Инфраструктура продовольственной помощи социально уязвимым слоям населения в регионе

В. Ф. Стукач  
Н. П. Старовойтова 
Г. Г. Левкин 

 ИНФРАСТРУКТУРА 

ПРОДОВОЛЬСТВЕННОЙ ПОМОЩИ 
СОЦИАЛЬНО УЯЗВИМЫМ СЛОЯМ 

НАСЕЛЕНИЯ В РЕГИОНЕ 

Учебник 

Рекомендовано к изданию  
научно-методическим советом ФГБОУ ВО Омский ГАУ 

Москва 
2022 

УДК 364(075) 
ББК 65.496я73 
С88 

Рецензенты: 
Г. М. Гриценко, руководитель Алтайской лаборатории СибНИИЭСХ  
Сибирского федерального научного центра агробиотехнологий РАН; 
В. П. Черданцев, д-р. экон. наук, проф. ФБГОУ ВО ПГАТУ  
им. академика Д. Н. Прянишникова, г. Пермь, Россия; 
В. В. Григорук, д-р экон. наук, профессор, акад. НАН РК  
(Казахский научно-исследовательский институт экономики АПК  
и развития сельских территорий, Алматы, Казахстан) 

Стукач, В. Ф.

С88
Инфраструктура 
продовольственной 
помощи 
социально 

уязвимым слоям населения в регионе : учебник / В. Ф. Стукач,
Н. П. Старовойтова, Г. Г. Левкин. — Москва : Директ-Медиа, 
2022. — 172 с.

ISBN 978-5-4499-3182-5 

В учебнике рассматриваются вопросы формирования инфраструктуры 
внутренней продовольственной помощи населению в регионе: 
структура социально уязвимых слоев населения, региональные программы 
обеспечения питанием младших школьников; ресурсное обеспечение 
производства, включая земельные угодья; восстановление 
плодородия деградированных земель, выведенных из оборота вследствие 
нерационального использования, для производства экологически 
чистого продовольствия; государственная поддержка хозяйствующих 
субъектов в сфере производства и переработки в рамках «зеленой  
корзины» норм ВТО. Инфраструктурные изменения в научно-
технологической сфере; введение в состав продуктовых цепочек производственно-
логистических центров; сеть магазинов и ярмарок для  
торговли продовольствием местного производства, платежные системы 
для адресной помощи населению. Предложен механизм комплексного 
взаимодействия участников, входящих в производственную, 
социальную, кредитно-финансовую и торговую сферы в рамках государственно-
частного партнерства. 

УДК 364(075) 
ББК 65.496я73 

ISBN 978-5-4499-3182-5
© Стукач В. Ф., Старовойтова Н. П., Левкин Г. Г., текст, 2022
© Издательство «Директ-Медиа», оформление, 2022

ВВЕДЕНИЕ 

Важный приоритет для правительства России — обеспечение 
населения полноценным питанием. Доктриной продовольственной 
безопасности страны определены слои населения (беременные и 
кормящие женщины, дети, школьники, клиенты учреждений социальной 
сферы и др.), которых государство обязано обеспечить здоровым 

питанием. 
В 
стране 
создается 
система 
распределения 
внутренней продовольственной помощи. Объективно сложилась потребность 
производить для нужд государства экологически чистое 
продовольствие на земельных угодьях с низкой интенсивностью обработки, 
т. е. без применения пестицидов и с ограниченным использованием 
минеральных удобрений.  
Внутренняя продовольственная помощь (далее ВПП) обусловлена 
необходимостью обеспечения продовольственной безопасности 
региона, снабжения нуждающихся слоев населения рациональным 
питанием как одной из предпосылок здоровья нации. Как известно, 
нормами ВТО снимаются ограничения на государственную поддержку 
местных товаропроизводителей, предприятий по переработке 
продукции для нужд внутренней продовольственной помощи. Средства, 
прежде направляемые на государственную поддержку сельхозпроизводителей, 
перемещаются в пользу мер «зеленой корзины» 
по условиям членства России в ВТО.  

Внутренняя продовольственная помощь позволяет координиро-

вать меры по повышению жизненного уровня нуждающихся слоев 
населения и по эффективной поддержке сельхозпроизводителей. 
Однако для формирования инфраструктуры внутренней продовольственной 
помощи требуются дополнительные научные исследования, 
изучение зарубежного опыта и передовой практики регионов 
России, что обосновывает актуальность темы предлагаемой читателю 
книги. 

В последние десятилетия вырос интерес отечественных ученых 
не только к проблеме продовольственной безопасности в мире, 
стране и ее регионах, но и к понятийному аппарату, а также к трактовке 
понятий «продовольственное обеспечение нуждающегося 
населения страны» и «продовольственная безопасность России» 
в целом.  
Анализ отечественных источников позволяет утверждать, что 
проблема обеспечения нуждающихся слоев населения продуктами 
питания в России недостаточно исследована и требует комплексного 
решения методологических, организационных и экономических аспектов. 
Необходимо усилить роль государства в создании новых 

институтов инфраструктуры ВПП и действенных механизмов распределения 
продовольственной помощи нуждающимся слоям населения.  
Вхождение России в ВТО, глобализационные процессы потребовали 
новых решений в сфере обеспечения внутренней продовольственной 

помощи 
нуждающимся 
слоям 
населения, 
поддержки 
отечественных сельхозпроизводителей.  
Учебник состоит из трех глав. 
В первой главе «Теоретические основы системы внутренней продовольственной 
помощи нуждающемуся населению» раскрыта социально-
экономическая 
сущность 
внутренней 
продовольственной 
помощи нуждающемуся населению региона в системе продовольственной 
безопасности страны. Рассмотрена ресурсная база региона, необходимая 

для 
производства 
продовольствия, 
изучены 
подходы 
формирования институциональной среды развития региональной инфраструктуры 
ВПП. 
Во второй главе «Практика обеспечения продовольствием нуждающихся 
слоев населения в регионе» выделены категории граждан, 
нуждающихся в социальном питании и адресной продовольственной 
помощи, рассмотрены пути расширения ресурсного потенциала Омского 
региона для обеспечения продовольствием населения. Определены 
подходы к формированию механизмов ВПП, а также проведен 
анализ сложившейся практики реализации проектов создания ВПП 
в субъектах РФ. 
В третьей главе «Формирование региональной инфраструктуры 
распределения внутренней продовольственной помощи в Омской 
области» предложены механизмы формирования и развития предприятий 
и организаций инфраструктуры распределения ВПП в регионе, 

способы 
расширения 
ресурсной 
базы 
продовольствия; 
изменения архитектуры торгового процесса; введения в состав продуктовых 
цепочек производственно-логистических центров; развития 
инфраструктуры индустрии питания. Предложены меры по 
созданию условий для производства и продвижения по продуктовой 
цепочке продовольствия нуждающемуся населению в рамках норм 
«зеленой корзины» по условиям членства России в ВТО. 
В целом практическая значимость работы заключается в предложениях 
по функционированию организаций инфраструктурного 
комплекса производственной, социальной, кредитно-финансовой и 
торговой сфер. Книга может использоваться в учебном процессе 
вузов аграрного профиля по направлениям «Менеджмент», «Экономика» 
при подготовке бакалавров и магистров по дисциплинам 
«Менеджмент», «Региональная инфраструктура АПК», «Предпринимательство» 
и др. 

Глава 1. ПРОДОВОЛЬСТВЕННАЯ 
ПОМОЩЬ НАСЕЛЕНИЮ 
В СИСТЕМЕ ПРОДОВОЛЬСТВЕННОЙ 
БЕЗОПАСНОСТИ СТРАНЫ 

Тема 1. Внутренняя продовольственная 
помощь нуждающимся слоям населения 

1.1. Продовольственная безопасность» и «продовольственная 
независимость. 
1.2. Внутренняя продовольственная помощь. 
1.3. Механизмы внутренней продовольственной помощи: 
социальное питание и адресная помощь. 

1.1. «Продовольственная безопасность» 
и «продовольственная независимость  

Ключевая роль в национальной безопасности России отводится 
продовольственной безопасности, так как надежное 
обеспечение страны и ее регионов продовольствием имеет 
важное стратегическое значение, включает широкий спектр 
политических, национальных, экономических, социальных, 
демографических и экологических факторов. Продовольственная 
безопасность является одной из главных целей аграрной и 
экономической политики государства. В ее основе лежит самообеспечение 
населения основными продуктами питания. 
Термин «продовольственная безопасность» был введен в 
научный оборот в 1974 г. на Всемирной конференции по проблемам 
продовольствия, организованной Продовольственной 
и сельскохозяйственной организацией Объединенных Наций 
(далее ФАО), трактующей продовольственную безопасность 
как четко функционирующую систему, которая обеспечивает 
все слои населения продуктами питания на основе принятых 
физиологических норм [146]. 
Понятие продовольственной безопасности получило свое 
общественно-политическое содержание в 1996 г. на Всемирном 
продовольственном саммите (World Food Summit), где 
была принята Римская декларация по всемирной продовольственной 
безопасности. В соответствии с этой декларацией, 

продовольственная безопасность — это состояние экономики, 
при котором населению страны в целом и каждому гражданину 
в отдельности гарантируется обеспечение доступа к продуктам 
питания, питьевой воде и другим пищевым продуктам 
в качестве, ассортименте и объемах, необходимых и достаточных 
для физического и социального развития личности, обеспечения 
здоровья и активной жизни [85]. 
Вступление России в ВТО привело к ограничению возможностей 
финансирования со стороны государства программ 
поддержки сельского хозяйства. В этих условиях одной из мер 
поддержки сельхозпроизводителей является внутренняя продовольственная 
помощь нуждающимся слоям населения, 
направленная на улучшение питания и достижение его сбалансированности. 

Государственная 
поддержка 
сельскохозяйственного 

производства 
и 
продукция 
его 
переработки, 
направляемая на помощь нуждающимся, не попадает под ограничения 
по нормам ВТО, так как ВТО накладывает запрет на 
прямые меры государственной поддержки отечественных 
производителей и не ограничивает поставки импортной продукции, 
а лишь регулирует механизмы отношений участников 
рынка, создавая для них равные условия.  
Присутствие на внутреннем рынке продовольствия, произведенного 
за рубежом, становится угрозой для продовольственной 
безопасности России. Как известно, все виды 
господдержки в зависимости от направлений использования 
сгруппированы по так называемым корзинам — «желтой», 
«зеленой» и «голубой» (рис. 1.1).  
 

 

Рис. 1.1. Виды направлений государственной поддержки  

Государственная поддержка, которая влияет на издержки 
производства продукции сельского хозяйства и перерабатывающих 
предприятий, а также на конкурентоспособность товаров 
во внешней торговле, сосредоточены в «желтой 
корзине» ВТО, к которой относится значительная часть предоставляемых 
сейчас товаропроизводителям субсидий. Это, по 
сути, тот социально-экономический контекст, который побуждает 
искать пути обеспечения продовольственной безопасности 
для всего населения России вообще и его особенно 
нуждающихся слоев — в частности. В этих условиях вырос интерес 
ученых-экономистов к проблеме продовольственной 
безопасности в мире, стране, регионе, а следовательно, к разному 
пониманию и трактовке понятия «продовольственная 
безопасность России». Ученые предлагают и обосновывают 
различающиеся между собой формулировки понятия «продовольственная 
безопасность России». Одни связывают это понятие 
с «продовольственной безопасностью» [16,2, 23, 42, 43, 
45], другие — с «продовольственной независимостью» [22, 29, 
30, 38, 40, 44, 51, 77, 92, 114, 119].  

Продовольственная независимость — это способность аграрного 
сектора самостоятельно производить, перерабатывать 
и снабжать население основными видами продуктов питания. 
Продовольственная независимость считается обеспеченной, 
когда годовое производство жизненно важных продуктов питания 
составляет не менее 80 % годовой потребности населения 
в этих продуктах в соответствии с физиологическими 
нормами питания. 

Понятие «продовольственная безопасность» включает в 
себя, во-первых, сам процесс обеспечения продовольствием 
населения страны, в т. ч. государственные меры поддержки;  
во-вторых, — это физическая и экономическая доступность для 
каждого индивидуума в получении качественного продовольствия 
отечественного производства. Прежде всего, это комплексная 

работа 
государства 
по 
реализации 
программ 
продовольственного обеспечения страны и скоординированные 
действия, направленные на развитие механизмов реализации 
аграрной политики, формирование государственных фондов 
и создание продовольственных запасов, обеспечение спроса 
и предложения на внутреннем продовольственном рынке.  

Производство достаточного объема продовольствия не является 
залогом продовольственной безопасности конкретного 
индивидуума, который, прежде всего, должен иметь экономический 
и физический доступ к полноценной и безопасной пище, 
так как полноценное питание влияет на здоровье, продолжительность 
жизни и работоспособность. При этом нужно обеспечить 
такой уровень дохода, который позволил бы каждому 
гражданину иметь стабильный доступ к продовольствию и вести 
активную, здоровую жизнь [11, 41, 121].  
Чтобы решить проблему продовольственной безопасности, 
необходимо осуществить целый комплекс мер, направленных 
на повышение благосостояния населения, снижение бедности, 
поддержку наиболее незащищенных категорий граждан, а в целом — 
на развитие отечественного агропромышленного комплекса. 
В связи с этим Указом Президента РФ от 21.01.2020 
№ 20 «Об утверждении Доктрины продовольственной безопасности 
Российской Федерации». 
Понятие «продовольственная безопасность» в Доктрине 
продовольственной безопасности Российской Федерации 
трактуется, как «…состояние экономики страны, при котором 
обеспечивается продовольственная независимость РФ, гарантируется 
физическая и экономическая доступность для каждого 
гражданина страны пищевых продуктов, соответствующих требованиям 
законодательства Российской Федерации о техническом 
регулировании, в объемах не меньше рациональных норм 
потребления пищевых продуктов, необходимых для активного 
и здорового образа жизни» [58]. На рис. 1.2 определены ключевые 
элементы системы продовольственной безопасности и ее 
независимости. 
Доктрина является основополагающим документом в области 
продовольственной безопасности, где сформулированы приоритетные 
направления деятельности государства в этой сфере: 
своевременное прогнозирование, выявление и предотвращение 
внутренних и внешних угроз, формирование стратегических запасов 
пищевых продуктов; устойчивое развитие отечественного 
производства продовольствия и сырья, достаточное для обеспечения 
продовольственной независимости страны; повышение 
почвенного плодородия и урожайности, расширение посевов 
сельскохозяйственных культур за счет неиспользуемых пахот-

ных земель, реконструкция и строительство мелиоративных 
систем; достижение и поддержание физической и экономиче‐
ской доступности пищевых продуктов каждому гражданину 
страны в достаточных объемах и ассортименте. 
 

 

Рис. 1.2. Система продовольственной безопасности  
и продовольственной независимости 

 

Для оценки состояния продовольственной безопасности 
Доктриной определена система показателей, которые пред‐
ставлены в (табл. 1.1). 

 
Таблица 1.1  

Система показателей продовольственной безопасности РФ 

В сфере  
потребления 

В сфере производства 
и национальной конку‐
рентоспособности 

В сфере организации 
управления 

1 
2
3

– располагаемые ресур‐
сы домашних хозяйств 
по группам населения; 
– обеспеченность пло‐
щадями для осуществ‐
ления 
торговли 
и 
организации питания в 
расчете на 1000 чел.; 

– объемы производства 
сельскохозяйственной и 
рыбной продукции, сы‐
рья и продовольствия; 
– импорт сельскохозяй‐
ственной и рыбной про‐
дукции, 
сырья 
и 
продовольствия; 

– объемы продоволь‐
ствия государствен‐
ного материального 
резерва, 
сформиро‐
ванного в соответ‐
ствии с нормативны‐
ми правовыми акта‐
ми РФ; 

ПРОДОВОЛЬСТВЕННАЯ 
БЕЗОПАСНОСТЬ 

 

ПРОДОВОЛЬСТВЕННАЯ 
НЕЗАВИСИМОСТЬ 

Доступность 
физическая 
Устойчивость 
Надежность 

Качество 
питания 

Безопасность 
питания 

Доступность  
экономическая 

Окончание табл. 1.1 

1
2
3

– потребление 
пищевых 

продуктов в расчете на 
душу населения; 
– объемы адресной помощи 
населению;  
– суточная 
калорийность
питания человека;  
– количество белков, жиров, 
углеводов, витаминов, 
макро- и микроэлементов, 
потребляемых человеком 
в сутки;  
– индекс потребительских 
цен на пищевые продукты

– бюджетная поддержка
производителей сельскохозяйственной 
и рыбной 
продукции, сырья и продовольствия 
в расчете на 
1 руб. реализованной продукции; 
– 
продуктивность используемых 
в сельском хозяйстве 
земельных ресурсов; 
– объемы реализации пищевых 
продуктов организациями 

торговли 
и 

общественного питания

– запасы 
сель-

скохозяйствен-
ной 
и 
рыбной 
продукции, 
сырья 
и продовольствия 


Таким образом, при сравнительном анализе понятий «продовольственная 
безопасность» и «продовольственная независимость» 
установлено, что это неравнозначные и несопоставимые 
понятия. В большей степени продовольственная независимость 
любого государства предполагает производство и поставку продовольствия 
в основном его ассортименте за счет внутреннего 
производства отечественными предприятиями и сельхозпроизводителями.  

Продовольственная независимость — это мера безопасности 
государства, а продовольственная безопасность — это в 
большей степени безопасность всего населения и каждого члена 
общества в качественном продовольствии. Но при этом государству 
необходимо соблюдать баланс уровня импорта продуктов 
питания, для того чтобы сохранить внешний товарообмен и 
обеспечить защиту и поддержку отечественных товаропроизводителей. 
Вопросы решения продовольственной безопасности 
неразрывно связаны с функционированием и развитием отечественного 
агропродовольственного комплекса и социально 
справедливым распределением продуктов питания.  

1.2. Внутренняя продовольственная помощь 

Стратегической задачей для Правительства страны и регионов 
в рамках АПК является обеспечение экологически чистым 
продовольствием населения в целом и поддержка нуждающих-