Правовое регулирование внешнего государственного финансового контроля в Российской Федерации

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ АВТОНОМНОЕ  
ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ 
«МОСКОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ИНСТИТУТ  
МЕЖДУНАРОДНЫХ ОТНОШЕНИЙ (УНИВЕРСИТЕТ)  
МИНИСТЕРСТВА ИНОСТРАННЫХ ДЕЛ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»

С.О. Шохин

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ 
ВНЕШНЕГО ГОСУДАРСТВЕННОГО 
ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ 
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
 
Учебное пособие

МОСКВА
2023

ISBN 978-5-00172-414-8

УДК 336.1
ББК 67.402.02
 
Ш82

Рецензенты:
Толстопятенко Г.П., доктор юридических наук, профессор, 
первый проректор МГИМО МИД России;
Арзуманова Л.Л., доктор юридических наук, профессор, 
профессор кафедры финансового права Университета 
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)

Ш82
Шохин Сергей Олегович
Правовое регулирование внешнего государственного 
финансового контроля в Российской 
Федерации: Учебное пособие / С.О. Шохин. — М.: 
Прометей, 2023. — 450 с.

ISBN 978-5-00172-414-8
Учебное пособие посвящено правовому регулированию 
внешнего государственного финансового контроля, правовым 
основам деятельности органов внешнего государственного 
финансового контроля, в том числе региональных. В пособии 
рассматриваются принципы осуществления, виды, формы 
и методы внешнего государственного финансового контроля 
в их взаимосвязи. В пособии отражены особенности деятельности 
контрольно-счетных органов, их полномочия в проведении 
предварительного, текущего и последующего контроля, 
различных форм аудита применительно к объектам 
контроля.
Пособие предназначено к использованию в качестве 
базового учебного материала для студентов, обучающихся 
по программе бакалавров и магистров, аспирантов финансово-
правового профиля, практических работников органов 
финансового контроля.
Утверждено редакционно-издательским советом 
МГИМО МИД России в качестве учебного пособия.

©  Шохин С.О., 2023
© Издательство «Прометей», 2023

ОГЛАВЛЕНИЕ

1. Правовые основы внешнего государственного 
финансового контроля ........................................................................5
1.1. Понятие внешнего государственного финансового 
контроля ................................................................... 5
1.2. Законодательные основы внешнего государственного 
финансового контроля ...............................................10
1.3. Принципы организации и осуществления внешнего 
государственного финансового контроля ......................23
1.3.1. Основополагающие конституционные 
принципы и принципы бюджетной системы 
Российской Федерации – база организации системы 
внешнего государственного аудита (контроля)  
и деятельности ее органов ...........................................24
1.3.2. Принципы организации и деятельности 
органов государственного финансового контроля ...........31

2. Парламентский контроль в бюджетной сфере ............................50
2.1. Конституционные основы парламентского контроля .......51
2.2. Контрольные полномочия сенатора Российской 
Федерации и депутата Государственной Думы ...............55
2.3. Виды парламентского контроля ...................................59
2.4. Формы парламентского контроля в бюджетно-
финансовой сфере .....................................................62
2.5. Парламентское расследование .....................................69
2.6. Взаимодействие палат Федерального Собрания  
и Счетной палаты Российской Федерации .....................77

3. Президентский контроль в бюджетной сфере.............................84

4. Специализированные органы — субъекты внешнего 
государственного финансового контроля .......................................90
4.1. Счетная палата РФ как высший орган внешнего 
государственного финансового контроля ......................92
4.2. Контрольно-счетные органы субъектов РФ 
и муниципальных образований ................................. 130

5. Формы, виды и методы внешнего государственного 
финансового контроля ....................................................................162
5.1. Формы внешнего государственного финансового 
контроля ................................................................ 162

5.1.1. Предварительный аудит .................................. 166
5.1.2. Текущий (оперативный) контроль ..................... 173
5.1.3. Последующий контроль ................................... 186
5.2. Виды внешнего государственного финансового 
контроля ................................................................ 201
5.2.1. Финансовый аудит .......................................... 204
5.2.2. Аудит эффективности ..................................... 212
5.2.3. Стратегический аудит ..................................... 236
5.3. Аудит отдельных направлений бюджетной 
деятельности .......................................................... 265
5.3.1. Аудит государственных и международных 
инвестиционных проектов ........................................ 265
5.3.2. Аудит состояния государственного 
и муниципального долга........................................... 289
5.3.3. Аудит федеральных информационных  
систем и проектов .................................................... 318
5.4. Методы внешнего государственного 
(муниципального) финансового контроля ................... 334
5.4.1. Контрольные мероприятия .............................. 336
5.4.2. Экспертно-аналитические мероприятия ............. 369
5.4.3. Управление качеством контрольных 
и экспертно-аналитических мероприятий ................... 387
5.4.4. Риск-ориентированный подход 
при планировании и осуществлении внешнего 
государственного аудита (контроля) ........................... 397
Приложения .....................................................................................413
Приложение № 1. Глоссарий терминов, используемых 
в стандартах внешнего государственного 
финансового контроля (аудита) ................................. 413
Приложение № 2. Кодекс этики и служебного поведения 
работников контрольно-счетных органов субъектов 
Российской Федерации (утвержден решением Совета 
контрольно-счетных органов при Счетной палате 
Российской Федерации от 20 декабря 2018 г.) .............. 419
Приложение №3. Руководство для деятельности независимых 
региональных органов внешнего государственного 
финансового контроля (аудита) (утверждено 
руководящим Комитетом ЕВРОРАИ в 2016 г.) ....................431
Приложение №4. Библиография ...................................... 443

1  
ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ВНЕШНЕГО ГОСУДАРСТВЕННОГО 
ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ

Нормативные правовые акты по теме

Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 
1998 г. №145-ФЗ // СЗ РФ от 3 августа 1998 г. №31 ст. 3823.
Федеральный закон от 05.04.2013 № 41-ФЗ «О Счетной 
палате Российской Федерации» // Собрание законодательства 
РФ. 08.04.2013. №14. Ст. 1649.
Указ Президента РФ от 2 февраля 2016 г. № 41 «О некоторых 
вопросах государственного контроля и надзора в финансово-
бюджетной сфере» // СЗ РФ от 8 февраля 2016 г. №6 ст. 831.
Постановление Правительства РФ от 1 декабря 2004г. 
№703 (ред. от 27.01.2009) «О Федеральном казначействе» // 
СЗ РФ. — 2004. — №49. — Ст. 4908.
Правила осуществления Федеральным казначейством 
полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере, 
(утверждены постановлением Правительства Российской 
Федерации от 28 ноября 2013 г. №2 1092 «О порядке осуществления 
Федеральным казначейством полномочий по контролю 
в финансово-бюджетной сфере») // (Собрание законодательства 
Российской Федерации, 2013, №2 49, ст. 6435; 
2016, М) 17, ст. 2399, №2 36, ст. 5408).
Лимская декларация руководящих принципов контроля 
INTOSAI 1977 г. // Ж-л Контроллинг № 1 1991 г., стр. 56−65; 
Официальный сайт ИНТОСАИ: http//www.intosai.org/

1.1. Понятие внешнего государственного финансового контроля

Финансовый контроль представляет собой изучение 
финансовой деятельности субъектов финансовых право-

отношений с целью выявления недостатков в организации 
и функционировании финансовой системы и корректировки 
нарушений финансового законодательства.
Государственный финансовый контроль (аудит, 
надзор) — деятельность специализированных государственных 
органов и органов общей компетенции по обеспечению 
законности, рациональности и эффективности 
использования публичных финансовых и материальных 
ресурсов, а также финансовых результатов использования 
государственной и муниципальной собственности.
В последнее десятилетие произошел значительный рост 
законодательной базы государственного финансового контроля, 
отражающий существенное качественное его развитие, 
при этом отмечается неупорядоченность используемой 
терминологии. Это коснулось и определения основополагающих 
понятий финансового контроля, таких как собственно 
«контроль», «надзор» и «аудит». В нормативных актах, 
в законах, в доктрине, эти понятия зачастую смешиваются, 
иногда используются в качестве взаимозаменяемых, иногда 
определяются через друг друга, но разделение смысла этих 
понятий, их внутреннего содержания, особенностей регулируемых 
с их помощью правоотношений не определено.
В определенной мере это связано с активным использованием 
российскими органами внешнего государственного 
финансового контроля международного опыта, 
наработанного в рамках ИНТОСАИ, в первую очередь 
Лимской декларации основных принципов контроля 
и многочисленных Стандартов, разработанных в рамках 
организации. Международная организация высших органов 
финансового контроля использует термин «аудит» 
в качестве обозначения финансового контроля.
С другой стороны, в последние годы получили значительное 
развитие формы и методы финансового контроля, 
зачастую новые, нехарактерные для традиционной практики 
финансового контроля. Появились новые задачи, 
появились новые возможности, открываемые применением 
электронных технологий.

Федеральный закон «О Счетной палате Российской 
Федерации» использует термины «контроль» и «аудит», 
практически не делая между ними различия. Начиная 
с того, что предмет регулирования и цель закона сформулированы 
как отношения, возникающие в процессе 
осуществления Счетной палатой РФ внешнего государственного 
аудита (контроля) в бюджетной сфере. Вместе 
с тем, в задачах и полномочиях Счетной палаты присутствует 
и иной подход. Основной (первой) задачей Счетной 
палаты является именно организация и осуществление 
контроля за целевым и эффективным использованием 
средств федерального бюджета, бюджетов государственных 
внебюджетных фондов. Далее в отношении бюджетных 
потоков также определен контроль за законностью 
и своевременностью движения средств федерального бюджета 
и средств государственных внебюджетных фондов 
в Центральном банке Российской Федерации, уполномоченных 
банках и иных кредитных организациях Российской 
Федерации.
Среди функций Счетной палаты мы находим полное 
смешение понятий. В соответствующей статье закрепляется 
и осуществление внешнего государственного финансового 
контроля в сфере бюджетных правоотношений, 
и проведение по месту расположения объектов аудита 
(контроля) ревизий и тематических проверок по отдельным 
разделам (подразделам), целевым статьям и видам 
расходов федерального бюджета и бюджетов государственных 
внебюджетных фондов, и проведение аудита систем 
финансовых расчетов в целях содействия формированию 
эффективной национальной платежной системы, и так 
по всему тексту указанной статьи.
При описании полномочий Счетной палаты все рассматриваемые 
термины употребляются вперемешку 
и произвольно. Счетная палата наделена полномочиями 
осуществлять контрольную, экспертно-аналитическую, 
информационную и иные виды деятельности. При этом, 
контрольная и экспертно-аналитическая деятельность 

осуществляется путем проведения контрольных и экспертно-
аналитических мероприятий в форме предварительного 
аудита, оперативного анализа и контроля, и последующего 
аудита (контроля) в соответствии с утверждаемыми 
Счетной палатой стандартами внешнего государственного 
аудита (контроля). Также установлено, что контрольная 
и экспертно-аналитическая деятельность осуществляется 
в виде финансового аудита (контроля), аудита эффективности, 
стратегического аудита, иных видов аудита (контроля).

Похожую ситуацию можно наблюдать в правовом 
обеспечении внутреннего государственного финансового 
контроля. Положение о Федеральном казначействе 
наделяет этот орган правоприменительными функциями 
по обеспечению предварительного и текущего контроля 
за ведением операций со средствами федерального бюджета, 
а также функцией по контролю и надзору в финансово-
бюджетной сфере. Аудит тоже упомянут. Так, Казначейство 
осуществляет анализ проведения главными 
администраторами средств федерального бюджета внутреннего 
финансового контроля и внутреннего финансового 
аудита, а также направление главным администраторам 
бюджетных средств рекомендаций по организации 
внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового 
аудита.
На данный момент предлагаются следующие варианты 
решения этой проблемы.
Государственный финансовый контроль — совокупность 
мероприятий, направленных на выявление нарушений 
финансового законодательства и реализации корректирующих 
мер по их устранению.
В этом случае речь идет в первую очередь о последующем 
контроле.
Цель этой деятельности — контроль законности 
финансовых операций, по терминологии ИНТОСАИ этот 
вид контроля определяется как financial audit. Стандартные 
методы — ревизия и выездная проверка.

Государственный надзор в финансовой сфере — совокупность 
мероприятий, направленных на перманентное 
наблюдение по возможности всей совокупности или крупных 
блоков финансовых операций с целью выявления 
возможных финансовых правонарушений для организации 
более углубленного контроля.
Сюда можно отнести в первую очередь мониторинг 
(его обязана проводить Счетная палата РФ, его проводит 
ФСФМ, ФНС), все виды камеральных проверок (включая 
налоговые, текущий контроль отчетных документов, проводимый 
Федеральным Казначейством), различного рода 
обследования, санкционирование операций, казначейское 
сопровождение.
В основном подобный надзор осуществляется в ходе 
предварительного и текущего контроля.
Государственный аудит — совокупность мероприятий, 
направленных на выявление системных недостатков 
в организации финансовой деятельности и ее совершенствованию 
в целях оптимизации рационального и эффективного 
использования финансовых ресурсов. Его результаты 
основываются на всей совокупности проведенной 
и проводимой контрольной и надзорной деятельности.
У государственного аудита две основные задачи:
– обеспечение рациональности использования бюджетных 
средств, управленческий контроль (по терминологии 
ИНТОСАИ — management, performance audit).
– обеспечение эффективности использования бюджетных 
средств (по терминологии ИНТОСАИ — efficiency audit).
Предлагаемые определения и классификация являются 
одним из возможных вариантов. 
В данном учебном пособии указанные термины употребляются 
в значении, закрепленном в нормативных 
правовых актах Российской Федерации.
Законодательство подразделяет государственный 
финансовый контроль на внешний и внутренний.
Внешний государственный (муниципальный) финансовый 
контроль является контрольной деятельностью 

соответственно Счетной палаты Российской Федерации, 
контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации 
и муниципальных образований.
Внутренний государственный (муниципальный) 
финансовый контроль является контрольной деятельностью 
Федерального казначейства, органов государственного (
муниципального) финансового контроля, 
являющихся органами исполнительной власти субъектов 
Российской Федерации (органами местных администраций).


1.2. Законодательные основы внешнего государственного 
финансового контроля

Нормативные правовые акты по теме

Конституция Российской Федерации (принята всенародным 
голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными 
в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) // Официальный 
интернет-портал правовой информации http://www.
pravo.gov.ru, 04.07.2020.
Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 
№ 145-ФЗ // Собрание законодательства РФ, 03.08.1998, 
№ 31, ст. 3823.

Принципиальные основы внешнего государственного 
финансового контроля заложены в Конституции Российской 
Федерации.
Разделение властей. Конституция устанавливает, 
что государственная власть в Российской Федерации осуществляется 
на основе разделения на законодательную, 
исполнительную и судебную. Органы законодательной, 
исполнительной и судебной власти самостоятельны. Соответственно, 
в рамках законодательной и исполнительной 
ветвей власти, которые осуществляют законодательное 
обеспечение бюджетного регулирования и управление 
публичными финансами, формируются адекватные их 
задачам системы финансового контроля. 

Согласно Конституции, для осуществления контроля 
за исполнением федерального бюджета Совет Федерации 
и Государственная Дума образуют Счетную палату, состав 
и порядок деятельности которой определяются федеральным 
законом. При этом к ведению Совета Федерации 
относится назначение на должность и освобождение 
от должности председателя Счетной палаты и половины 
от общего числа аудиторов Счетной палаты по представлению 
президента Российской Федерации. К ведению 
Государственной Думы относится назначение на должность 
и освобождение от должности заместителя председателя 
Счетной палаты и половины от общего числа 
аудиторов Счетной палаты по представлению президента 
Российской Федерации.
Кроме этого, в ходе текущей деятельности Совет Федерации 
и Государственная Дума образуют профильные 
комитеты и комиссии, проводят парламентские слушания 
по бюджетно-финансовым вопросам.
Государственная Дума согласно Конституции Российской 
Федерации, заслушивает ежегодные отчеты 
правительства Российской Федерации о результатах его 
деятельности, в том числе по бюджетно-финансовым 
вопросам.
Совет Федерации, Государственная Дума вправе осуществлять 
парламентский контроль, в том числе направлять 
парламентские запросы по бюджетно-финансовым 
вопросам руководителям государственных органов 
и органов местного самоуправления по вопросам, входящим 
в компетенцию этих органов и должностных лиц. 
Порядок осуществления парламентского контроля определяется 
федеральными законами и регламентами палат 
Федерального Собрания.
Палаты Федерального собрания осуществляют предварительны 
контроль в ходе процедуры рассмотрения 
и принятия законов о бюджете и иных финансовых актов. 
Принятые Государственной Думой федеральные законы 
по вопросам федерального бюджета, федеральных нало-

гов и сборов, финансового, валютного, кредитного, таможенного 
регулирования, денежной эмиссии подлежат 
обязательному рассмотрению в Совете Федерации.
Особую роль Конституция Российской Федерации 
отводит президенту Российской Федерации, который 
является главой государства и гарантом Конституции 
Российской Федерации, не входя ни в одну ветвь государственной 
власти. В установленном Конституцией Российской 
Федерации порядке он обеспечивает согласованное 
функционирование и взаимодействие органов, входящих 
в единую систему публичной власти. Президент осуществляет 
в рамках своей компетенции контрольно-финансовую 
функцию, как самостоятельно, так и посредством 
участия в организации и деятельности высшего органа 
внешнего государственного финансового контроля — 
Счетной палаты Российской Федерации. Президент Российской 
Федерации представляет Совету Федерации кандидатуры 
для назначения на должность председателя 
Счетной палаты и половины от общего числа аудиторов 
Счетной палаты; представляет Государственной Думе 
кандидатуры для назначения на должность заместителя 
председателя Счетной палаты и половины от общего 
числа аудиторов Счетной палаты.
Федеративное устройство. Специфика организации 
внешнего государственного финансового контроля определяется 
трехуровневой структурой государственного 
устройства Российской Федерации.
Конституция Российской Федерации закрепляет 
разграничение предметов ведения и полномочий между 
органами государственной власти Российской Федерации 
и органами государственной власти субъектов Российской 
Федерации. Кроме того, в Российской Федерации 
признается и гарантируется местное самоуправление. 
Местное самоуправление в пределах своих полномочий 
самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят 
в систему органов государственной власти. Каждый 
уровень бюджетной системы образует самостоятельные