном партнерстве, 
муниципально-частном партнерстве в Российской 
Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные 
акты Российской Федерации» определяет 
ГЧП как юридически оформленное на определенный 
срок и основанное на объединении ресурсов, распределении 
рисков сотрудничество публичного партнера с одной 
стороны и частного партнера с другой стороны, которое 
осуществляется на основании соглашений о ГЧП (МЧП), 
заключенных в целях привлечения в экономику частных 
инвестиций, обеспечения доступности товаров, работ, 
услуг и повышения их качества.
Несмотря на существование легальной дефиниции 
ГЧП, среди представителей юридической науки не сложилось 
единого представления о его правовой сущности. 
Некоторыми исследователями ГЧП характеризуется как 
гражданско-правовое отношение. Противоположным 
является мнение специалистов о том, что рассматривае-

мый правовой институт опосредует не только гражданско-
правовые отношения, но и публично-правовые отношения 
между публичной властью и частным бизнесом в целях 
реализации общественно значимых проектов. Однако очевидно, 
что ГЧП регулируется нормами различных отраслей 
права: гражданского и предпринимательского в части 
заключения, изменения и прекращения его договорных 
правовых форм, административного в части определения 
компетенции уполномоченных органов, финансового 
и налогового права в части бюджетного софинансирова-
ния и предоставления налоговых преференций, земельного, 
лесного, градостроительного и других отраслей 
права, следовательно, правовая природа ГЧП является 
комплексной.
Кроме всего прочего, ГЧП представляет собой механизм 
привлечения в экономику частных инвестиций для 
реализации социально значимых проектов, развития 
инфраструктуры. Частные партнеры в свою очередь видят 
в этом возможный источник дохода. Общество также выигрывает 
от такого сотрудничества, поскольку получает 
соответствующее благо.
По организационной форме ГЧП выражается в привлечении 
частных инвестиций в целях развития государственных 
программ. Кроме того, важной целью является 
повышение уровня оказания услуг, качества определенных 
товаров и выполнения различных работ. При этом, 
приоритетными сферами реализации проектов ГЧП являются 
объекты коммунальной, социальной, энергетической 
и транспортной отраслей.
ГЧП является одной из самых эффективных форм 
взаимодействия государства и частного сектора в лице 
самостоятельных компаний.
Применение механизмов государственно-частного 
партнерства характерно для реализации масштабных 
затратных проектов, осуществить самостоятельное 
финансирование которых даже за счет бюджетных 
средств невозможно или затруднительно, подобные про-

екты не могут быть оперативно реализованы по объективным 
технологическим причинам.
Выделяются следующие основные особенности института 
ГЧП, позволяющие раскрыть его специфику как 
механизма удовлетворения государственных нужд:
• долгосрочность обеспечения и предоставления 
услуг;
• передача рисков частному сектору;
• многообразие форм долгосрочных контрактов, 
заключаемых юридическими лицами и государственными 
и муниципальными структурами.
В странах, где право разделено на публичное и частное, 
соглашения государственно-частного партнерства 
признаются не гражданскими договорами, а публичными (
Германия) или административными (Франция). 
В результате соглашения государственно-частного партнерства 
развиваются в рамках публичного права в сочетании 
с гражданско-правовыми договорами государства 
как хозяйствующего субъекта.
Таким образом, государственно-частное партнерство — 
это механизм, применяемый для реализации 
затратных и длительных инвестиционных проектов, которые 
предполагают: 
• удовлетворение потребностей не только в создании 
объектов публичного назначения, но прежде всего в осуществлении 
на их основе публично значимой деятельности; 
• распределение обязательств сторон на этапах создания 
объекта и последующего осуществления публично 
значимой деятельности; 
• вытекающее из взаимных обязательств распределение 
рисков.
Во многих зарубежных странах на началах ГЧП осуществляется 
создание инноваций. Так, например, создание 
и разработка робототехники и искусственного интеллекта, 
суперкомпьютеров, то есть ключевые направления 
развития цифровой экономики, активно происходит 
именно на основе ГЧП. 

Проекты, реализуемые на основе ГЧП, могут быть 
направлены как на строительство, так и на управление 
инфраструктурой на основе соглашения между публичным 
и частным партнерами. При реализации такого долгосрочного 
проекта привлекаются как частные инвестиции, 
так и публичные гарантии о неизменности базовых 
условий соглашения, что позволяет окупить вложения 
на этапе управления построенным объектом.
Главная цель публичного партнера — привлечь 
частный капитал в строительство объектов инфраструктуры 
и в перспективе либо передать объект в собственность 
частному партнеру, либо взимать плату за пользование 
инфраструктурой. При этом круг субъектов, 
частных партнеров ограничивается законом. Частным 
партнером не может выступать международная компания, 
кроме случаев создания совместной с российским 
юридически лицом проектной компании для реализации 
проекта ГЧП. Такое ограничение действует и в других 
странах ЕАЭС.
Правовая природа соглашения о ГЧП и порядок 
его заключения позволяют рассматривать его как смешанный 
или комплексный договор, в составе которого 
обязательства публичного и частного партнеров могут 
предусматриваться разными договорами в зависимости 
от характера проекта ГЧП. 
Среди публично-правовых признаков договора 
в соглашении о ГЧП прежде всего следует отметить 
публичную цель — строительство недвижимого имущества 
для государственных или муниципальных нужд, 
а также необходимость соблюдения административных 
процедур при заключении соглашения о ГЧП. В то же 
время публичный партнер принимает лишь два вида одно-
сторонних решений — о заключении соглашения и о проведении 
конкурса для выбора частного партнера. Автономию 
воли частного партнера эти решения не затрагивают, 
поскольку частный партнер может отказаться от участия 
в конкурсе или от заключения соглашения о ГЧП.

Гражданско-правовые признаки соглашения о ГЧП 
состоят, в частности, в том, что предприниматель — частный 
партнер действует в своем интересе, рассчитывая 
в дальнейшем не только окупить вложенные инвестиции, 
но и получать прибыль от эксплуатации построенного объекта. 
Также соглашение о ГЧП регулирует имущественные 
отношения, включающие создание, эксплуатацию 
и техническое обслуживание объекта инфраструктуры, 
и должно учитывать риски невыполнения обязательств 
сторонами соглашения. Тем самым для защиты прав 
инвестора к соглашениям о ГЧП могут быть применены 
нормы Гражданского кодекса РФ о договорах строительного 
подряда, возмездного оказания услуг, но в рамках 
требований, предусмотренных федеральным законодательством 
о ГЧП.
Таким образом, можно выделить следующие признаки 
ГЧП:
• общественно значимая цель; 
• особый состав участников; 
• срочный характер; 
• особый объект; 
• источник финансирования; 
• распределение рисков и прибыли; 
• особая юридическая форма.
По другой классификации можно определить следующие 
признаки ГЧП: 
• круг субъектов (публичный и частный партнер); 
• реализация публичных интересов, публичный 
характер создаваемых в ходе осуществления совместной 
деятельности объектов; 
• консолидация ресурсов публичных институтов 
и частного сектора; 
• использование преимуществ, которыми располагает 
каждая из сторон партнерства; 
• обмен ресурсами, которыми наделена каждая из сторон; 
• распределение рисков, доходов и ответственности 
между участниками партнерства;