Казначейское дело: в 2-х т. Том 1

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ  
БЮДЖЕТНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ  
«ФИНАНСОВЫЙ УНИВЕРСИТЕТ ПРИ ПРАВИТЕЛЬСТВЕ  
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»  
(ФИНАНСОВЫЙ УНИВЕРСИТЕТ)

Р.Е. Артюхин, С.Е. Прокофьев,  
Э.А. Исаев, Е.А. Федченко

КАЗНАЧЕЙСКОЕ  
ДЕЛО

Том 1

Учебник

МОСКВА
2023

ISBN 978-5-00172-583-1

УДК 336.14 (075.8)
ББК 65.261.3–28я73
 
К14

Рецензенты:
Чайковская Л. А., доктор экономических наук, профессор 
базовой кафедры финансового контроля, анализа и аудита 
Главного контрольного управления города Москвы ФГБОУ 
ВО «Российский экономический университет им. Г. В. Плеханова»;

Фрумина С. В., кандидат экономических наук, доцент 
Департамента общественных финансов ФГОБУ ВО «Финансовый 
университет при Правительстве Российской Федерации».

К14
Казначейское дело: в 2-х т. Том 1: Учебник / 
Р. Е. Артюхин, С. Е. Прокофьев, Э. А. Исаев, Е. А. Федченко. —  
М.: Прометей, 2023. —  692 с.

ISBN 978-5-00172-583-1

В учебнике раскрываются теоретические и практические 
аспекты транзакционной, контрольной, учетной и информационной 
систем Казначейства России. 
Учебник предназначен для студентов вузов, обучающихся 
по направлению «Экономика», «Государственное и муниципальное 
управление» (уровень подготовки - бакалавриат, магистратура), 
слушателей центров и курсов повышения квалификации 
научно-педагогических кадров.

© Артюхин Р.Е., Прокофьев С.Е., 
Исаев Э.А., Федченко Е.А., 2023
© Издательство «Прометей», 2023

Оглавление

Раздел I.  
Введение в казначейское дело 

Глава 1. Становление и развитие государственной 
казначейской системы в России ..................................................8
1.1. История становления и развития казначейской 
системы Российской Империи ................................. 8
1.2. Основы исполнения бюджета в СССР........................22
1.3. Формирование казначейской системы  
в Российской Федерации ........................................28
1.4. Сущность, правовые и методические основы 
казначейского дела в бюджетной системе 
Российской Федерации ..........................................36
Контрольные вопросы .................................................43

Раздел II.  
Обеспечение исполнения бюджета

Глава 2. Учёт обязательств и санкционирование  
расходов бюджета .......................................................................46
2.1. Доведение лимитов бюджетных обязательств ............46
2.2. Учет бюджетных и денежных обязательств ...............51
2.3. Предельные объемы финансирования расходов .........90
2.4. Санкционирование расходов бюджета .................... 108
Контрольные вопросы ............................................... 116

Глава 3. Единый счет бюджета .................................................118
3.1. Основы функционирования единого счета бюджета .. 118
3.2. Управление активными операциями на едином 
счете бюджета .................................................... 121
3.3. Предоставление бюджетных кредитов 
на пополнение остатка средств на счетах 
региональных (местных) бюджетов ........................ 161
3.4. Основы кассового планирования средств  
федерального бюджета ......................................... 173

3.5. Особенности функционирования единого счета 
федерального бюджета ......................................... 187
Контрольные вопросы ............................................... 191

Глава 4. Исполнение судебных актов по обращению 
взыскания на средства бюджетов бюджетной системы .........193
4.1. Организация исполнения судебных актов 
по обращению взыскания на средства бюджетов 
бюджетной системы ............................................ 193
4.2. Исполнение судебных актов по искам к публично-
правовым образованиям о возмещении вреда 
в результате незаконных действий (бездействия) 
государственных органов ..................................... 211
4.3. Исполнение судебных актов, предусматривающих 
обращение взыскания на средства бюджетов 
бюджетной системы по денежным обязательствам 
казенных, бюджетных, автономных учреждений 
и государственных внебюджетных фондов .............. 217
4.4. Информационные технологии в процессе 
обеспечения исполнения судебных решений ........... 227
Контрольные вопросы ............................................... 233

Раздел III.  
Казначейское обслуживание бюджетов бюджетной 
системы Российской Федерации

Глава 5. Распределение доходов между бюджетами 
бюджетной системы Российской Федерации ..........................236
5.1. Нормативы распределения доходов между 
бюджетами бюджетной системы Российской 
Федерации ......................................................... 236
5.2. Механизм распределения доходов между 
бюджетами бюджетной системы Российской 
Федерации ......................................................... 248
5.3. Особенности функционирования единого  
налогового счета ................................................. 256
5.4. Взаимодействие с администраторами доходов 
бюджета ............................................................ 260
Контрольные вопросы ............................................... 266

Глава 6. Казначейское обслуживание .....................................267
6.1. Основы казначейского обслуживания .................... 267
6.2. Виды казначейских и лицевых счетов, порядок их 
открытия и закрытия .......................................... 277
6.3. Порядок казначейского обслуживания ................... 290
6.4. Казначейское обслуживание исполнения  
федерального бюджета ......................................... 297
6.5. Казначейское обслуживание поступлений 
в бюджеты бюджетной системы Российской 
Федерации ......................................................... 298
6.6. Казначейское обслуживание исполнения 
бюджетов субъектов Российской Федерации 
(местных бюджетов), бюджетов государственных 
внебюджетных фондов ......................................... 300
6.7. Уточнение операций при казначейском 
обслуживании исполнения бюджетов..................... 316
6.8. Операции с невыясненными поступлениями ........... 317
6.9. Особенности осуществления казначейского 
обслуживания исполнения федерального 
бюджета, бюджетов государственных 
внебюджетных фондов Российской Федерации, 
операций со средствами, поступающими во 
временное распоряжение, при проведении 
операций по перечислению иностранной валюты 
и операций по обеспечению иностранной валютой ... 323
6.10. Предоставление информации об операциях 
по казначейскому обслуживанию исполнения 
бюджетов субъектов Российской Федерации 
(местных бюджетов), бюджетов государственных 
внебюджетных фондов ......................................... 326
6.11. Казначейское обслуживание операций 
со средствами, поступающими во временное 
распоряжение .................................................... 328
6.12. Казначейское обслуживание операций 
со средствами бюджетных и автономных 
учреждений ....................................................... 335
6.13. Казначейское обслуживание операций 
со средствами получателей средств из бюджета ....... 340

6.14. Обеспечение наличными денежными средствами 
участников системы казначейских платежей .......... 344
Контрольные вопросы ............................................... 346

Глава 7. Ведение общефедеральных и иных реестров ...........348
7.1. Реестр участников бюджетного процесса,  
а также юридических лиц, не являющихся 
участниками бюджетного процесса ........................ 348
7.2. Реестр соглашений (договоров) о предоставлении 
субсидий, бюджетных инвестиций, 
межбюджетных трансфертов ................................ 363
7.3. Реестр инвестиционных проектов 
с государственной (муниципальной) поддержкой 
в форме инвестиционного налогового вычета .......... 379
7.4. Реестр соглашений о защите и поощрении 
капиталовложений  ............................................. 384
Контрольные вопросы ............................................... 393

Раздел IV.  
Контроль в финансово-бюджетной сфере

Глава 8. Осуществление Казначейством России 
полномочий по контролю и надзору в финансово-
бюджетной сфере .......................................................................396
8.1. Контрольные и аналитические полномочия 
Казначейства России в финансово-бюджетной сфере ... 397
8.2. Порядок осуществления полномочий по контролю 
и надзору в финансово-бюджетной сфере ................ 447
8.3. Этапы организации контрольной деятельности 
(планирование контрольных мероприятий, 
проведение контрольных мероприятий, 
реализация результатов контрольных 
мероприятий, составление и предоставление 
отчетности о результатах выполнения 
контрольных мероприятий) .................................. 462
8.4. Межведомственное взаимодействие при 
осуществлении контроля и надзора в финансово-
бюджетной сфере ................................................ 520
Контрольные вопросы ............................................... 529

Приложения  ..............................................................................531

Раздел I.  

ВВЕДЕНИЕ 
В КАЗНАЧЕЙСКОЕ 
ДЕЛО

Глава 1.  

СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ 
КАЗНАЧЕЙСКОЙ СИСТЕМЫ В РОССИИ

В результате изучения учебных материалов обучающиеся 
должны:
Знать:
основные этапы развития казначейского дела;
модели исполнения бюджета на различных этапах исторического 
развития.
Уметь:
выявлять и оценивать факторы, оказавшие влияние на становление 
казначейской системы;
устанавливать закономерности развития казначейского дела 
исходя из вариабельности исторического развития.
Владеть:
инструментами оценки наиболее существенных достижений 
в области организации исполнения бюджета в исторической 
ретроспективе;
методами аргументирования и применения системного подхода 
при осуществлении анализа этапов исторического развития 
казначейской системы.

1.1. История становления и развития казначейской системы 
Российской Империи

Институт казначейства имеет свою историю развития 
и становления, неотделимо связанную с историей России. 
Историю развития института казначейства принято 

делить на три этапа: дореволюционный, советский, совре-
менный1. 
Первое упоминание понятия «казна» относится 
к 1328 году применительно к сокровищнице великого 
князя Московского Ивана Даниловича, прозванного 
Калитой. Денежного обращения в то время почти не было, 
и в казну стекались не монеты, а изделия из золота и серебра, 
драгоценные камни и дорогие меха. Всеми упомянутыми 
сокровищами первоначально распоряжались сами 
московские князья2.
Выразительная характеристика богатств казны 
московского государя, ставшей государственным хранилищем 
всех средств, ценностей и предтечей приказной 
системы управления, дана в духовной грамоте Ивана III 
1504 года.
Важно, что в ней упоминаются и конкретные хранители 
казны: «что ни есть моей казны у моего казначея 
у Дмитреа у Володимерова и у моих дьяков, и у моего 
дьяка у Семена у Башенина лалов и яхонтов, и иного каменья, 
и жемчугу и саженья всякого, и поясов и чепей золотых, 
и судов золотых и серебряных и каменных, и золота 
и серебра и соболей, и шолковыя рухляди, и иные всякие 
рухляди что ни есть». Наряду c этой, главной, казной 
имелись и другие княжеские хранилища ценностей — 
«казна постельная», где хранились иконы и кресты золотые, 
золото и серебро, «платье и иные рухляди», а также 
хранилища под началом княжеских конюшего, ясельничих, 
дьяков, «приказчиков», где сберегались великокняжеские 
деньги. Кроме Московского Кремля великокняжеская 
казна для безопасности была рассредоточена 

1 Палеева М.В. История развития и особенности функционирования 
казначейства в Российской Федерации. Вопросы российского 
и международного права. 2021. Т. 11. № 4–1. С. 98−104
2 Разманова Н.А. Этапы развития казначейской службы в России / 
Разманова Н.А., Прокофьев С.Е. // Бюджет. — 2017. — 
№9(177)

по нескольким городам: в Твери, Новгороде, Вологде, 
на Белоозере, где ее хранителями были великокняжеские 
дворецкие и казначей. Таким образом, великокняжеская 
казна — начала ХVI века была децентрализованным хранилищем 
и зарождавшимся государственно-финансовым 
органом»3.
Начиная с ХVI века началось становление новой 
системы централизованного управления Российского 
государства — приказной, в рамках которой возрастало 
значение государственного казначея и его ведомства. 
Понятие государевой казны расширилось, и она стала 
рассматриваться не только как кладовая царских сокровищ, 
но и получила значение всей суммы общегосударственных 
доходов, являлась символом богатства государства, 
его экономического могущества. Отсюда и появился 
термин «казенный», то есть принадлежащий казне, госу-
дарству4.
Правительство в ХVII веке осуществило немало 
финансовых нововведений. С целью учета тяглового 
населения проводились сословные переписи, результаты 
которых, зафиксированные в писцовых книгах, позволяли 
проводить разверстку прямых налогов на сословном 
принципе. К финансовому управлению на местах привлекались 
органы местного самоуправления, впервые делались 
попытки объединения ряда прямых налогов, была 
введена воеводская система управления на местах. И все 
же финансы были едва ли не самым больным местом 
московского государственного порядка в первое столетие 
царствования династии Романовых. В конце ХV века при 

3 Основы финансово-правового регулирования казначейской 
системы исполнения бюджета: диссертация ... кандидата юридических 
наук: спец. 12.00.14 / Гогричиани Майя Георгиевна; 
Место защиты: Моск. гос. юрид. акад. — Москва, 2007
4 Казначеи России и становление государственной казначейской 
службы // Н.А. Разманова; Федеральное казначесйство. — М.: 
Бюджет, 2012. - 245 с.

царе Федоре Алексеевиче и регентстве царевны Софьи 
Алексеевны, был осуществлен переход к подворному 
обложению податного населения.
Уже к середине XVII века, когда на престол взошел 
царь Алексей Михайлович, приказная система становится 
очень сложной, приказы часто дублируют функции 
друг друга. 
Так, Приказ Новой четверти заведовал кабацким 
делом и питейными сборами на территории всего государства. 
Приказ Большого прихода был собственно финансовым 
приказом, не управлявшим никакой территорией, 
а сдававшим на откупа бани, лавки, дворы и погреба, взимавшим 
плату с клеймения товаров, с мер веса‚ ведавшим 
таможенными сборами. Приказ Большого прихода ведал 
сбором прямых и косвенных налогов с большей части 
государства. Также существовал приказ Большой казны, 
собиравший налоги с городских торговцев и ведавший 
Денежным двором, чеканившим монету. Для сбора чрезвычайных 
налогов создавались специальные приказы — 
Сборных и пятинных денег и др. 
Одной из мер по упорядочению финансовой системы 
стало создание в 1655 году Счетного приказа для проверки 
финансовых приказов. Рассмотрение в Счетном приказе 
приходных и расходных книг позволило составить представление 
о средствах государства. При этом все приказы 
России ХVII века имели фискальные функции. 
В действовавшем приказном аппарате было три 
финансовые функции — приход, расход и контроль осуществлял 
каждый приказ, который, к тому же, имел 
право облагать население налогами и тратить средства 
на собственные нужды, что порождало злоупотребление 
полномочиями среди чиновников.
В результате петровских преобразований были ликвидированы 
условия для бесконтрольного казнокрадства 
и созданы бюрократические финансовые структуры, действовавшие 
на основе законодательных норм. Из десяти 
созданных коллегий была особо выделена группа финан-

совых коллегий — основа основ камеральной системы 
(государственного управления). 
Трехчленное деление фискальной политики имело 
особое значение. Для заведования всеми доходами государства 
была создана Камер-коллегия, руководившая 
сбором податей, пошлин и недоимок, натуральными 
повинностями, приходом денег. В коллегию поступали 
данные «ревизии» — сведения о числе податных ревизских 
душ, к которым принадлежали лица крестьянского, 
мещанского, купеческого сословий, а также цеховые 
ремесленники. Коллегия заведовала винными подрядами 
и соляными промыслами, наблюдала за ценами на хлеб 
и снабжением населения хлебом в случае голода.
Другая финансовая коллегия имела «ведение всех 
государственных расходов», Штатс — контор-коллегия. 
Ей вменялось в обязанность управление кассами 
на местах, выделение по указанию Сената определенных 
сумм правительственным учреждениям и должностным 
лицам. Ревизион-коллегия, независимая от других коллегий, 
исполняла функцию наблюдения за работой финансовых 
органов и контроля за расходованием средств5.
Преобразования Петра I в области государственно-
административного устройства и местного управления 
возобновились в период государственной деятельности 
Екатерины II. При преемниках Петра I созданная 
им система управления пришла в упадок. Правительство 
не имело достоверных сведений ни о доходах, ни 
о том, куда и на какие цели они расходуются. Целый 
ряд ведомств, как и в приказный период, взимали тот 
или иной сбор, специально назначенный на удовлетворение 
их расходов. Если в одном ведомстве фиксировались 
излишки, то в другом — значительная нехватка денеж-

5 Субъекты финансовых правоотношений в области кассового 
исполнения бюджетов : диссертация ... кандидата юридических 
наук : 12.00.14 / Альжанова Айгуль Борисовна; Место защиты: 
Сарат. гос. акад. права. — Саратов, 2008.

ных средств: несмотря на неоднократные предписания 
и указы, ведомства не присылали в Сенат никаких ведомостей 
о состоянии их бюджетов. 
Для решения данной проблемы в системе государственного 
управления были созданы специальные органы. 
Центральным органом стала учрежденная при Сенате экспедиция 
о государственных доходах и казенные палаты 
в губерниях. С 1781 года ежегодно составлялись табели 
о государственных долгах, расходах и остатках, чего 
раньше не было. Ядром реформы стало создание первого 
в истории русского права столь крупного законодательного 
акта «Учреждение для управления губернии Российской 
империи» от 7 ноября 1775 года6. Казенная палата 
признавалась специальным органом в новой структуре 
финансового аппарата на местах. Функциональная преемственность 
с коллегиями петровских времен дополнялась 
новыми качествами. Ее функции определялись 
следующим образом: «Казенная палата ни что иное есть, 
как соединенный департамент Камер и Ревизион-коллегии, 
которому поручается в смотрение домостроительные 
и казенные дела той губернии, как то ведомости с числа 
народа, ревизские сказки, сведение о приходе и расходе, 
ревизия счетов, соляные дела, винный откуп и подряды, 
казенныя всякия права и публичныя строения и их содержание 
в той губернии...». Казенной палате поручались 
узаконенные сборы и «...бдение, дабы с народа запрещенные 
сборы собираемы не были». Под непосредственным 
надзором вице-губернатора и руководством председателя 
палаты она должна была стараться: «дабы доходы 
сполна и в настоящее время собраны были, дабы доходы 
куда надлежит доставлены были, дабы доходы в целости 
сохранены были»7.

6 Учреждения для управления губерний (garant.ru) (дата обращения 
20.05.2023)
7 Там же.

Таким образом екатерининские реформы укрепили 
государственную структуру Российской империи, создав 
на местах устойчивую, хотя и далеко еще не развитую 
систему финансовых органов, существенно преобразив 
деятельность казначейств. Было положено начало организации 
процесса финансового управления, приведшего 
к созданию продуманной, жизнедеятельной и развивающейся 
от десятилетия к десятилетию системы. Но это 
был долгий путь законодательных усовершенствований, 
административных перемен и реформ.
В новых реформах кроме потребности времени, прослеживалась 
и преемственность. Екатерина II оставила 
незавершенной работу по созданию центрального 
управления. Хотя удалось создать сложный и стройный 
порядок местной администрации, система центральных 
учреждений с точно распределенными функциями 
и полномочиями до конца разработана не была. Внук 
Екатерины II — император Александр I продолжил ее 
начинания, но «возведенная им вершина» правительственного 
здания по духу и строю своему вышла непохожей 
на корпус, мало соответствовала своему фундаменту. 
В результате деятельности Негласного комитета проекты 
министерской реформы А. Чарторыйского и Н.Н. Ново-
сильцева были одобрены Александром I. 
08.09.1802 вышел подписанный императором манифест «
Об учреждении министерств»8. Прежние коллегии 
были заменены восемью министерствами: иностранных 
дел, военно-сухопутных сил, морских сил, внутренних 
дел, юстиции, финансов, коммерции и народного просвещения. 
По каждому министерству направление дел 
и ответственность за их ход возлагались на министра. 
Учреждение министерств окончательно оформило 
систему централизованного управления, так как главным 
отличием новых органов центрального управления была 

8 Манифест от 08.09.1802 «Об учреждении Министерств» | 
ГАРАНТ (garant.ru) (дата обращения 20.05.2023)